探索不同規模國家關系模式

【內容提要】中緬關系曾被譽為不同社會制度國家之間友好合作的典范。2011年啟動的緬甸政治轉型對中緬此前20余年的特殊關系構成了重大的沖擊，導致緬甸民間對華不滿情緒急劇上升、知華友華力量遭到削弱、中緬經貿合作趨于停滯、雙邊關系發展的變數增加。在全面和深入反思中緬關系所存在的問題的同時，中國也從推動中緬不同規模國家間關系構建的角度作出了重大政策調整，特別是加大與緬甸民間交往的圖謀、督促中國企業更好地履行企業社會責任、創造性地介入緬北民地武與緬政府之間的和談以及加強與反對黨民盟和昂山素季的溝通。著眼于構建中國周邊不同規模國家間關系的典范，中國下一階段的對緬外交應進一步調整心態和思路，加強頂層設計、機制建設和政策的執行力，傾力解決雙邊關系中存在的重大問題，積極推進務實有效的經濟合作，加強各種外交策略的綜合運用。

【關鍵詞】中國 緬甸 政治轉型 政策調整

【作者簡介】李晨陽，云南大學人文學院副院長、緬甸研究中心主任，研究員，博士生導師

【中圖分類號】D822.333.7

【文獻標識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2014）02-0017-17

中國擁有超過20個周邊國家，其領土、人口、政治制度、經濟規模和傳統文化均與中國的差異性較大。因此，中國的周邊外交政策需要因國而異，學會與不同類型和體量的國家打交道。有著2200多公里陸地邊界線的中緬兩國屬于不同規模、不同國情的鄰國。緬甸雖然在領土幅員、人口、政治制度、經濟發展水平等方面與中國有較大差距，但它在新中國外交史上有非常重要的地位，從1949年新中國成立至1971年中美關系緩和之前，緬甸是中國與西方對抗的緩沖國，是中國突破美國遏制、圍堵的缺口以及開展對外交往的通道。 雖然此后緬甸在中國外交中的地位有所下降，但隨著中國和平崛起的不斷深化以及印度洋戰略的提出，緬甸對中國的重要性又明顯上升，在目前和今后一個時期，緬甸可以說是中國周邊外交中的戰略支點國家。 加上2010年緬甸開始政治轉型之后中緬關系出現了一些波折，因此，選擇與中國存在傳統胞波（意為“同胞兄弟”）情誼的緬甸作為探究周邊外交中如何處理與中小國家關系的典范，有其合理性和重要性。

一、關于緬甸政治轉型對中緬關系沖擊的爭論

以2010年11月的新大選、2011年3月軍人還政于民以及緬甸新政府的改革為核心內容的緬甸政治轉型對中緬關系的沖擊是客觀存在的，并且是1988年以來最嚴峻的。美國布魯金斯學會客座研究員孫韻女士認為，2011年8月以來的一系列事件使中國對緬甸失望，密松電站被擱置以及緬甸與西方國家尤其是美國關系的改善從根本上改變了中國此前把緬甸視為幾個最親密的伙伴之一的看法，并且動搖了中國對緬甸的戰略藍圖的基礎。 換句話說，從戰略上看，緬甸變化的外交政策使中國對緬甸在東盟、印度洋乃至整個地區的戰略作用的既定規劃難以實施。 中國現任駐緬大使楊厚蘭雖然強調，緬甸政治轉型無礙中緬關系大格局 ，但也承認中緬“胞波”情誼面臨歷史轉型 。具體說來，緬甸政治轉型對中緬關系的影響包括以下五個方面。

（一）緬甸民間對華不滿情緒急劇上升且持續不退

自從緬甸新聞解禁之后，各種對華不滿的言論充斥了各大私營媒體，其有不少是不實之詞。 這種不滿情緒主要源于緬甸民眾對軍政府的不滿。在從1988—2010年的22年間，中國是緬甸軍政府最重要的支持者，所以部分緬甸民眾把中國政府等同于軍政府，把對軍政府的不滿轉嫁到中國頭上。其次是中國對緬投資集中在資源開發領域，被緬甸人認為是掠奪其資源，搶占了緬甸人的市場和就業機會。第三是部分在緬經商和旅游的中國人不太注意遵守緬甸的法律法規和尊重緬甸的宗教與文化習俗。加上部分有西方背景的非政府組織（NGO）煽動，緬甸民眾對中國的不滿難以很快平息。

