中美海洋資源政策比較

孫悅民++張明

【內容提要】海洋資源政策領域有潛力成為兩國構建新型大國關系的重要合作領域。一方面，中美兩國的海洋資源政策在政策環境、縱向政策層次、橫向政策內容、政策過程四個方面均存在著差異。美國海洋資源政策建設起步早、力度大，在很多方面對中國在“建設海洋強國”目標指導下健全海洋資源政策體系具有啟示作用。中國海洋資源政策建設起點高，具有后發優勢，能夠為美國革新相對僵化的海洋資源政策體系提供借鑒。另一方面，中美兩國海洋資源政策建設都存在著自身無法順利變革的障礙，中國需要基于國情、凸顯后發優勢、完善政策體系，美國需要適應時代要求、轉變思維觀念。中美在海洋資源政策領域內的差異性與互補性，使雙方可通過構建新型大國關系，在合作共贏中改革、完善各自的海洋資源政策體系。

【關鍵詞】海洋資源政策 差異 互補 合作

【作者簡介】孫悅民，廣東海洋大學經濟管理學院副研究館員，中央民族大學博士研究生；張明，廣東海洋大學講師，博士

【中圖分類號】D820

【文獻標識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2014）02-0077-17

2012年中國共產黨第十八次全國代表大會報告明確提出“建設海洋強國”目標，并提綱挈領地概括出實現這一目標的基本策略：“提高海洋資源開發能力，發展海洋經濟，保護海洋生態環境，堅決維護國家海洋權益”。落實目標和四項基本策略，就需要制定、整合中國的海洋政策，特別需要評估、創新以海洋開發為中心的海洋資源政策，即改革、完善現有的海洋資源政策。中國海洋資源政策建設從建國初期起步，形成了一個基本框架，但不能滿足海洋實踐活動的需要。在海洋實踐活動的規范、指導上，存在著政策錯位、越位、缺位和不到位的情況，即海洋資源政策不能科學、系統地反映海洋管理及實踐活動的客觀實際。突破既有的政策模式，中國海洋資源政策建設既需要“摸著石頭過河”，不斷探索，又要以海納百川的姿態汲取西方海洋強國成熟的政策，同時又不能脫離中國的歷史和現實。新中國成立之前中國歷史上沒有可供借鑒的海洋資源政策建設經驗，而美國卻擁有從建國前后開始一直持續至今的海洋資源政策建設歷程，因此中國改革、健全海洋資源政策，有必要積極借鑒美國完善的海洋資源政策。 美國海洋資源政策在第二次世界大戰結束后的20世紀下半葉，歷經40年代和50年代的啟蒙期、60年代的醞釀期、70年代的立法高峰期、80年代后的修訂期以及21世紀的變革期，形成了完善的海洋資源體系。 但從20世紀80年代開始，其海洋政策建設幾乎停滯不前。隨著時代的發展和國際海洋形勢的變幻，美國海洋資源政策體系也需要輸入新鮮血液。綜上所述，中美兩國海洋資源政策建設都存在著自身無法順利變革的障礙：中國需要基于國情，凸顯后發優勢，完善政策體系；美國需要適應時代要求，轉變思維觀念。兩國各有獨特的特點和不足，在一定程度上能夠進行互補和互鑒，在合作共贏中改革、完善各自的海洋資源政策體系。

海洋政策體系主要是指各項海洋政策依據一定標準分層、依據一定邏輯聯結所形成的政策集合體。海洋政策體系是一個復雜的立體網絡，由縱向結構的分層系統、橫向結構的分類系統及邏輯層面的過程系統三個向度構成。 海洋資源政策是從屬于海洋政策系統縱向層次上的元政策、基本政策之下的具體政策，是海洋政策系統的一個分系統，因此其本身又構成一個海洋資源政策體系。在海洋資源政策體系中，既有外在政策環境，也存在著縱向層次結構、橫向內容結構以及政策運行過程。海洋資源政策的外在環境是指影響和作用涉海資源政策層次、內容和過程的一切外部條件和因素的總和。海洋資源政策的縱向層次結構是指按照政策內涵界定大小不同進行劃分而形成的垂直體系，如海洋資源元政策、基本政策和具體政策。海洋資源政策的橫向內容結構是指按照政策領域分類劃分而形成的橫向體系，如海洋資源保護政策、開發政策等。海洋資源政策的運行過程是指海洋資源政策的制定、執行、監控、評估、調整乃至終結等政策運行環節組成的一個動態循環系統。 因此，為了系統地比較研究中美海洋資源政策，本文選取政策環境、政策層次、政策內容及政策過程四個方面作為比較焦點，探討中美兩國海洋資源政策之間的差異性、互補性和建構中美新型海洋資源關系的可能性。

