政府購買公共服務引入第三方評估機制的分析

李衛東

摘 要：政府購買公共服務是當前中國行政改革中的重大制度轉型，對購買項目進行考核評估是購買公共服務中的重要環節。第三方評估作為一種必要而有效的外部制衡機制，在政府購買公共服務中的作用日益凸顯，得到越來越多的重視。在分析中國政府在購買公共服務項目中的評估現狀基礎上，對引入第三方評估機制的作用及機制設計進行了研究，提出應引入第三方評估機制，對公共服務的綜合績效進行監測和評估，以及時發現問題，改進問題，確保政府委托開展的各項服務能實現既定目標。

關鍵詞：公共服務；第三方評估；機制設計；政府

中圖分類號：D6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）13-0183-03

引言

政府購買公共服務是當前中國行政改革中的重大制度轉型。其中“合同外包”或者“政府購買”是最常見的方式。隨著非政府組織（Non-government Organization，NGO）及其活動擴展到人類生活的各個方面并成為影響全球發展的重要因素，政府與NGO之間相互依賴，在公共服務供給上更是構建了“伙伴關系”。

為客觀真實地評價政府購買社會服務的工作成果和財政資金的使用效益，加強財政資金的監管，增強社會服務效果，加大對公益服務性社會組織的培育扶持力度，推動社會組織的健康發展，保障政府購買服務工作的順利開展，“購買項目考核評估”成為公共服務購買管理中的重要一環。其中，第三方評估作為一種必要而有效的外部制衡機制，彌補了傳統的自我評估的缺陷，可以顯著提高評估結果的客觀性和公正性，在政府購買公共服務中的作用日益凸顯，得到越來越多的重視。

所謂的“第三方”，一般是具有權威性的專業性的中間機構或組織，由他們制定一系列評價標準來對他們業內各組織進行評定，得出具有說服力的結果與報告。其好處是由于其是作為獨立于“政府”和“非營利組織”的“第三方”，這是客觀公正進行評估的基礎。其獨立于政府的性質使其避免了受到官方意識的影響，從而有助于非營利組織的自由發展；而其又不完全傾向于NGO一方，保證了對NGO監管的有效性。而且，作為第三方機構其在社會上的信譽較好，這也會提高其評估結論的權威性。

這種評估不能僅限于是否提供了服務，而是要將評估指標量化，把社會組織的運作管理、經費的使用、服務的成效、服務對象的回饋等均納入社會組織評估體系。評估獲得通過，政府繼續購買其服務；評估沒有通過，政府則可以購買其他社會組織的服務，通過市場機制來實現資源的最優配置以及高質量的服務。

一、中國政府在購買公共服務項目中的評估現狀及問題

1.政府在購買公共服務項目中的評估現狀

2003 年以來，上海、北京、廣東、江蘇、浙江等地方政府向社會組織購買公共服務的探索不斷增多，形式多樣；購買的領域涉及教育、公共衛生、扶貧、養老、殘疾人服務等傳統服務，還包括社會工作、社區發展、社區矯正、環境保護等諸多新型社會需求。購買服務數量和范圍都開始逐步擴大，可見，中國政府向社會組織購買公共服務正進入全面發展階段。

與此同時，政府部門也意識到，在項目實施前對所需要購買的項目采取適當的評估方法能夠對政府的資金的有效使用起到事半功倍的效果。在使用公共服務過程中，也需要進行充分的評估，確保項目的實施進度，保證目標計劃的達成。目前，已經有不少地方政府陸續出臺相關的文件規范政府在購買公共服務中的工作。

例如，東莞市在2011年發布的《政府購買社會工作服務考核評估實施辦法》中提到，立項評估和前期評估中可參照中、后期評估進行，分為機構自查、實地檢查和聯合驗收。評估方式是采用內外部評估機制相結合的方式，主要就是通過聯合第三方評估機構對社會組織的社會工作專業服務、服務量及服務成果、服務質量、運作管理進行評估。

