基層黨組織在群體性事件中的作用發揮

中共上海市閔行區委組織部課題組

[摘 要]在城市轉型發展過程中，不同的利益主體為維護各自的權益彼此之間進行交換、協商、合作、競爭，產生了大量的矛盾沖突。許多矛盾沖突表現出參與規模大、突發性強、影響廣泛等特征，通常被稱為“群體性事件”。本課題圍繞“基層黨組織在群體性事件中的作用發揮”問題，組織深入調查，進行理論分析，開展實證研究，提出建議對策。

[關鍵詞]群體性事件；基層黨組織；作用發揮

[中圖分類號] D252 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）06-0038-03

改革開放三十多年給中國社會帶來了大量物質財富的同時也導致了利益主體的分化、權利意識的增強和貧富差距的擴大。不同的利益主體為維護權益進行交換、協商、合作、競爭，大量的矛盾沖突隨之而生，其中尤以弱勢群體的維權行為更為激烈。此類矛盾沖突多表現出參與規模大、突發性強、影響廣泛等特征，通常被稱為“群體性事件”。此外，群眾利益訴求的多樣化，文化價值觀念的多元化，社會結構的固化和流動機制的失靈，強勢群體的傲慢與壓制以及相關法律制度的不健全，都成為“群體性事件”愈演愈烈的某種原因。本課題圍繞“基層黨組織在群體性事件中的作用發揮”問題，組織深入調查，進行理論分析，提出建議對策。

一、基層黨組織在群體性事件中作用發揮的經驗分析

從上海市閔行區的調查發現，基層黨組織在各類群體性事件中所發揮的作用差異較大，一定程度上影響了事件的發生發展過程。

（一）主要經驗分析。第一，夯實基層組織建設是工作基礎。當前引發群體性事件的問題主要發生在基層，因此，要防范群體性事件，必須強化基層組織建設。閔行區積極探索更加務實管用、靈活簡便的基層黨組織設置方式，如以社區群體性團隊為依托的居民區黨組織設置，將支部建在團隊上，逐步形成“支部領導團隊，黨員融入團隊，團隊凝聚群眾”的社區黨建工作新格局。積極推進社區物業黨建聯建，積極發揮居民區黨組織在協調居委會、物業公司、業主委員會等工作中的作用，形成“四位一體”合力。通過選派常規黨建工作指導員和網絡黨建工作指導員，全力推進規模以下非公企業的組織覆蓋和黨建工作。加強了來滬人員領域黨建工作，建立了動態排摸、組織覆蓋和服務關愛等三項機制。同時，逐步建立以條塊結合的樞紐式管理、資源整合的區域特征、服務有效的管理體制、分工明確的責任體系等為主要內容的新社會組織黨建工作體系。

第二，暢通民意表達機制是關鍵渠道。群體性事件在初期，往往表現為一種隱性的、原子化的狀態。如果缺乏釋放的渠道，隱性的、個別的不滿情緒和行為就會聚集，變成大量的、集中的社會不穩定因素，危及社會穩定。因此，應當疏通民意表達渠道，讓群眾通過正常的渠道、合法的方式表達意愿，及時釋放不滿情緒。閔行區委始終堅持在黨的制度本源上，打通民主的上下通道。在區委層面，始終圍繞全委會功能完善，確保權力由多數人向多數人負責；在基層黨（工）委層面，始終發揮各類代表（委員）作用，確保決策科學民主規范；在村居黨（總）支部層面，始終堅持黨組織領導下的群眾自治，保障群眾的知情權、參與權、表達權和監督權。

第三，建立利益協調機制是重要抓手。閔行區基層黨組織逐步依托黨的組織網絡，形成了多元利益協調的常態化機制，比如通過搭建“區委常委會議事會、街鎮黨政議事會、村（居）兩委議事會、黨員群眾代表議事會”的平臺，完善上級黨組織研究下級黨組織和基層黨組織研究基層黨員群眾訴求的協商處理機制；創建基層黨組織和黨員群眾訴求的分層分級處理反饋工作制度。通過機制建設，基層黨組織可以便利地依托黨的組織網絡開展利益協調，對群體性事件的化解有重要作用。

第四，強化群眾工作機制是有效方法。閔行區積極探索群眾工作機制行之有效的形式和載體，全面推行黨員干部“大走訪”制度。“大走訪”的主體是各級黨員干部，聯系的網絡分四個層次，即每位區四套班子領導干部固定聯系1個村或居民區黨組織，每位區級機關處級領導干部聯系1個村（居）黨組織，各鎮、街道、工業區的每位黨政班子成員聯系2-3家本地區規模以上重點非公有制企業黨組織，基層黨組織班子成員走訪黨員和困難群眾。