一、政策外部環境

依據不同的標準，海洋資源政策環境可劃分為不同的具體形式。根據研究需要，從國際環境和國內環境兩個方面進行比較。

（一）國際環境

中美兩國同為海洋大國，但美國又是自二戰結束以來的全球海洋強國。因此，兩國在海洋議題的話語權、主導權存在著很大的差別，兩國海洋國際環境的復雜程度并不相同。新中國成立以來就面臨著復雜的海洋國際環境：第一，美國等西方列強的海上封鎖。1951年開始實施并影響至今的三條島鏈，從政治、經濟等方面圍堵中國，遏制中國崛起。第二，融入國際海洋社會的抉擇障礙。二戰結束后世界兩大陣營的對抗，致使中國喪失了接觸國際海洋社會的機會。改革開放后，由于意識形態、國際資源分配的利益沖突，加上中國獲利于內地廣大黃土高原、平原的舊有傳統，雖然1996年中國政府批準加入《聯合國海洋法公約》，但中國未能徹底地融入到國際海洋社會。第三，中國還面臨著復雜的海洋權益爭端問題。中國分別需要與8個海上鄰國進行海洋劃界，長約7400多公里，雙邊或多邊爭議海域面積達150多萬平方公里。

美國自建國以來，其海洋國際環境就較為簡單。周邊沒有海洋權益爭端，特別是二戰以后，美國憑借其強大的綜合國力優勢，并拉攏西方發達資本主義國家，一方面在國際海洋問題上推行強權政治，無視他國利益，利用權勢不斷擴大自己的海洋權益領域，最大限度地掘取國際海洋資源；另一方面通過國際海洋法的程序化道路，憑借對國際涉海組織的控制權和主導權、國際涉海規則的制定權和修訂權來約束他國。 美國是唯一的超級大國，很大程度上可在國際海洋問題上根據自身利益而制定政策、采取行動。

在復雜的海洋國際環境制約下，中國海洋資源開發進展緩慢，其政策體系建設嚴重滯后，呈現出保守性。美國在稱霸世界的境況下，海洋資源政策體系建設帶有擴張性、侵略性。美國稱霸世界延伸至海洋國際，也對海洋的可持續發展與和諧造成影響。中美新型大國關系的構建就需要加強海洋議題上的合作。美國應該摒棄冷戰思維模式，在創新“海權”內涵的基礎上由維護“霸權”轉變為“人類沖出地球的引領者”， 不干涉西太平洋等其他國家涉海事務，為涉海國家的海洋實踐活動創造和諧的海洋國際環境。中美兩國應共同承擔建設國際和諧海洋的歷史任務。

（二）國內環境

國內環境是海洋資源政策形成的主要外部條件，主要包括三個方面：

第一，自然環境。在管轄海域上，中國有300多萬平方公里，美國為760多萬平方公里。兩國的海岸線都很長、自然資源都比較豐富，但差異性也較為突出。一是臨洋環境不同，美國東、西、北分別瀕臨大西洋、太平洋和北冰洋，而中國只瀕臨太平洋；二是臨海環境不同，美國臨海區域開闊，圍陸島鏈相對簡單，海洋資源可以戰略性縱深開發，而中國東、南臨海遭遇島鏈的物理圍堵；三是臨海氣候不同，美國東、西、北臨海氣候不同可以保證洄游性漁業資源的可回收性，而中國相對只有一種臨海氣候，天然漁業資源培育后無法獲得穩定的收益。這些差別將導致在海洋資源政策的制定上呈現出很多的不同點，如在漁業資源政策上，美國利用其海岸線長、漁業資源可洄游的特性，突出表現漁業資源生態循環的保護，而中國則注重海水養殖業的發展。

第二，歷史環境。中國從春秋戰國時期齊國實施“宦山?！闭?，至明清的“海禁”和“遷界”政策，海洋資源政策始終沒有突破“興魚鹽之利，通舟楫之便”的傳統價值觀。新中國成立后，先后頒布了《關于領海的聲明》、《領海及毗連區法》、《專屬經濟區和大陸架法》等法律文本宣示海洋權益。世紀之交，先后出臺了《海域使用管理法》、《全國海洋功能區劃》等重要海洋政策，才邁出了海洋從“權益維護”走向“資源開發”的步伐。美國在其建國之前，于18世紀早期立法籌建波士頓燈塔，邁出海洋資源政策建設的步伐。建國后不斷加強立法，特別是二戰后逐步建立起完善的海洋資源政策體系，進入21世紀后開始重視海洋新能源政策。通過兩國政策的歷史演變，可以看出差異性。一是起點不同。中國在5000年海洋文明沉淀的基礎上轉變觀念、“另起爐灶”，政策建設基礎為零。二是過程不同。美國沒有中國的斷裂之痛，通過建國后200多年逐漸積累出一個完善的海洋資源政策體系。改革開放后，中國加大海洋資源政策建設的力度，進入21世紀后初具規模，較之美國晚了近30年。三是結果不同。美國構建了完整的海洋資源政策體系，中國海洋資源政策體系的完整性有待加強。