（二）緬甸知華友華力量受到削弱

西方政治體制、民主價值觀和西方媒體在緬甸的影響力越來越大，緬甸政府高層和民間向西方傾斜的趨勢更為明顯，一些留學歐美的緬甸知識分子成為緬甸新政府的智囊。與此同時，目前緬甸政府官員和執政黨領導人公開強調中緬關系的重要性和感謝中國過去幫助的言論趨于減少，以前都說歡迎中國企業到緬投資，現在改成了歡迎“負責任”的中國企業到緬投資。

（三）中緬經貿合作趨于停滯

以密松電站被擱置為標志，中國在緬甸的投資普遍受到批評，并被過度政治化。盡管達貢山鎳廠已投產，中緬天然氣管道已通氣，中緬雙方重新簽署了《萊比塘銅礦協議》，但并沒有改變中國在緬投資項目被全面政治化的窘境。現在緬甸國內要求重新談判或重新評估中國企業在軍政府時期簽署的投資項目的聲音依然很強烈，中國企業在緬甸最困難的時期尚未過去。目前中國雖然仍是緬甸最大的外資來源，但自2011年以來沒有新增大型投資項目，中國對緬甸的部分貸款項目也難以推進。

（四）中國對中緬關系走向的把控能力下降

中國必須交往的緬甸政治主體明顯增多，戰略競爭對手增多。過去中國只要和軍政府交往就可以，而緬甸開始轉型之后，除政府之外，反對黨民盟和其他中小政黨、NGO、私營媒體、工會婦聯等社會團體、少數民族組織和武裝、智庫等都很活躍，都能對緬甸政治和外交產生影響，中國不得不和這些重要的政治力量進行交往。此外，除印度之外，美國、日本、歐盟等主要的戰略競爭對手都加大了對緬工作力度。應看到的是，西方國家在對緬問題上存在著隱形的統一戰線，美國、歐盟主要確保緬甸的民主化進程不可逆轉，而日本以及西方國家所控制的世界銀行、國際貨幣基金組織、亞洲開放銀行等機構在經濟上提供支持。在自2011年以來對緬投資下降的同時，西方尤其是日本對緬的援助和貸款已形成了后來居上之勢。歐洲和世界銀行等國際組織也在認真考慮援助緬甸，世界銀行已宣布了20億美元的一攬子援緬計劃。 因此，從總體上看，中國對中緬關系的主動權有所下降。

（五）未來中緬雙邊關系走向存在較大的變數

中緬關系在2015年緬甸大選前可能面臨更大的沖擊。為了在緬甸政壇擁有更大的影響力，緬甸各政治力量在大選前很可能大打激進牌，而中國是最有可能被部分政黨努力撇清甚至攻擊的對象。此外，從目前態勢來看，反對黨領導人昂山素季和吳登盛總統、吳瑞曼議長就未來緬甸的政治改革與權力分配已形成了某種共識，在大選前修改阻礙昂山素季成為總統的憲法相關條款以及民盟在大選后成為議會第一大黨的可能性較大。盡管不能排除民盟和鞏發黨聯合執政的可能，但一旦昂山素季成為下屆總統，緬甸政府將采取何種對華政策，目前難以預料。

在緬甸軍政府最高領導人丹瑞大將2010年9月訪華期間，胡錦濤主席指出，中緬建交60年來，在幾代領導人的精心培育和推動下，中緬關系經受了國際風云變幻的考驗，不斷鞏固和發展，已成為不同社會制度國家友好相處的典范。 近年來中緬關系受到緬甸政治轉型的嚴重影響，對于中緬關系是否發生了質的變化，或者說緬甸新政府是否根本性地改變了對華政策，國際學術界、相關國家政府部門以及媒體的看法大相徑庭。中國原駐文萊大使劉新生2013年初撰文指出，在緬甸發生大變革的背景下，中緬友好合作主流不會改變。 但國內很多人認為密松電站被擱置是中緬關系的拐點，并且強烈要求反思對緬工作的失誤； 國際上唱衰中緬關系的論調更是甚囂塵上。

密松電站被擱置的背景比較復雜，原因很多。 它對中緬關系的沖擊當然很大，但并非中緬關系的拐點，也不意味著緬甸新政府對華政策發生了質的變化。首先，緬甸發展與西方尤其是與美國關系的根本目的是平衡過去與中國關系的過于密切或者說過分依賴，還是要與中國決絕？無論從哪個角度來看，緬甸政府和精英都不會忽視中國這個重要鄰國的存在。緬甸固然可以依靠美國與中國對抗，但美國能對緬甸投入多少資源是個巨大的未知數，緬甸也不愿成為中美對抗的棋子，而且長期緊張的中緬關系肯定不利于緬甸的現代化進程。考慮到吳登盛總統和三軍總司令敏昂萊每年都訪問中國，再加上昂山素季和民盟的表態，可以認為，盡然雙方關系有所疏遠，但中緬溝通渠道依然暢通，雙方高層的密切程度仍高于其他國家，緬甸仍愿意繼續與中國發展友好合作。盡管改善與美國關系的意愿很高，但緬甸仍對此高度警惕，特別是要避免對緬甸與中國、印度關系產生消極影響。