上海市靜安區出臺了《關于靜安區社會組織承接政府購買新增公共服務項目資質的規定》，規定由靜安區社會組織聯合會作為政府購買社會組織公共服務的第三方機構在承接項目前組織有關專家對社會組織的資質、能力、信譽、業績等進行評估，在項目實施過程中會同有關部門進行全程跟蹤和監督，在項目完成后進行績效評估和資金使用狀況的審計。靜安區在政府購買社會組織公共服務實行項目資質評估時依據文件規定，采取“聽”、“評”、“看”三步法，然后做出綜合評估報告進行實現事前資質評估。

北京市政府購買社會組織服務項目考評方式實行分項評分，專家小組打分制，根據項目各部分累計得分確定是否購買該項服務。主要指標體系一級指標兩類：業務指標和財務指標，其中兩項指標各占50%。二級指標包括七個方面：立項情況、目標完成程度、效益實現情況、組織管理水平、預算管理情況、財務（資產）管理情況、會計信息質量。

2.現有評估辦法存在的主要問題

盡管各地政府都建立了一套以保證服務質量和對所購買的服務進行有效監督為目標的評估方法，但在實際情況中，合同的執行過程依然很難控制，有時甚至導致質量下降。具體來看主要有如下兩個問題：（1）評價指標的設置有待合理化、可操作化。部分評價指標在評分過程中無法進行準確評價，很難界定一項指標不同分數之間的區別，比如四級指標績效目標的明確性，明確與比較明確和基本明確之間無法進行界定，評價的主觀性較強，因此影響了指標在實際打分中的可操作性。如何將文字性、主觀性強的缺點轉化為能定量、較客觀的評價指標，需要以后的進一步研究。（2）評估集中于項目中后期，缺乏專業化的評估體系。目前的評估工作多把目光放在項目實施過程中以及實施后，忽略了項目購買之前的需求評估。另外由于當前社會工作專業和社會組織發展不成熟，在與社會組織契約式合作的公共服務外包中，政府的評估主要是通過工作匯報、領導視察、查看運營資料等形式，評估內容主要包括有無重大責任事故、使用情況、服務的時間等方面，缺少對服務質量、服務成效以及服務對象滿意度等的專業化評估。

綜上，中國的NGO管理中的第三方評估機制還沒有建立起來，確切的說是缺少這種獨立的有權威的第三方評估機構。并且，立項評估中大多是采取借鑒中后期評估來進行的，并沒有形成一個完整的體系。

二、引入第三方評估機制的作用與意義

1.監督作用，促進公平

購買公共服務并不意味著政府完全退出公共服務提供領域，也不是完全將公共服務推向市場，而是有目的地引入市場成分，然而，為了規范和約束承包方的行為，維護公眾的利益，監督便成為購買過程中不可或缺的一環。但是，從根本上說，政府部門與社會組織是一種平等合作關系，監管的力度不能破壞這種平等合作的關系。監管方需要明確其在正式制度制定和市場監管中的職能，進一步鼓勵和推動社會組織發揮其功能和作用。由于政府專業技術、人員缺乏，委托其他組織對外包后的公共服務進行監督更為有效。第三方評估機制可以幫助政府和社會監督NGO的行為，使其沿著健康的軌道發展。

目前中國的NGO管理體制十分需要有對NGO行為進行有效監督的機構和制度。每年的“年審”根本不足以有效監管各色各類的NGO，而造成了中國當前非營利組織管理中事實上的“放任”。第三方評估將借助其專業化的方式來實現對非營利組織的監管，并可以起到法律所不能及的預防功效。總之，第三方評估機制可以為有效遏止中國當前NGO發展中的不健康因素做出一定貢獻。

2.激勵作用，引入競爭

第三方評估更是一種激勵機制，可以激發NGO的進取精神，使一些無所作為的NGO煥發活力，并取得優勝劣汰的效果。第三方評估機構可以利用其具有說服力的權威性報告，向全社會提供各個NGO的活動能力、資金使用、內部管理等實際狀況；而此報告則關乎非營利組織一般較為重視的聲譽和知名度。