第三，社會環境。新中國成立之前，中國海洋價值觀呈現出保守、自閉的特征。新中國成立后，由于中蘇結盟、帝國主義封鎖、海洋技術落后、中原腹地農耕文明影響等因素，中國海洋經濟并沒有獲得實質性的突破。改革開放以來，中國政府對海洋的持續投入才逐步使海洋經濟保持同期國民經濟的增長速度。據《全國海洋經濟發展“十二五”規劃》提出2015年海洋生產總值占GDP的比重達到10%。美國起源于海洋殖民，從一開始就具有開拓性、侵略性。美國GDP中80%仍由海岸地區驅動。 經濟基礎決定上層建筑，中美海洋資源政策社會環境的差異就是經濟基礎的不同。因此，美國的海洋政治體制健全，成立了國家海洋與大氣局、海洋政策委員會等。 美國的海洋政治、文化都得到快速發展，營造了良好的社會環境。中國海洋經濟薄弱，甚至在歷史上還有“閉關鎖國”的階段，造成海洋政治及其文化發展的滯后。

總之，國內環境不同必然會給海洋資源政策建設帶來影響。中國則需要立足于國情，在學習美國海洋資源政策建設經驗的基礎上跨越式地構建自己的海洋資源政策體系，深入推進改革開放，充分發揮后發優勢。美國也不要步入中國晚清政府“盲目自大”的后塵，需要積極“不恥下問”，在已有的海洋資源政策建設成就基礎上不斷革命、發展。

二、縱向政策層次

政策縱向層級構成了一個自上而下的體系，有其體系框架，也有體系內含的元政策、基本政策和具體政策各層級。具體政策主要涉及政策橫向內容結構，故后文再論。

（一）政策縱向體系框架比較

海洋資源政策的縱向體系是同海洋管理體制的層級結構相一致的。中美兩國的海洋管理基本相同，都實行了中央管理和地方管理相結合的管理體制，中央涉海部門都有20多個。 中國在這種管理體制下，表現為統一管理與分層管理、綜合管理與行業管理相結合的復雜形態。中央、省、市、縣四級政府分別設有海洋行政主管部門，負責不同區域不同范圍內的海洋管理工作。1964年經國務院批準正式成立的國家海洋局（SOA），隸屬于國土資源部，監督管理海域使用、海洋環境保護、依法維護海洋權益、組織海洋科技研究等全國海洋事務的綜合性行政機構，負責建立和完善海洋管理有關制度。環境保護、水產管理、交通運輸、地質礦產、氣象、公安、國防等涉海職能部門分別負責各自職權范圍內的涉海管理。這些行業性部門又分別在我國沿海省、自治區、直轄市及計劃單列市和沿?？h市相應地建立其對應的海洋管理職能部門，承擔著當地所屬行業具體的涉海管理任務。2013年國家海洋局重組，體現出統一的海洋執法和權益保護，但沒有從根本上改革現有海洋管理體制。這樣一個條塊分割、多頭領導、層級眾多的管理體制，致使海洋資源政策無法形成統一的體系。

美國實行海域分治式的集中管理與分散管理相結合的簡單形態。美國涉海州政府管理各自3海里領海范圍內的海洋資源，聯邦政府管理3—200海里內的海洋資源。美國國家海洋事務管理分布于聯邦政府的有關部門，而海上執法集中于一個部門。聯邦政府制定的法律和確定下來的規劃，按職能由各聯邦行政機構執行，主要有商務部、國家海洋大氣局、海岸警備隊、內政部、能源部、運輸部和國務院等。全部涉海立法權，由眾議院12個常設委員會中的39個小組委員會和參議院10個常設委員會中的36個小組委員會分擔。 50多個涉海行政機構也按各自職能進行有關政策、規劃的研究和擬定。