其次，學術界對中緬關系變化的認知差異很大程度上與不同學者所接觸的緬甸人不同有關。西方學者往往接觸與西方關系比較密切的緬甸人，中國學者往往接觸比較客觀或者說知華友華的人士，因此很容易得出截然相反的結論。在如何判斷緬甸人民以及緬甸政府對華的態度時，需要有更為全面的分析。筆者反對使用“親華”和“親美”來劃分緬甸政治精英和民眾的態度，更加傾向于假定大多數緬甸人都是理性的民族主義者，國家利益是其處理對外關系的基本原則，“親華”或“親美”甚至“親印”只是緬甸人獲取國家利益或保護國家利益的工具和手段，并不代表其對美國或中國的認同，因為國家安全、經濟發展等現實利益需求更為重要。

需要注意的是，國際學術界普遍唱衰中緬關系深刻地影響了國內學者、媒體乃至有關部門。一位旅居美國的華人學者指出，在緬甸發生政治轉型之后，如果中國學者還認為地緣政治和地緣經濟因素還將在緬甸新政府對外政策的制定中發揮決定性作用，緬甸新政府仍將繼續執行中立主義或大國平衡外交政策，是嚴重的經驗主義錯誤。 一位英國切特豪斯中學（Charterhouse School）的中學生方筠嫻撰文指出，緬甸對華外交政策受國際地緣政治考量影響的程度明顯有限，其國內政治考量發揮的作用更為重要。 需要指出的是，這一觀點也適用于軍政府時期，軍人政權的生存是這一時期緬甸外交政策的唯一出發點。即便如此，這一時期緬甸軍政府在中印之間也打地緣牌。緬甸新政府2011年3月上臺后，地緣因素在外交中的地位已經發生了根本的變化。在2012年1月25-26日在香港城市大學召開的國際學術研討會上，幾乎所有緬甸與會者，從中高級政府官員、退休大使到學者到流亡海外的民運人士，都認為地理位置是緬甸外交最大的優勢所在，地緣政治應該成為新政府制定外交政策的基礎。部分民運人士甚至質疑新政府是否已做好發揮其地緣優勢的準備。

承認中緬關系面臨著前所未有的挑戰并不意味著中緬關系已不可挽回，也不是說緬甸已投入美國懷抱，更不是建議放棄緬甸；恰好相反，中國對緬工作仍可大有作為，因為緬甸官方和民眾對華的態度存在轉化的空間和可能。目前的中緬關系正處于從先前的非正常狀態向正常國家關系轉變的磨合期。過去20多年的中緬關系是在特定歷史條件下形成的，西方對緬甸的長期制裁以及軍隊的高壓統治客觀造成了中國對緬接觸對象單一、手段單一。例如，過去的客觀形勢并不允許中國和反對黨一般民眾加強溝通。不能因為目前中緬關系面臨的諸多挑戰，就完全否定過去20多年的對緬工作和中緬關系。

國際輿論唱衰中緬關系的目的很簡單，是希望中國在經略緬甸方面知難而退，達到阻止中國通過緬甸進入印度洋的目標。而部分國內學者和媒體跟風，有的源于不了解緬甸的實際情況，有的則試圖通過散布偏激觀點出風頭，更有的夾雜著濃厚的個人利益考慮。這顯然不利于中國冷靜應對緬甸的局勢變化，同時對緬甸的片面強硬回應也不利于問題解決。

二、中國對緬政策調整與不同規模國家間關系探索

緬甸的政治轉型對中緬關系的沖擊，對中國外交政策尤其是周邊外交政策的完善不無裨益。緣于緬甸的政治轉型，中國不再是緬甸外交中的唯一重點，這種情況以后極可能還會遇到。因此，對緬關系受阻并非全是壞事，而且早發生比晚發生要好，也許中國在緬甸交了學費，但可以避免以后在其他地方再次付出類似代價。很多學者認為，緬甸發生政治轉型之后，中國的政策調整不及時、不到位，沒有有效阻止中緬關系的不斷疏遠。甚至有學者認為，中國就是以不變應萬變，在緬甸轉型之后的中緬關系問題上“無所作為”。筆者不贊同這種看法，政策有長期性和穩定性，一旦制定就不能朝令夕改，因此政策的調整也有滯后性，不會因為緬甸一出現變化就馬上修正。當然，對2009年8月果敢事件的應急處理不屬于政策調整。此外，無論是中國政府還是學者，對緬甸轉型之后的變化和中長期的發展趨勢，也需要一段時間的觀察和分析，不可能馬上就得出結論。美國從制裁緬甸到“制裁與接觸相結合”政策的調整，前后經歷了20年。事實上，從2011年3月緬甸新政府執政后，中國對緬甸的政策已進行了多方面的調整，這種調整和實踐是構建不同規模國家之間關系典范的有益探索，并極可能取得成功。