（二）需要妥善處理的幾對關系。一是對上與對下的關系。在群體性事件中，基層黨組織的價值追求如果只對上負責，忽視了基層一線和實際民生，那么在群體性事件中的主觀能動性就會受到影響。其結果往往是，遇到棘手的群體性事件，基層黨組織就束手無策，或希望上級黨組織拿出辦法，按上級部署和要求去處置突發事件。由此，對上保持高度一致與對下充分負責的有機結合，是基層黨組織迫切要解決的重要問題。

二是權利與義務的關系。很長一段時間內，黨組織對黨員的要求較多，而對黨員的權益關注較少。在群體性事件中，個別基層黨組織要求黨員帶頭履行義務，傾聽黨員合理訴求的少，導致個別黨員在處理群體性事件中不愿意作貢獻。因此，基層黨組織不能忽略黨員的權益維護和自身價值的實現，要努力做到黨員權利與義務的統一，功能與需求的統一，模范帶頭與個體關懷的統一。

三是合法與合情的關系。按有關的法律法規依法處置群體性上訪事件，是解決問題的根本之路；引導群體性事件中的當事人走司法解決途徑，是減少或降低上訪率，處置和化解群體性事件的有效途徑。同時，也不能忽略必要的人文關懷。個別基層黨組織在協助有關部門化解群體性事件時雖合法、合理，但不合情。基層黨組織要在依法辦事的前提下，發揚善于做人的工作的優勢，將思想政治工作與法律手段有機地結合起來。

四是治標與治本的關系。在依賴于責任追究或制度懲罰機制的同時，不能忽略平時基層基礎工作。看似“突發”的群體性事件，其原因恐怕還得從平時工作中去尋找。如果過多依賴于事后的治標，忽視對實際工作中根本性問題、薄弱環節的糾正，那么處置群體性事件往往會停留在表面。因此，基層黨組織要抓好基層基礎，注重固本強基工作，是從源頭上防止群體性事件發生的重要環節，正確處理好治標與治本的關系。

二、基層黨組織在群體性事件中的功能定位

（一）基本原則。一是主動性原則。突發的群體性事件中，在時間緊迫的情況下，基層黨組織能否發揮主動性往往至關重要。二是嵌入式引導原則。基層黨組織在群體性事件中要充分借助組織網絡，開展嵌入式引導，廣泛地動員、溝通、說服。三是群體性原則。基層黨組織能否在群體性事件中發揮積極作用，歸根結底決定于其與群眾的關系是否緊密。

（二）功能定位。第一，“信息收集器”的功能。群體性事件多具有突發性，發展形勢瞬息萬變，只有基層黨組織才能及時有效地感知這種變化。基層黨組織必須承擔起“信息收集器”的功能，一方面要準確了解居民的利益訴求、迫切需求；另一方面也要及時掌握群眾中的各種不同意見和思想動向，并以組織的名義通過正規的渠道及時向上反饋。

第二，“群眾代理人”的功能。大多數群體性事件都源于利益糾紛，在處理過程中，基層黨組織必須以居民利益為出發點，充分尊重并堅決維護群眾的合法利益和權利，不僅是經濟利益，更重要的是社會權利。需要注意的是，基層黨組織要冷靜客觀，具有分辨能力，區分出合法合理訴求和不合法不合理訴求，代表大多數人正當的利益和權利。

第三，“溝通訴求站”的功能。在群體性事件中，基層黨組織一方面作為上級組織和群眾之間的溝通平臺，向下傳達精神、宣傳政策，向上反饋信息、反映意見；另一方面作為不同利益訴求群體之間的溝通平臺，深入了解各種態度想法，組織協商溝通。在形勢變化而上級指示不夠及時的情況下，基層黨組織還要敢于扮演“決策機構”的角色，及時召開委員會議或全體黨員大會，做出恰當的決定。

第四，“情緒減壓閥”的功能。群體性事件中集體行動的氛圍，往往會導致盲目、非理性的過激行為。這就需要基層黨組織充當“減壓閥”，盡力預防并制止各種過激、極端行為。黨組織負責人要在信息收集的基礎上客觀地分析、理智地判斷。黨組織可以采取各種溝通手段對群眾的情緒進行疏導，對可能發生的極端行為，要千方百計加以制止。

第五，“輿論引導者”的功能。基層黨組織或許無法解決深層次的社會問題，但可以盡力引導事件向良性發展，引導群眾以合法的、非暴力的手段化解矛盾、緩和沖突、解決問題。如果對立雙方還可能溝通，就引導他們采取協商談判的方式尋求共識；如果雙方矛盾尖銳無法溝通，可以引導其在法律的框架內尋求問題的解決。

第六，“前置預警器”的功能。基層黨組織要改變自己在群體性事件中總是充當“救火隊員”的處境，要善于整合體制內外的各種力量，建立一種對社會矛盾苗頭初顯時就能夠對其性質進行有效識別的機制，并對一些可能被激化的社會矛盾進行及時的預警。從某種意義上說，“前置預警器”功能的發揮是當前控制群體性事件惡性發展的重要基礎。