海洋管理體制最終決定海洋資源政策體系的縱向層級結構，中美在海洋管理體制的具體實現模式上存在差別，也促使兩國海洋資源政策的縱向結構呈現出不同的特征。中國海洋資源政策的縱向層級較多，存在多套不同行業的層級體系。美國海洋資源政策的執行統一化，簡化了政策的縱向層級。美國的海洋資源政策多為綜合性的，呈現出扁平化的趨勢，政策規范幅度較寬，而中國的海洋資源政策具有行業性，分工較細。

（二）海洋資源總體政策的差異

中國海洋總體政策沒有具體的文本，甚至我國的根本大法《憲法》都沒有明確將“海洋”列入其中。有關海洋總體政策只能從黨的歷屆全國代表大會報告中見到相關闡述，如中國共產黨十六大、十七大報告中分別提出的“實施海洋開發”和“發展海洋產業”，十八大報告明確提出“建設海洋強國”。這些黨的指導方針無形中成為中國各階段海洋資源開發的總體政策。1996年中國政府制定的《中國海洋21世紀議程》，是為了承接聯合國環境與發展大會通過的《21世紀議程》 ，而且在實踐中并沒有衍生出相應的海洋基本政策和具體政策。美國早在1969年就出臺了斯特拉頓委員會形成的海洋政策研究報告——《我們的國家與海洋》，屬于美國較為全面的海洋國策。2004年，美國頒布了《21世紀海洋藍圖》及《美國海洋行動計劃》等海洋總政策，為海洋資源政策體系的建設奠定了基礎。

在總體政策的選擇上，中美兩國是一致的，也符合海洋發展需求和世界發展潮流，共同致力于海洋開發、發揮海洋生命支持系統的功能。雖然中美海洋總體政策的目標相同，但階段、手段存在區別。美國海洋資源總體政策是從“海洋資源開發”向“海洋生態管理”轉變，由過度開發造成海洋生態系統破壞，轉向通過政策來修復已經造成的海洋資源破壞，從而確保海洋的可持續發展。美國已經處于以維護海洋生態系統的手段來可持續地謀求海洋資源的較為高級的階段。中國海洋資源總體政策強調海洋開發對中國崛起的重要功能。雖然在具體解讀總體政策的過程中一再強調海洋開發的可持續性和合理性，但是在具體操作過程中，海洋資源開發仍然處于無序、過度狀態。中國仍然處于以海洋資源開發為手段來充分挖掘海洋價值功能的初級階段。中國涉海領域需要同美國開展積極的交流合作，樹立科學的海洋資源開發理念，正確實施海洋開發活動。

（三）基本政策的差異

在總體政策的指引下，中國政府及相關部委也先后根據海洋實踐活動的需要制定和頒布了相關的海洋規劃，如1995年國家海洋局聯合相關部門制定了《全國海洋開發規劃》、2008年國務院批準了《國家海洋事業發展規劃綱要》、2012年國務院發布《全國海洋經濟發展“十二五”規劃》等。 這些規劃的制定、頒布主體層級不夠，屬于部門規章，沒有上升為國家意志，無法成為指導“海洋資源開發”的具有法律性質的政策依據，并沒有起到促進、規范海洋資源具體政策制定的作用。

美國在海洋政策指引下，先后頒布了《外大陸架土地法》、《海岸帶管理法》、《漁業保護與管理法》等基本法律政策，形成了較為完善的基本政策層。 這些政策文本成為中美海洋開發的基本綱領，為兩國的海洋具體政策出臺或海洋開發活動提供了行動指南和措施，具有較強的穩定性。

中國海洋資源基本政策秉承總體政策的要求，強調海洋開發的經濟效果，并通過制定規劃來實現海洋開發。在海洋保護上雖然提出了可持續開發的要求，但在落實上沒有提出具體的、有力度的措施，最終可能導致政策偏移，海洋保護無法實現，可能會形成“開發與保護并舉” 或“先開發后保護”的局面。美國海洋基本政策中關于海洋資源部分的篇幅所占比例不多，但突出強調了海洋資源開發的可持續性，并從管理體制、科學技術等方面來整體規范海洋保護工作。因此，美國海洋資源基本政策從整體上規范了海洋資源開發活動，強調海洋資源開發的系統性、可持續性。從基本政策比較上而言，中國海洋資源基本政策雖然也全面規范了海洋資源的可持續開發，但缺乏系統保護和支持。同時，中國需要制定高層次的海洋國策并上升為國家意志，從而形成層次分明、效力有別和科學合理的海洋資源政策縱向體系。

三、橫向政策內容

海洋資源政策橫向結構是政策涵蓋領域內不同政策的集合，在海洋資源政策體系中，這些政策屬于具體政策。這些政策集合存在著橫向的內容結構，以及游離于內容之外的國際合作傾向、公海資源訴求、漁業側重點、政策幅度等政策特征。