（一）傾力加大民間交往的力度

除繼續保持密切的高層交往之外，近年來中緬之間的民間交流發展迅速，這與以往中緬之間主要是政府層面的交流形成了鮮明的對比，是實踐習近平總書記提出的“親誠惠榮”周邊外交理念以及把“國之交變為民之親”周邊外交政策的具體表現。國外學者也認為中國在緬甸發起了大規模的公共外交活動，以改善自己的形象以及和當地社會的關系。

首先是2011年4月恢復了中緬友協的工作，由全國友協副會長馮佐庫任會長，我國駐緬第三任大使耿飚之子耿志遠任副會長。2013年4月，緬中友協正式重新成立。近3年來，耿志遠副會長多次組織中國的企業家到緬甸進行社會公益活動和投資考察，與緬甸各方面人士廣交朋友，并且會見了昂山素季。中緬友協還邀請緬中友協、“88學生組織”等團體到中國訪問和考察。

其次是中國民間組織國際交流促進會、中國和平發展基金會、中國扶貧基金會、中國國際民間組織合作促進會、中國國際友好聯絡會等民間組織紛紛開拓了對緬業務，與緬甸政府和民間團體的交流合作日益頻繁。2012年10月28—11月11日，以吳哥哥萊為團長的緬甸智庫與非政府組織代表團訪華。同年12月10日，緬甸總統首席經濟顧問吳敏率團對中國進行訪問，考察中國經濟特區，學習中國改革開放經驗。中國民間組織國際交流促進會于2013年5月14日在昆明與緬甸資源發展研究所合作舉辦“中國-緬甸民間交流圓桌會”。 中國和平發展基金會自2011年5月以來多次在緬甸組織了“光明行”活動，為上千名緬甸患者做了白內障手術。中國扶貧基金會資助由緬甸總統首席政治顧問吳哥哥萊領銜的緬甸資源發展研究所戰略與國際問題研究中心完成了《中歐美日在緬甸履行國際責任的比較研究》的研究報告。此外，還有多個緬甸聯邦議會代表團應邀訪問中國。

第三是中國國際問題研究所、上海國際問題研究院、中國現代國際關系研究院、北京大學國際關系學院、云南大學緬甸研究中心等學術機構與緬甸社會各界開展了廣泛的交流。需要特別指出的是，作為國內唯一的緬甸研究專業機構，云南大學緬甸研究中心2011年12月成立后，一直致力于發展與緬甸的文化和學術交流。

（二）促使我赴緬投資企業積極履行企業社會責任

中國企業在緬甸履行社會責任不夠也是近年來中緬關系中的一個突出問題。密松電站被擱置和中國對緬投資項目不斷被政治化之后，我國有關部門和企業都意識到了這個問題的嚴重性，并且做出了較大的調整。從管理部門來看，加強了對赴緬企業的培訓力度，要求赴緬投資企業要按照國際慣例預先進行環境影響評估和社會影響評估，并征得當地民眾的支持；要求赴緬企業及其員工遵守緬甸的法律法規、尊重緬甸人的風俗習慣，學會與緬甸人交朋友，切實改變依靠行賄獲取項目、不積極履行企業社會責任、破壞緬甸生態環境和傳統文化的做法和行為。

經過整頓，我在緬企業的表現比以前有明顯好轉。中緬油氣管道的中方業主中國石油集團東南亞管道公司和密松電站的投資方中電投云南國際電力投資有限公司在履行企業社會責任方面做出了表率。截至2013年12月，東南亞管道公司中緬管道（境外段）項目已援建了45所中小學校、3所醫院、21個醫療分站以及馬德島水庫和若開邦輸電線路，為當地學生和管道沿線民眾改善了教學條件、醫療環境和生活條件，累計投入近2000萬美元。 中電投云南國際電力投資有限公司（也稱伊江上游水電有限責任公司，簡稱伊江公司）在密松電站停工前，就為移民建設了414棟住房及完善的配套設施，如每個家庭贈送一臺21寸彩色電視機，為社區免費提供水、電，為學生創造良好的學習環境，設立伊江水電獎學金，等等。目前，已有7名大學生、78名優秀學生獲得獎學金。 上述努力并未因密松電站停工受到任何影響。此外，萬寶礦產有限公司在萊比塘銅礦所在地、眾多替代企業在項目實施地點也努力開展社會公益活動，在一定程度上融洽了中資企業與當地民眾的關系。

