基于公共產(chǎn)品理論對(duì)鐵路客運(yùn)運(yùn)營機(jī)制的思考

陳燕　金昊

摘 要：從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，根據(jù)公共產(chǎn)品理論界定中國鐵路客運(yùn)的產(chǎn)品屬性，分析鐵路客運(yùn)運(yùn)營機(jī)制存在的問題并對(duì)未來鐵路客運(yùn)的運(yùn)營機(jī)制提出思考。

關(guān)鍵詞：公共產(chǎn)品理論；鐵路客運(yùn)；運(yùn)營機(jī)制

中圖分類號(hào)：F270 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）13-0015-02

一、研究的背景與意義

2013年3月10日，根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，中國鐵路實(shí)行政企分開。組建國家鐵路局和中國鐵路總公司，分別承擔(dān)原鐵道部的行政職責(zé)和企業(yè)職責(zé)，不再保留鐵道部。中國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場經(jīng)濟(jì)的最后“堡壘”被打破了，意味著中國鐵路市場化的改革已經(jīng)拉開帷幕。

鐵道部改革前，鐵路部門實(shí)行壟斷的運(yùn)行機(jī)制。在政企合一的模式下，政府安全監(jiān)管和企業(yè)安全管理攪在一起，責(zé)任不清，安全監(jiān)管與企業(yè)利益角色沖突，安全責(zé)任難以落實(shí)。同時(shí)，鐵路企業(yè)資不抵債，2012年上半年稅后虧損額達(dá)88億元，資產(chǎn)負(fù)債率升至61%，鐵路行業(yè)缺乏必要的競爭機(jī)制，不能成為自負(fù)盈虧的市場主體，因此改革勢(shì)在必行。本文通過分析鐵路客運(yùn)運(yùn)營機(jī)制存在的問題，對(duì)未來鐵路客運(yùn)的運(yùn)營機(jī)制提出合理性建議。

二、公共產(chǎn)品理論與鐵路客運(yùn)產(chǎn)品屬性

（一）公共產(chǎn)品的理論與分類

社會(huì)產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，薩繆爾森在《公共支出的純理論》中定義，純粹的公共產(chǎn)品或勞務(wù)是這樣的產(chǎn)品或勞務(wù)，即每個(gè)人消費(fèi)這種物品或勞務(wù)不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該種產(chǎn)品或勞務(wù)的減少。相較于私人產(chǎn)品，公共產(chǎn)品向全體成員提供，具有消費(fèi)上的非排他性和供給上的非競爭性。增加消費(fèi)者對(duì)公共產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)導(dǎo)致其他消費(fèi)者對(duì)同一消費(fèi)品的減損，也不會(huì)影響整個(gè)社會(huì)的利益。

根據(jù)非排他性和非競爭性，公共產(chǎn)品又可劃分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。同時(shí)具備非排他性和非競爭性兩個(gè)特征的物品是純公共產(chǎn)品，只具備其中一個(gè)特征的是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。準(zhǔn)公共產(chǎn)品介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間，還可再劃分為兩類：擁擠型準(zhǔn)公共產(chǎn)品和俱樂部型準(zhǔn)公共產(chǎn)品。擁擠型準(zhǔn)公共產(chǎn)品在消費(fèi)上具有非排他性，當(dāng)消費(fèi)者的數(shù)目達(dá)到一定程度時(shí)會(huì)產(chǎn)生消費(fèi)上的競爭性。俱樂部型公共產(chǎn)品使用者范圍之內(nèi)，消費(fèi)具有非競爭性，多增加一個(gè)使用者的邊際成本是非常低的。

（二）鐵路客運(yùn)產(chǎn)品屬性的界定

鐵路客運(yùn)是這樣一種產(chǎn)品，它向社會(huì)全體成員提供，具有很強(qiáng)的公共性，但是拒絕購買火車票的人不能乘坐火車，并且在火車票數(shù)量有限的情況下，一個(gè)人乘坐火車可能就排除了另一個(gè)人乘坐火車的機(jī)會(huì)，這決定了其在消費(fèi)上具有排他性。由于鐵路的運(yùn)輸能力較大，未達(dá)到鐵路的擁擠臨界點(diǎn)時(shí)，增加一個(gè)旅客并不影響其他人的使用，邊際成本很小，這是其非競爭性的體現(xiàn)。同時(shí)，鐵路客運(yùn)具有顯著的正外部效應(yīng)，特別是高速鐵路作為國家新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，對(duì)于改變國家產(chǎn)業(yè)布局、優(yōu)化綜合運(yùn)輸體系、帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)、推動(dòng)中國鐵路“走出去”意義重大，尤其在節(jié)約土地、節(jié)約能源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面作用更加明顯。