（一）政策橫向結構比較

海洋資源具體政策是根據不同部門管理需要而制定的規范。海洋資源涉及眾多的行業領域，因此其政策也呈現出各自領域的行業特征，如美國的《漁業保護和管理法》、《中華人民共和國漁業法》等。海洋資源依據自身屬性可以分為海洋生物資源、海洋礦產資源、海洋化學資源、海洋空間資源和海洋能量資源等五大類， 因此海洋資源政策的橫向內容結構也必然覆蓋這些領域。中美兩國海洋資源政策體系在規范內容上都涉及這五大領域。二者在海洋資源橫向內容結構上有很多相同點，但也存在著很多差異：

第一，政策著重點不同。中美兩國海洋資源政策都以法律、法規、規章、規劃及規范性文件等多種形式體現，但在內容上美國政策體現出了很強的“保護”、“保護在前開發在后”等理念，而中國政策更多地規范“開發”、“邊開發邊保護”。這一側重點同海洋總政策的提出有很大的關聯，中國近階段的海洋總政策一再強調海洋開發對中國經濟發展的支持作用，忽略了海洋保護的必要性。美國的海洋總政策始終不渝地貫徹保護理念，并予以突顯。

第二，政策集群領域不同。在海洋能量資源和海水化學資源政策上，中國比美國相對較少，說明在海洋新能源和海水化學資源的利用技術上中國相對落后于美國。

第三，政策規范深度不同。中國的海洋資源政策更多地集中在海洋傳統漁業和海洋空間旅游等領域，而美國海洋礦產、化學、能量等政策數量占比逐漸提高，而且已經突破傳統的海洋漁業、鹽業等領域。

通過比較中美兩國海洋資源政策的內容，我國需要通過制定海洋資源綜合政策、保護政策、新能源政策等，完善海洋資源政策規范內容的全面性。

（二）國際合作態度不同

中國海洋資源政策的內容體現出了積極的國際合作態度。這種合作態度主要表現為：一是積極參與制定、批準《聯合國海洋法公約》等國際公約在中國的生效，雖然其中條款對維護中國海洋權益的有利性遭到質疑；二是同周邊國家對爭議海域倡導“擱置爭議、共同開發”的策略，并在海洋實踐中遵循。中國希望通過積極的國際合作，依法保護海域內的資源、減少和鄰國在海域問題上的直接沖突、爭取最大的海洋權益，維護一方海域的和諧。

美國經歷兩次世界大戰后迅速成長為世界經濟強國，其海洋國際合作態度呈現出鮮明的單邊利己色彩。一是，如果于己有利，就極力促成公約并占據主導地位；二是，如果于己無利，不涉及或不能獲取最大利益時就不加入。美國這種態度明顯地表現在海洋國際公約、海洋國際或地區合作協定的批準生效上。美國雖然積極參與、主導《聯合國海洋法公約》相關條款的制定，但至今沒有批準其在國內生效，其自始至終認為公約沒有滿足它的全部利益和要求。 隨著海洋資源開發活動的深入，美國也越來越認識加入公約利大于弊，最近幾屆美國政府重提加入公約的議題。

中美兩國在海洋國際合作上的態度截然不同，源于中國希望以儒家文化的“和為貴”超越周邊不寧的現實以維護自身海洋利益的最大化，美國則蠻橫地依據獨霸世界的經濟、科技實力以新殖民方式擴展海洋利益。但隨著經濟的發展，中國需要在國際海洋合作中科學尋求新的利益平衡點，而美國則需要放棄海洋霸權的思維模式。

（三）公海資源訴求不同

中國積極加入《聯合國海洋法公約》等國際公約或協定，依法維護自身的海洋權益。1990年4月9日國務院批準成立中國大洋礦產資源研究開發協會，依據國際公約開展國際海底資源研究開發活動，維護我國開發國際海底資源的權益，并為人類開發利用國際海底資源作出貢獻。

美國至今沒有加入《聯合國海洋法公約》，起初反對理由是其第十一章關于成立“國際海底管理局”的規定，可能違反自由經濟與開發原則。盡管該部分后來經過修改，但美國仍未加入，根源在于美國的霸權主義思維。美國視他國專屬經濟區為公海，憑借強大的軍事實力，軍艦等自由航行于他國專屬經濟區內。針對本國的海域卻在事實上遵守《聯合國海洋法公約》中200海里專屬經濟區的約定。對于國際海底區域，美國也能夠憑借其強大的經濟、技術實力進行探測開發，優先占領。美國虎視眈眈除自己應有海域之外的所有海域。不批準加入《聯合國海洋法公約》，美國可以強調自己海域的管轄主權，同時又能夠最大限度地占有公海資源甚至他國的海域。