（三）創造性介入緬北民地武與緬政府之間的和談

1989年緬共解體之后，在中緬邊境緬方一側長期盤踞著撣邦東部同盟軍（其轄區被緬政府定為撣邦東部第四特區）、佤邦聯合軍（轄區為撣邦北部第二特區）、果敢同盟軍（轄區為撣邦北部第一特區）、克欽獨立軍（1994年2月與緬政府達成停火協議，其轄區為克欽邦第二特區）、克欽新民主軍（轄區為克欽邦第一特區）。這些武裝與緬政府達成政治和解之后，總體上能夠和平相處，但2009年4月緬甸政府推出的民地武改編計劃使得雙方的關系再度緊張，以至于在同年8月爆發了政府軍占領果敢的沖突，3.7萬多名難民到中國境內避難。

果敢事件嚴重影響了云南邊境地區的安全、穩定，中方此后嚴正要求緬方用和平手段解決其與少數民族地方武裝（以下簡稱“民地武”）之間的矛盾，確保武力沖突不要波及中國。從2011年6月開始，緬政府軍與克欽獨立軍再次爆發了大規模沖突，不僅導致大批難民涌入我境內，中方在克欽邦的多個合作項目被迫停工。2012年底和2013年初，更是有多發炮彈落入我境內。為此，中國加大了對克欽邦沖突的協調力度，最初只是勸和、促和，為克欽獨立軍與緬政府代表的會談提供了會談場所、安全保障等便利，但是效果并不明顯。因此，2013年2月4日在瑞麗舉行的克欽獨立軍與緬政府的談判中，中國外交部亞洲司司長羅照輝會前分別會見了雙方代表，并作為見證人參與了有關會談。隨后中國政府任命王英凡為首任外交部亞洲事務特使，主要參與處理中緬有關事務。此后，王英凡作為中國特使參加克欽獨立軍與緬政府的歷次會談。目前緬政府與主要民地武之間的和談都取得了重大突破，有望簽署全國和平協議，這和中國的協調、斡旋有一定的關系。

對于中國介入緬北和談，國際社會并沒有更多反對的聲音，但認為這是一種干涉（intervention） 甚至“公開干涉”（open intervention）。國內有學者也認為這是中國正式調停另外一個主權國家內的沖突雙方，因而意味著中國將放棄互不干涉內政原則。其實國內學者此前已多次討論過該問題，一部分學者主張修改不干涉內政原則 ，另一部分學者主張在堅持的基礎上對其有所創新。其中第二種意見中最具代表性的是北京大學國際關系學院副院長王逸舟教授提出的“創造性介入”（creative involvement）。所謂“創造性介入”，講的是一種新的積極態度，即在新世紀第二個十年到來之際，中國對國際事務要有更大的參與意識和態度。這種做法既不是對“韜光養晦”姿態及做法的拋棄，又絕非西式的干涉主義和強權政治，而是符合中國新的大國位置、國情國力和文化傳統的新選擇。 “創造性介入”不是對不干涉內政原則的否定，相反它是新形勢下對這一原則的豐富和發展；不干涉內政原則的基本含義是，一個國家的內部重大事務，特別是像政治制度、安全安排和治理方式及領導人選擇這類關乎社稷民生大局的問題，應當由這個國家、這個民族、這個土地上長期居住的百姓來決定，不容外部勢力干涉。 但是允許其他國家以平等的身份和朋友的角度，對這些問題提出建設性意見，供其領導人和人民參考。派遣特使是中國的“創造性介入”的重要特點，王逸舟教授認為時任副外長王毅作為特使在2007年11月14—16日訪問緬甸，就是一個成功的“創造性介入”案例。

筆者認為，緬北戰事直接影響到中國安全與穩定，為避免事態惡化并為美國提供介入緬北事務的潛在機會，中國政府通過派遣特使的方式，加大了協調和斡旋的力度。這的確是中國周邊外交的一個創新，是一種創造性介入，而非干涉緬甸內政；中方在緬北沖突勸和促談問題上一向發揮積極、建設性作用。 正如有學者評價的那樣，“中國對克欽沖突的干預為中國傳統不干涉內政原則提供了新的注解”。 當然，這一創新可能仍不完善，有必要進一步了解他國的文化和心理特點，對這一方法加以完善和推廣。