第三方評估機制的引入必然逐步激發NGO的競爭意識，這與國際上NGO的管理原則是接軌的。目前中國非營利組織的管理思路還是不允許非營利組織互相競爭提供公共產品的，這種情況將隨著第三方評估機制的引入而逐漸改變。

3.宣傳作用，提高公民意識

由于第三方評估機構的工作同時受到政府、社會、NGO自身的監督，其過程、結果一般要遵循公開、透明的原則，這可以增強公眾對NGO的關注，使其深入了解NGO的運作，提高公民意識，使得更多的公民熱心于慈善、志愿事業。由于有了第三方評估機構對NGO的整體情況介紹給公眾，也提高了NGO的社會地位。可以說，人們信賴第三方評估機構，參閱其報告的同時，也是一個公民教育的過程。

三、第三方評估機制的設計

政府購買公共服務項目的評估，是一個貫穿項目從開始到結束的全程的、系統的評估。當代中國公共服務體制正處在變革之中，只有把公共服務評估，從公共服務結果向前延伸到公共服務需求、公共服務供給，才能克服由于漸進變革帶來的公共服務體制缺陷造成的局限。

公共服務項目的全程評估，就是把公共服務看作是包括需求─供給─結果的一個公共服務過程，而對公共服務需求、公共服務供給和公共服務結果進行的全面評估。評估的基本內容主要可以概括為以下三點：

1.需求評估

指決定某種公共服務是否需要提供、確定提供什么樣的公共服務和確定公共服務的消費邊界。具體包括：（1）區分公共需求與私人需求。只有這樣，才能保證政府不越位也不缺位。（2）區分基本公共服務需求與增值公共服務需求。只有這樣，才能保證政府優先滿足基本公共服務，做到基本公共服務均等化。（3）使公共需求與政府職責相匹配。只有這樣，才能在政府部門之間、中央與地方之間明確各自公共服務的責任。

2.供給評估

指確定怎樣生產這種公共服務，即政府要根據收益成本分析確定某一公共服務的具體生產者，方式可以是公開招標，或進行成本效益評估，政府應該秉持效率原則，選擇那些成本和效益比例最為適當的生產者來承擔生產任務。重點評估服務方案可行性，確保服務方案符合政府購買服務的工作目標要求，具有較強的組織保障基礎和明顯的專業特色。具體包括：（1）政府直接生產還是間接生產。純公共服務優先考慮政府直接生產，準公共服務優先考慮政府間接生產。（2）政府直接生產采用權威制還是契約制。即使是純公共服務，也要優先考慮契約制的方法，提高資源的配置效率和技術效率。

3.結果評估

指對生產過程和生產結果進行監督和評估。重點評估服務的實時和動態績效，包括社會組織內部管理績效和被服務對象滿意度，希望通過對服務績效的動態監測和管理，幫助建立社會組織內部管理績效持續改進機制，確保服務目標最終得以實現。如果生產者不能按要求履行任務，可以根據事前的約定，終止合約并追究生產者相應的責任或尋求司法途徑解決問題。具體包括：（1）成本核算。強調成本的節約。（2）產出核算。強調目標的達成。（3）效果核算。強調公眾需求的滿足。

結論與建議

政府購買公共服務是公共服務市場化改革中的一項重要舉措，政府不再是公共服務唯一的生產者和提供者，公共服務的供給由政府單一供給模式轉向政府、企業和社會多元主體競爭合作的多中心供給模式，以發揮不同供給主體的比較優勢，彌補政府公共服務供給的不足。

為了平衡各方利益主體的訴求，更好地推進政府購買服務工作，確保服務目標最終得以實現，引入第三方評估機制，可以充分利用第三方機構獨立性和專業性優勢，對社會組織服務的綜合績效進行監測和評估，及時發現問題，改進問題，確保政府委托社會組織開展的各項服務能實現既定目標。從而保障政府公共服務外包在有序的軌道上健康運行，更好地回應社會公眾對公共服務多樣化的需求，切實改善政府治理，有效達成行政目標的實現。

參考文獻：

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[責任編輯 安世友]