在國際公海水體及其海底資源的利用上，中國處于守勢，美國處于攻勢。中國需要積極學習、借鑒美國發達的海洋科技，爭取在國際公海領域包括南北兩極區域內的最大權益。

（四）漁業資源的關注點不同

中國東、南部靠海，海洋資源有限，加上與周邊國家的海域爭端，所以中國的海洋資源政策表現在權益宣示和海洋資源開發上。雖有保護政策出臺，但沒有形成可持續開發利用的系統，而且由于海洋資源的有限性制約，中國的海洋漁業政策突出體現了對海水養殖的規范，如《漁業資源增殖保護費征收使用辦法》、《水產資源繁殖保護條例》等。

美國東、西、北三岸，海洋區域廣闊，同其他國家沒有海域爭端，擁有的海洋資源種類與中國不同，海洋資源的可再生能力較強，所以美國的海洋資源政策更多地體現在現有海洋資源的保護和持續開發上。這種傾向明顯地表現在海洋漁業資源的開發上：一是頒布一系列的漁業保護法，如《漁業保護和管理法》、《海洋哺乳動物保護法》等；二是同周邊國家簽訂一系列漁業保護協議，如《日美加漁業公約》、《大西洋金槍魚公約》等；三是率先制定漁業資源可持續開發的法律法規，如《可持續漁業法》、《美國漁業促進法》等。

中美兩國在海洋漁業資源政策上存在著明顯的差異，中國需要根據周邊海域的實際出臺加強海洋漁業資源保護政策，美國需要提供更多的海洋技術、理念支持，共同維護海洋生態平衡。

（五）政策規范的幅度不同

中美兩國各項海洋資源政策的總和都可涵蓋海洋資源五大領域。針對單項海洋資源政策而言，美國政策規范幅度較寬，規范內容較多，即海洋資源的綜合性政策較多，如《海岸帶管理法》等。中國政策規范幅度較窄，如《漁業行政處罰程序》、《全國沿海港口布局規劃》、《海水利用專項規劃》等。 雖然美國也有專業性政策，中國也有綜合性政策，但從整體上看，美國擁有較多的綜合性海洋資源政策，中國則出臺了大量的行業性政策，甚至有些內容是重疊的。海洋資源政策的綜合程度越高就越能為海洋綜合管理提供依據，中國需要借鑒美國的政策理念，從而推動深化海洋綜合管理實踐。

四、政策運行過程

海洋資源政策運行過程在一定程度上體現了海洋資源政策體系縱向層次、橫向內容的存在狀態，但主要是揭示單項政策的運行機制，即從制定、執行、監督乃至終結的一個政策循環。

（一）制定環節比較

新中國成立后，先后制定了一系列涉海政策。海洋資源政策制定主體主要有各級人民代表大會、各級政府、各級涉海職能部門。這些政策主體制定的海洋資源政策分別以法律、法規、規章、規范性文件以及各種規劃等形式出現，致使制定出來的政策形式多樣、政出多門、效力差別較大、規范領域不同。國家海洋局2007年印發《國家海洋局海洋法規制定程序規定》、2011年下發《國家海洋局規范性文件制定程序管理規定》，這些制定海洋政策的規定明確提出是為了加強海洋立法、規范海洋法規制定程序， 但并沒有在政策出臺程序上做出懲罰性的硬性規定，效力層次僅限于國家海洋局垂直體系內，結果在首長負責制的引導下，決策權基本上仍歸集于組織內部的領導集體或個人。

美國非常重視海洋資源政策的制定，采取了中央集中制定和地方分散制定相結合的方式。早期全部涉海立法權，由眾議院和參議院的小組委員會分擔。美國地方政府制定符合本地需要的地方海洋政策，50多個涉海行政機構按各自職能進行有關政策、規劃的研究和擬定。隨著海洋意識的增強，美國在海洋政策制定上率先成立了專門的研究機構，1966年根據《海洋資源和工程開發法令》成立了一個15人的斯特拉特頓委員會（Stratdons Committee）負責對美國海洋政策進行全面審議，2000年美國聯邦政府頒布《2000海洋法令》并依此成立了由16名海洋各領域資深專家組成的美國海洋政策委員會，通過調查、評估等提出國家海洋政策建議。