（四）加強了與反對黨民盟和昂山素季的溝通

已故前駐緬大使程瑞聲先生在緬甸任職期間，曾4次見過昂山素季，也曾到民盟總部祝賀民盟獲得1990年大選的勝利。程瑞聲先生與民盟和昂山素季的接觸，一方面為今天發展與民盟以及昂山素季的關系奠定了基礎，另一方面程瑞聲先生的行為在當時受到了緬甸軍政府的抗議。因此，在很長時間內，民盟和昂山素季是中緬關系中的禁區，個別西方國家官員、議員甚至著名學者訪緬時偶爾可以見到昂山素季，哪怕是在軟禁期間，但中國官員和學者卻不可以。

2012年12月，中國外交部發言人證實昂山素季同中國大使李軍華舉行了歷史性會晤。此后，我駐緬使館與昂山素季和民盟建立了比較暢通的聯系渠道，新任駐緬大使楊厚蘭先生多次會見昂山素季和民盟的其他領導人。中國人民對外友協李小林會長與中緬友協副會長耿志遠于2013年12月20日拜會了昂山素季，中國國際友好聯絡會會長、前外長李肇星于2013年12月21日拜會了民盟名譽主席吳丁吳。昂山素季還接受了一些港澳媒體的采訪，表達了對中國的善意和訪問中國的愿望。與此同時，民盟中央執委尼布率領一個由12人組成的代表團于2013年5月8—18日訪問了中國，這是緬甸反對黨民盟首次組團訪華。同年6月初，民盟派遣了第二個代表團訪問中國。到年底，由中央執委吳年溫率領的10人代表團訪問了北京、上海、昆明等地。其間，民盟中央執委吳昂騰作為昂山素季特使也訪問了中國。2014年1月，楊厚蘭大使在接受媒體采訪時表示，中國政府將適時邀請昂山素季訪華。邀請緬甸民盟代表團以及昂山素季本人訪華表明中國在周邊國家采取了更為積極主動的外交行動，打破了以往不和友好國家反對派交往的外交禁區。

中國對緬外交還做了一些其他的調整。如中國駐緬使館比以往更加開明，并且新成立了新聞與公共關系處，率先通過臉譜（Facebook）用英文發布新聞，包括大使在內的使館工作人員主動接觸緬甸民眾、媒體、政黨、NGO以及其他使館官員，拜會緬甸各大政治力量和有關政府部門，加強了與緬甸社會各界以及國際社會的互動。又如，中國商務部正著手考慮改革，準備支持國內民間組織利用對外援助資金到緬甸從事社會公益活動。

正是由于上述政策調整，中緬關系在面臨諸多挑戰的情況下，仍然保持了較好的發展態勢。2013年6月，中緬兩國簽署了《落實中緬全面戰略合作伙伴關系行動計劃》，為雙邊關系未來的發展制定了路線圖。同年7月，中緬天然氣管道全線貫通并投入運營，迄今為止運轉正常。同年12月，在中國的幫助下，緬甸承辦第27屆東南亞運動會取得了巨大成功，不僅開閉幕式達到了很高水準，緬甸運動員獲得的金牌數歷史性名列第二，僅次于泰國。這是中緬兩國人文交流的新亮點。2013年中國依然保持了緬甸最大外資來源國和貿易伙伴的地位。

三、將中緬關系塑造為不同規模國家關系典范的思考

如前所述，自2011年9月密松電站被擱置以來，中國對緬甸的政策已做了較大的調整，并取得了明顯的進展。慮及中緬關系在緬甸政治轉型以來所面臨的重大壓力，中國有必要思考如何對前述政策轉型予以進一步完善，進而推動將中緬關系塑造成為中國在周邊地區的不同規模國家間關系的典型。

（一）進一步調整心態和思路

首先是對緬甸政治和外交轉型要有寬容心。絕大部分中國人仍希望緬甸和中國保持過去的特殊關系，不能以平常心態對待緬美關系的發展。其實大可不必。如果能以包容、寬容的心態看待緬甸的轉型，就更能真正贏得緬甸政府和民眾的尊重，抨擊、打壓緬甸政治轉型的言行會導致緬甸人的反感，不利于中緬關系的可持續發展。

其次，對于中緬關系的好轉要有耐心。目前緬甸民眾總體上還處于民主的狂熱期，對中國過去支持軍政府與緬甸民主化進程滯緩的不滿情緒尚未完全發泄和釋放。緬甸政府和民眾還相信西方的援助、投資會大量到來；緬甸民眾對政府的需求尚停留在政治層面，對經濟發展和民生需求并不強烈。