（三）基礎與依托。第一，構建工作網絡，緊密聯系群眾。緊密聯系群眾是基層黨組織開展所有工作的基礎。黨組織主要通過黨員與群眾聯系，一方面要加強黨員的思想教育，發揮黨員的主動性與群眾進行廣泛溝通，傾聽群眾呼聲、反映群眾訴求，增強黨組織的影響力；另一方面，要在群眾中廣泛發展包括樓組長、志愿者、活動骨干、群眾領袖等在內的積極分子，符合條件的可以吸收入黨，擴大黨組織的代表性。

第二，關注民生問題，重視群眾利益。滿足群眾的現實需求、維護群眾的切身利益是基層黨組織獲得群眾信任的基本條件。基層黨組織要切實做到以人為本，關心群眾疾苦，解決民生困難，而不是一味強調經濟發展至上。借助黨組織工作網絡細致了解不同類型居民的生活需求、利益訴求，在力所能及的范圍內解決問題，或者為群眾代言，及時向上級反映群眾的要求和意見，切實維護居民權益。

第三，依托組織網絡，發揮核心領導作用。基層黨組織應發揮領導核心作用，依托組織網絡，帶動各類力量共同解決問題。在城市基層社區“四位一體”的組織體系中，黨組織既可以通過居委會、業委會等構建豐富的信息渠道，也可以通過居委會、業委會的工作，增強居民的自我管理、有序組織能力。在農村社區和企事業單位，基層黨組織也要有效整合村委會、工會等各類組織，合作開展工作。

第四，發揚黨內民主，監督領導成員。基層黨組織領導班子成員的品質、能力和經驗也是影響黨組織作用發揮的重要因素。如果黨組織書記在面對巨額集體財產時持身不正，在做出決定時考慮不周，在調解糾紛時處理不公，都會極大地影響干群關系。這就需要基層黨組織一方面通過制度性渠道對領導成員有效監督，并設置具體的處罰措施；另一方面通過民主協商程序對黨組織的決定進行充分討論，避免出現“一言堂”、朝令夕改、顛倒黑白等情況。

三、需要進一步思考的深層次問題

近年來各類群體性事件，大多與具體的利益訴求有關，就其表現形式而言，往往都嵌入在干群關系、勞資關系、新舊二元關系（城鄉關系與新舊上海人關系）以及利益群體關系中。基層黨組織在化解群體性事件時，不僅要思考具體的“戰術”問題，而且有必要從戰略層面來思考更深層次的問題：

一是基層黨組織在勞資關系協調中如何發揮集體協商“賦能者”作用。勞資關系出現緊張的根本原因在于勞資雙方集體協商的困境，需要通過工會的力量來與資方就工資、勞動待遇等開展協商。但在現實中，許多企業的工會都處于邊緣化狀態，缺乏代表勞方與資方談判、協商的能力。基層黨組織必須通過學會融入現代企業治理結構、開展集體學習等方法，為工會發揮集體協商作用提供重要保障。

二是基層黨組織在干群關系調節中如何發揮“緩沖層”作用。當前，各級政府承擔了大量的公共治理和公共服務職能，并成為社會利益結構調整的重要參與者。如果干群間的一些緊張現象長期得不到緩解，就有可能引發群體性事件。而基層黨組織由于其位置的獨特性（一方面與公共治理結構相連，另一方面又與群眾相連），必然會成為干群關系調整中的重要“緩沖層”。調研發現，現實中“緩沖”功能的有效發揮還需要一些深層次的條件，比如基層黨組織網絡與各級治理結構的密切相連、黨的組織體系與基層民主網絡的密切相互嵌入等。

三是基層黨組織在新舊二元關系中如何發揮“溝通者”作用。未來幾年，閔行的社會流動還將日益加速，兩個“二元結構”日益交融，新舊二元結構之間在相互認知以及對待公共產品配置的態度上都存在較大的分歧。如果新舊二元結構間相互理解、相互認同的新格局無法形成，就有可能會成為群體性事件引發的重要導火索。因此基層黨組織極有必要通過開展城鄉一體化黨建、構建新舊上海人間的和諧溝通機制等路徑來促進相互溝通。

四是基層黨組織在不同利益群體間如何發揮利益“整合者”作用。現代社會是一個利益多元化的社會，如何整合不同群體間的利益成為黨和政府的重要責任。在這方面，基層黨組織同樣可以發揮許多功能，比如為不同利益的表達提供平臺、促成利益相關者談判、妥協等。本次調研發現：基層黨組織要有效地發揮利益“整合者”功能，不能僅僅依靠自身的組織力量，還要充分動員基層黨組織的各類外圍群眾團隊開展工作，這樣才能更好地發揮多層次的利益整合功能。

責任編輯：趙 菲