中美海洋資源政策主體都比較多，政策形式多樣。美國海洋資源政策表現出更多的民主性，一般由多人通過一系列程序最終形成，越來越多地引導公民廣泛參與，注重海洋實踐調研，政策出臺相對集中統一、層次較高，但政策出臺速度較慢。中國海洋資源政策由全國人大、國務院、國務院各部委以及地方人大、政府及各部門等制定，相對較分散，公眾參與的途徑和制度保障也較為缺乏，通過邏輯思辨的方式對政策草案進行修改，往往會在領導拍板中強制通過，政策出臺較快。中美兩國應該相互借鑒，形成政策制定主體多元化、政策出臺集中統一、政策形成程序有效快捷的模式。

（二）執行環節比較

中國海洋資源政策的執行由各級政府及其部門、各類涉海垂直職能部門及其公職人員來完成。海洋資源政策在各層次、各區域和職能部門內部有序運行。中央海洋政策或上級海洋政策更多地表現為指導方針、基本政策等制定環節，不適用于執行環節，因此需要轉化為具體層次、區域和部門內部的實施細則，這種轉化也是一種執行。這種具體化、本地化的政策執行往往會產生“傳遞漏斗”現象，政策規范內容、強度等會發生衰減。新中國成立后，中國逐漸形成了“九龍治水”的政策執行格局，海上執法力量分散在海洋、漁政、港監、邊防、海關等多個部門，如國家海洋局和各分局的中國海監隊伍，農業部各海區的漁政、漁港監督隊伍，交通部的海上安全監督隊伍和公安邊防隊伍等，各執法力量都有各自的職責范圍。2013年國家海洋局重組，海洋、漁政、港監、邊防、海關等多個部門的海洋執法力量才統一起來。

美國聯邦政府制定的法律和確定下來的規劃，按職能由各聯邦行政機構執行。主要有商務部、國家海洋大氣局、海岸警備隊、內政部、能源部、運輸部和國務院等。州與地方政府承擔聯邦海洋資源政策的具體落實和本地方海洋資源政策的執行。 海上執法集中于一個部門，由美國的海岸警備隊履行。美國海岸警備隊是一支同時執行多項海洋法規和條約的海上執法隊伍，分別為幾個有關部門服務。美國海岸警備隊維護國家海洋資源利用等多種法規的執法工作，發現問題分別根據有關法規處理，或送交有關主管部門處理。

中美兩國海洋資源政策的執行都是自上而下的貫徹，基本形成了政策執行的常規路徑。美國海洋政策執行部門較明確，有統一的執法隊伍。中國海洋政策沒有確定執行部門，缺乏實施海洋政策的制約機制，經常出現“上有政策，下有對策”的現象。隨著國家海洋局的重組，各自為政、多頭執法、片面強調部門利益的執法行為將會逐步得到改變，這種改變需要大力推動政府職能改革，建設服務性的涉海政府。

（三）監控環節比較

中國海洋政策的監控如同法律、公共政策的監督一樣，存在內部監督和外部監督。針對政策的執行而言，執政黨監督、立法機關監督、司法機關監督、媒體輿論監督、公民社會監督等屬于外部監督，由于跨領域的專業障礙、政策執行自由裁量權的理解等致使這些監督都是理論上、文件上的論述。行政部門的監察機關、各級政府涉海部門、國家各級涉海職能部門等在執行海洋資源政策的同時，也履行著自我認知和調節的內部監督。海洋資源政策還需要針對政策制定進行監督，也需要開展對政策監督職責履行情況的監察評估。

美國的海洋資源政策監督體系包括內部監督和外部監督。通過國會、司法部門、政黨、社會輿論等監督形式，對海洋政策執行過程進行全方位的外部監控。同時，通過行政機構內部監察海洋資源政策的制定和執行過程。美國在海洋資源政策制定和評估上采取專業委員會的形式，廣泛調查和鼓勵民眾參與，形成了海洋政策制定和執行的監督體系，也建立了對政策內容和過程進行科學評估的專業模式，對政策進行全周期監控。

中美兩國政府非常重視政策的監控，在形式上也都有內部監督和外部監督，建立起包括政黨、立法、司法、行政及民眾等為主體的監控機制，注重監控途徑的多樣性。美國海洋資源政策監控主體的獨立性相對較強，源自于政體的三權分立，監控內容也較全面。中國海洋資源政策監控主體的獨立性較弱，往往政策過程的主體可能就是政策監控的主體，監控主體的混淆使監控作用抵消。中國海洋資源政策的行業性特征，使政策過程的監控活動呈現出條塊分割的狀態。因此，中國需要加強外部監督的作用，注重政策績效評估，強化政策周期理念。