第三，對于中緬關系的發展趨勢要有信心。既要看到中緬關系當前所面臨的挑戰，也要看到中緬關系的基礎和中國在緬甸的優勢，即緬甸仍是中國“近而不親”的伙伴，民眾對華有不滿情緒，但并不反華。尤其是在現階段，前軍政府最高領導人丹瑞大將對緬甸政局走向和軍隊仍有較強的掌控能力，并且對中緬關系的重要性有清醒的認識。

第四，做好對緬工作要有系統思維。扭轉目前中緬關系的不利局面，把中緬關系真正塑造為不同規模國家關系的典范是一項系統工程，靠單一的某種方式和手段是不可能解決所有問題的。因此，要擯棄某些極端的想法和做法，比如“中國要打好民地武這張牌，中緬關系高枕無憂” 、“養好克欽邦這只虎” 等偏激想法不僅在理論上行不通，在實踐中也是有害的。

第五，對過去20多年對緬政策和工作的反思要理性和適度。前一時期的對緬政策可能的確存在諸多不足，需要調整和改進，但不能全面否定。在西方全面制裁緬甸的情況下，加大中國企業到緬甸投資力度的確為緬甸發展提供了重要幫助。但在新的背景下，幫助緬甸發展的具體方式可能需要及時調整。同時，西方輿論對中緬關系的攻擊，很大程度上是因為中國在發展同緬甸關系上占了先機。我們既要看到當前美國在對緬關系中的優勢，也要看到美國過去很長時間在緬甸問題上無所作為。美國可以通過調整政策扭轉局面，我們同樣可以做到。

第六，對緬工作要從“被動應付式”變為“主動籌劃式”。過去中國恪守不干涉內政原則，對緬甸政治發展進程的創造性介入不夠，在很大程度上是任其自然發展，沒有很好地抓住當時兩國關系最好時的機遇，適時推動緬甸的政治改革進程。今后要加強對緬甸的研究，加強研判，做到未雨綢繆，同時要積極發揮為緬甸治國理政的參謀咨詢作用。

（二）加強頂層設計、機制建設和政策的執行力

首先，目前國內有關部門對于緬甸在中國周邊外交和對外開放中的重要性認識不夠，其實無論從經濟還是安全角度，緬甸都是戰略支點。只有認識到了其重要性，才可能加大經略的力度。

其次，對于緬甸這樣重要而又存在較多問題的國家，需要成立由級別較高領導人領銜的對緬工作領導小組，協調國家有關部門和與緬甸接壤省份，共同做好對緬工作。

第三，要根據當前中緬關系的實際情況以及短期、中期、長期目標，制定對緬甸的中長期戰略，并切實貫徹執行。

第四，仿照中美之間的對話機制，構建中緬政治、經濟、安全等事務的雙邊合作機制，及時處理雙邊關系中的重大問題。

第五，改革對外援助機制。日本的官方發展援助（ODA）對日本外交的發展產生了積極而重大的影響，中國應借鑒日本的經驗，使對緬援助能發揮更好、更大的作用。

第六，加強計劃的落實。目前中緬之間已簽署《落實中緬全面戰略合作伙伴關系行動計劃》，各有關單位決不能將其束之高閣，而要按照規劃務實推進。

（三）傾力解決中緬之間存在的重大問題

當前中緬關系中最大的挑戰是緬甸民眾對中國的不滿，因此，當前和今后一個時期的對緬工作，就是要根據習近平總書記提出的“親、誠、惠、榮”周邊外交理念，把中緬關系從國之交變為民之親，徹底改變緬甸人心目中的中國形象。要做到這一點，中國要與緬甸社會各界加強交往，包括政府、議會、軍隊、執政黨、反對黨、少數民族武裝與團體、中小政黨、NGO、媒體、高校學生、僧侶甚至“88學生組織“等激進勢力，通過政府外交、民間外交、公共外交相結合的方式，增強其對中國的了解，使更多的緬甸人知華友華。

其次，中國對緬甸的投資也飽受國際輿論批評。因此，要改變中國對緬投資集中在資源開發領域以及赴緬經商的中國人形象不好的現狀，使緬甸民眾能切實感受到中國投資與援助的好處。此外，緬甸新政府在事先未與中國溝通的情況下，單方面撕毀協議并擱置了密松電站，使我企業損失慘重。在此問題上要繼續與緬甸政府交涉，同時要做好針對緬甸民眾的解釋說服工作，不要使之成為中緬關系中的毒瘤。密松電站是否要重啟，重啟的路徑該如何構建，也需要盡快形成共識。