三、鐵路客運(yùn)運(yùn)營機(jī)制存在的問題分析

（一）客運(yùn)鐵路的運(yùn)營缺乏必要的競爭機(jī)制

近些年來，在公路和航空的競爭下，不少旅客列車客源嚴(yán)重不足，市場占有率嚴(yán)重下降。如今高鐵票價(jià)高于飛機(jī)票的例子常有，這樣大多數(shù)人選擇坐飛機(jī)也就不足為奇了。乘坐飛機(jī)不僅時(shí)間縮短很多，而且還有提供餐點(diǎn)和飲料的服務(wù)。而客運(yùn)鐵路由于缺乏必要的競爭機(jī)制，導(dǎo)致高鐵上座率低，虧損嚴(yán)重。本應(yīng)按照客流的需求將空著的一等座和商務(wù)座及時(shí)降為二等座，但卻寧可空拉空跑，這是不符合市場調(diào)節(jié)機(jī)制的。面對(duì)競爭日趨激烈的市場，高鐵要突出其的優(yōu)勢(shì)，不僅體現(xiàn)在速度上，服務(wù)上，更主要的是要體現(xiàn)在價(jià)格上，此種價(jià)格應(yīng)該是以上座率取勝，多坐一個(gè)人就多一份效益。高鐵的定價(jià)還應(yīng)多考慮來自公路和航空的競爭，可再靈活些，淡季價(jià)低，旺季上浮，按客流的需求將空著的商務(wù)座和二等座及時(shí)降為二等座，以提高上座率。

（二）嚴(yán)格的管制使鐵路客運(yùn)票價(jià)脫離市場供求

在政府對(duì)火車票價(jià)的嚴(yán)格管制下，火車票的價(jià)格被管制在市價(jià)之下，火車票的名義價(jià)格跟不上實(shí)際價(jià)格。當(dāng)市場對(duì)車票需求增加時(shí)，政府管制使車票不能漲價(jià)，所以出現(xiàn)了客流高峰時(shí)期“一票難求”，“批條子”及黃牛黨泛濫的現(xiàn)象。鐵路客運(yùn)量的季節(jié)性很強(qiáng)，地域性很強(qiáng)，政府對(duì)鐵路票價(jià)的嚴(yán)格管制，運(yùn)輸部門無法根據(jù)運(yùn)輸供求變化及時(shí)調(diào)整票價(jià)，行使行業(yè)管理的職能，使票價(jià)不能適應(yīng)市場供求關(guān)系，不能應(yīng)對(duì)季節(jié)變化、物價(jià)變化以及市場競爭，制約了鐵路企業(yè)的經(jīng)營和發(fā)展。

（三）政府過渡干預(yù)使鐵路客運(yùn)難以盈利

鐵路票價(jià)長期由政府制定，鐵路局作為市場主體在定價(jià)方面基本沒有自主權(quán)可言。從1996年以來，鐵路的票價(jià)就沒有上漲過，因此存在定價(jià)較低，長期虧損的問題。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與人民生活水平的提高，鐵路運(yùn)輸成本也在不斷增加，如物價(jià)、鐵路機(jī)車一切設(shè)備材料價(jià)格、鐵路職工工資、鐵路信號(hào)投入資金等都相應(yīng)上漲。鐵路的成本支出都來源于鐵路客運(yùn)票價(jià)與貨運(yùn)收入，然而旅客列車的“提速不提價(jià)”讓鐵路的成本增加不少，收入?yún)s還是提速前的水平，從而影響著鐵路運(yùn)輸?shù)慕?jīng)濟(jì)效益，使得整個(gè)鐵路行業(yè)處于大業(yè)務(wù)量但卻低收益的不良狀態(tài)，阻礙了鐵路行業(yè)的健康發(fā)展。

四、鐵路客運(yùn)市場化供給的方案比較

（一）完全市場化模式

完全市場化模式通過國有客運(yùn)鐵路通過股權(quán)出讓的方式，把鐵路的運(yùn)營管理權(quán)交給私人公司，票價(jià)完全市場化，政府僅起到監(jiān)管（服務(wù)質(zhì)量）的作用。此種供給方案的優(yōu)點(diǎn)是大大減輕了政府負(fù)擔(dān)，提高鐵路建設(shè)、運(yùn)營的效率，鐵路買票不再難了，服務(wù)態(tài)度也會(huì)好起來。但是鐵路客運(yùn)如果實(shí)行完全市場化的模式，企業(yè)就可以在節(jié)假日客流高峰時(shí)期抬高票價(jià)，去建設(shè)一些贏利性強(qiáng)的好線路，路線差的公益性強(qiáng)的沒有好處就不建設(shè)，企業(yè)沒有義務(wù)虧損以考慮滿足大眾的出行需求，此時(shí)就忽視了鐵路的正外部特征。endprint

（二）特許經(jīng)營模式

特許經(jīng)營模式即政府將鐵路的壟斷性特權(quán)給予某一私營企業(yè)，并在政府價(jià)格管制下，由企業(yè)在特定領(lǐng)域內(nèi)提供特定的服務(wù)。這樣可以產(chǎn)生與合同外包相同的效應(yīng)，且由于政府僅進(jìn)行價(jià)格管制，由消費(fèi)者直接付費(fèi)給生產(chǎn)者，可減少中間支付造成的成本增加，且更能夠調(diào)動(dòng)私人企業(yè)的積極性。但是，特許經(jīng)營對(duì)政府公共定價(jià)的合理性要求較高，鐵路票價(jià)制定過高或過低都會(huì)影響特許經(jīng)營的效果。同時(shí)，特許經(jīng)營也具有與合同承包一樣的缺點(diǎn)，容易滋生腐敗，有的政府部門并不真正實(shí)行公開招標(biāo)，而是與投標(biāo)商串通；由于信息不對(duì)稱，政府部門往往缺乏對(duì)被委托者的監(jiān)控，造成管理的失控。