結 束 語

中國古代社會獲利于黃河流域和長江流域肥沃土壤的民族品格阻礙了其走向海洋的步伐，直到西方列強的堅船利炮擊碎了拿破侖所言“沉睡的雄獅”的美夢。 新中國成立后，中國先后出臺了一系列政策宣示海洋權益，直到改革開放之后中國才真正全方位地邁出進軍海洋的腳步。十一屆三中全會實行的“改革開放”國策為海洋開發提供了有力的保證。進入21世紀之后，中國完成了從“海洋權益維護”向“海洋資源開發”的轉變。中國在摸索中建立起了海洋資源政策體系的基本框架，但仍然存在著問題，主要表現為：第一，海洋政策環境不友好，面臨著復雜的國際局勢和國情；第二，在縱向體系上政策層級總體偏低，缺乏《憲法》根據，缺少海洋基本法；第三，在橫向體系上具體政策缺位，缺乏對海岸帶管理、海洋資源保護、海洋新能源開發、傳統海洋資源開發升級以及海洋資源綜合管理等內容的規范；第四，在過程體系上政策運行不夠順暢，政策制定進程滯后、政策制定上公眾參與不足、政策執行不到位、政策監控不力等。

2012年中國共產黨第十八次全國代表大會報告明確提出“建設海洋強國”的目標，為此必須健全海洋資源政策體系。因此，通過中美海洋資源政策體系的差異性比較，可以借鑒以下幾個方面的內容：一是以中美新型大國關系的構筑為契機，改善海洋政策的外部環境；二是加快出臺海洋國策，提升海洋資源政策的效力和層次；三是加強政策橫向內容建設，注重制定綜合性政策，關注海洋資源所涉及領域的協調發展；四是優化過程運行機制，海洋資源政策在制定、執行的過程中能夠積極吸收公民參與，形成運行良好的政策過程。

美國稱霸世界、稱霸海洋的經歷闡述了一個歷史經驗：海陸互動才是硬道理。海洋強國需要陸基的支持，如歷史上為陸地資源匱乏所迫的葡萄牙、西班牙、荷蘭、英國等海洋強國終究成為歷史的過客。大陸強國需要走向海洋，如中國雄踞大陸并在海洋世界中通過“鄭和下西洋”的壯舉也足以昭告天下往來朝貢，但沒有建立“海洋乃國家支持系統”的理念，慘遭列強輪番蹂躪。美國以廣袤的陸地資源完成力量積累，勇于走向海洋，自二戰結束以來的半個多世紀，美國稱雄世界。美國國家歷史中無不彰顯著海洋開發的大手筆，逐步建立起完善的海洋資源政策體系，注重海洋支持功能的利用。但是，美國仍然需要注意三個方面的問題：一是單級稱霸的“天花板效應”使美國的海洋發展局限于一個成長上限內，無法突破既有海洋資源政策體系的局限；二是缺乏合作的“盲目自大”使美國海洋資源政策無法汲取既有的先進理念，如中國的和諧海洋等觀念，最終無法持續創新；三是“盛極必衰”是社會發展進程中無法克服的定律，美國的海洋資源政策體系也無法逃脫這一周期性規律。

建設海洋強國是一個動態的歷史過程。自早期的掠奪、貿易、殖民到如今的稱霸，未來必然走向符合世界潮流和人類發展需要的“治理”。通過國際海洋治理模式，建立國家間的平等、合作關系，共同開發海洋，共同探索海洋對人類生命支持的可持續模式，也包括中美在內的新型國家關系。中國作為“后起”大國與美國作為“守成”強國之間必然存在利益的沖突，于是2013年6月國家主席習近平提倡中美構建“不沖突、不對抗、相互尊重、合作共贏”的新型大國關系，昭示中美兩國在海洋資源政策建設領域內將會除舊布新。中美兩國在海洋資源政策建設領域存在差異，存在著自身無法克服的問題，需要尋求利益共同點?！耙簧讲蝗荻ⅰ蓖皣H公共治理”之間的矛盾需要通過中國儒家“中庸”思想予以調和，在海洋資源領域內既要競爭更要合作，共同擔負海洋資源開發與保護的歷史責任。陸地資源日益枯竭，海洋資源成為重要的支持體，中美兩國更應相互尊重、交流，取長補短，持續完善海洋資源政策體系，合作共贏，共同維護國際海洋生態系統平衡，建設人類美好家園，為人類最終沖出地球、在宇宙星體爭鋒中占得先機而攜手并進。

[責任編輯：樊文光]