第三，妥善處理緬北民地武問題。在緬甸民地武問題上，我們首先要形成一種共識，即一個民主、和平、統一、開放、發達的緬甸有利于中國的國家利益，一個落后、分裂、封閉、專制、腐敗的緬甸不利于我國利益在緬甸的拓展和保護。因此，建議中央和云南加大對緬北民地武問題的勸和促談力度，促使緬北民地武與緬中央政府盡快簽署長期和平協議，從而實現中緬邊境的長治久安，推動云南與緬北地區社會經濟合作的快速發展。

（四）積極推進務實有效的經濟合作

第一，調整對緬投資領域。為了爭取緬甸民眾的理解和支持，今后一個時期我國對緬投資要從資源開發為主，轉移到加工制造業、農業和服務業等領域。

第二，要堅持正確的義利觀，互利共贏要有新內涵。中國過去也強調富鄰、多予少取，但往往只強調某個對緬投資項目中，中方投資多，獲利少；緬方投資少，獲利多，認為這就是互利共贏。其實過去我國在緬甸的密松電站、萊比塘銅礦以及中緬油氣管道等大型投資項目均是以我為主，并非緬甸最急需的項目。今后中資企業應從緬甸的中長期發展規劃以及當地民眾的需求出發來選擇投資項目，這才是真正的互利共贏。

第三，加強農業領域的合作。建議中緬兩國盡快建設兩個農業合作示范園區，一個可設在緬甸首都內比都附近，便于緬甸政府官員和國會議員參觀學習；另一個可設在中緬邊境地區，實行生產、加工、銷售一條龍，產品可以銷往緬甸及中國市場，甚至向其他國家出口。建議雙方合作組建中緬農業技術合作平臺。通過這個平臺，中方可以幫助緬甸傳播現代農業科學技術，推廣良種和先進農機、耕作技術，建立緬甸農業自然災害和病蟲害的預報與治理機制，建設國際和緬甸國內農產品價格和市場信息分析中心以及交易平臺。其中在傳播現代農業技術方面，中方近期可考慮將中國中央臺七套的農業節目配上緬語，制成光碟后在緬甸免費發放，并幫助緬甸建立農業廣播電臺，將來可考慮在緬甸國家電視臺幫助開設農業頻道。建議在孟中印緬經濟走廊建設框架下，在密支那以北至印緬邊境地區，由中印緬三國企業合作建設農業種植與加工園區。

第四，加強加工業合作。建議幫助緬甸在其北部建設一個滿足國內需求的加工基地，重點是生產農用機械和家用電器；幫助緬甸在南部建設一個出口導向的加工基地。

第五，支持我國NGO利用援外資金到緬甸開展改善緬甸民生的社會公益活動，同時為我在緬項目和企業進行形象設計、危機應對和社會公益等工作。

第六，根據“一帶一路”戰略的要求，在孟中印緬經濟走廊建設的框架下，加強與緬甸的互聯互通，其中重點是建設昆明—皎漂的鐵路、公路以及皎漂港的開發。

（五）加強各種外交策略的綜合運用

當前和今后一個時期，處理與周邊國家關系時要把立德、立行與立威很好地結合起來，打好組合拳，改變以往的“大棒不硬、胡蘿卜不甜”的狀態。一方面，要尊重緬甸政府和人民的利益訴求，使緬甸人民能夠從中國的發展以及中緬合作中受益；另一方面，在重大涉我國家利益問題上，也要把丑話說在前面，明確提出我們的底線（如緬甸不能成為美國遏制中國崛起戰略的組成部分，不能成為美國的軍事基地等）以及觸動底線可能產生的后果 ，防止對方誤讀誤判，要使包括緬甸在內的周邊國家不至于損害我核心國家利益。

結 束 語

緬甸在我周邊外交與對外開放戰略中的地位十分重要，兩國關系曾經被稱為不同社會制度國家之間友好合作的典范。在經歷了1988年9月至2011年3月的特殊關系之后，由于緬甸的政治轉型，中緬關系受到了較為嚴重的影響。中國在對過去20多年的中緬關系進行深入反思之余，也做出了相應的政策調整，并取得了一定的成效。這些政策試驗對于中國構建不同規模國家間關系成功模式的探索有重要的參考價值和意義。當然，要使中緬真正成為不同規模國家之間關系的典范，還需要繼續進行外交領域的改革，充實和完善我國對緬戰略與政策，并在實踐中切實執行，才有可能實現中緬關系的可持續發展。

[責任編輯：張 春]