（三）政府補(bǔ)貼私人運(yùn)營模式

政府向私人企業(yè)提供一定的補(bǔ)貼，從而降低鐵路票價(jià)。政府補(bǔ)貼有利于發(fā)揮鐵路的外部正效應(yīng)，尤其是對(duì)落后偏遠(yuǎn)地區(qū)的鐵路建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)貼，能夠促進(jìn)該地區(qū)發(fā)展，體現(xiàn)再分配的效應(yīng)，降低當(dāng)?shù)罔F路票價(jià)。但政府對(duì)提供的補(bǔ)貼缺乏監(jiān)管，一般政府提供補(bǔ)貼后對(duì)企業(yè)的定價(jià)要有一定的管制。會(huì)存在政府如何代表消費(fèi)者選擇最有效率的私人生產(chǎn)者的問題。

（四）憑單制補(bǔ)貼的優(yōu)點(diǎn)與弊端

即政府向特定消費(fèi)者提供補(bǔ)貼。通過向特定消費(fèi)者提供憑單式補(bǔ)貼，可保證消費(fèi)者自由選擇的權(quán)利，促進(jìn)私人生產(chǎn)者的競爭。此種模式保障消費(fèi)者有自由消費(fèi)的權(quán)利，且可通過特定消費(fèi)者政策的制定，體現(xiàn)社會(huì)救助等福利政策。但鐵路線路規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營都具有較強(qiáng)的壟斷性，消費(fèi)者的“選票”可能無效，且特定的消費(fèi)者福利補(bǔ)貼存在核實(shí)、管理成本高的難題。

五、對(duì)未來鐵路客運(yùn)運(yùn)營機(jī)制的思考

（一）運(yùn)管分離

運(yùn)管分離即對(duì)鐵路客運(yùn)實(shí)行統(tǒng)一的管理和分區(qū)段運(yùn)營。中國幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差異大，應(yīng)尊重鐵路客運(yùn)市場的客觀差異。運(yùn)管分離可以現(xiàn)有鐵路局為基礎(chǔ)，按大片（東北、華北、華東等）鐵路網(wǎng)分布與生產(chǎn)配置的狀況，組建地區(qū)性鐵路公司集團(tuán)，由中國鐵路總公司統(tǒng)一管理，，根據(jù)各個(gè)地區(qū)客流的大小來安排火車的車次，這樣能夠使資源配置得到優(yōu)化，不但能夠增強(qiáng)效率，還能節(jié)約成本，各個(gè)地區(qū)性鐵路公司之間利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

（二）多種運(yùn)營模式并存

中國各地區(qū)發(fā)展不平衡，市場化程度也不一樣。對(duì)于經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)，鐵路客運(yùn)的運(yùn)營以國有運(yùn)營模式為主，鐵路票價(jià)由政府管制，在落后地區(qū)鐵路承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任。對(duì)于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、市場化程度高的地區(qū)，或是已初具競爭規(guī)模的線路，鐵路客運(yùn)可逐步通過特許經(jīng)營的方式私有化，并對(duì)特殊人群建立憑單制的補(bǔ)貼機(jī)制。

（三）加強(qiáng)政府對(duì)運(yùn)營的監(jiān)管

國家相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的法規(guī)和規(guī)章，建立合理的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，防止中國鐵路總公司利用自身的壟斷地位侵害其他鐵路運(yùn)輸企業(yè)和消費(fèi)者的合法權(quán)益，對(duì)中國鐵路總公司的法律地位、經(jīng)營責(zé)任、權(quán)利義務(wù)、與其他鐵路運(yùn)輸企業(yè)的關(guān)系等基本問題作出規(guī)范。同時(shí)，也要加大對(duì)中國鐵路總公司的深化改革力度，通過對(duì)其內(nèi)部鐵路企業(yè)的重組與結(jié)構(gòu)調(diào)整，形成能自主經(jīng)營、自我發(fā)展、自負(fù)盈虧的獨(dú)立新鐵路運(yùn)輸企業(yè)集群，在內(nèi)部形成相互間的協(xié)作與競爭態(tài)勢(shì)，逐步過渡到行業(yè)內(nèi)外的市場競爭。當(dāng)中國鐵路總公司內(nèi)部鐵路企業(yè)集群適應(yīng)了市場化競爭后，中國鐵路總公司作為特殊時(shí)期的過渡性安排將完成歷史使命，而全新的鐵路運(yùn)輸市場主體格局將為中國鐵路未來的發(fā)展提供活力和動(dòng)力。

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