云南省省級財政專項資金管理問題研究

袁牡丹

摘 要：財政專項資金作為財政資金的重要組成部分，在中國政府的宏觀調控、產業結構升級調整和社會經濟建設等各方面起到決定性的作用，能否管好、用好，不僅關系到黨和國家方針政策的貫徹落實，關系到國民經濟能否真正平穩較快地發展，而且直接影響到人民群眾能否真正享受到經濟發展所帶來的成果。通過分析云南省財政專項資金在立項、撥付、使用、審計、評估等方面的現狀，并借鑒國內外的成功事例和經驗，總結相關學者提出的合理建議，在此基礎上針對性地提出適合云南省省情的具體措施，以期能提高專項資金支出效益。

關鍵詞：財政；專項資金；管理

中圖分類號：F812.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）14-0180-02

一、研究意義

近些年來，伴隨著國家財政收入的連年快速增加，財政部門安排的專項資金也水漲船高，同時資金的管理水平亦不斷提高，有助于促進國家各項事業的快速穩定發展。然而從財政審計和監督的情況來看，財政專項資金的運作管理存在不少的問題，例如，管理的精細化、規范化程度還不夠高；管理的方法、手段和制度仍然存在很多缺陷等。比如，為了將財政專項資金轉移到賬外，私自增設“小金庫”、“賬外賬”；一些地方政府受利益的驅動，虛報項目，使得項目又多又雜；私自擴大專項資金的申報額以防止多報少批；專項資金的使用績效低下；擠占、挪用資金的現象屢見不鮮；資金監管不利等等。由于存在上述這些問題，使得財政專項資金的供求矛盾加劇，同時資金的使用效益也降低了，更重要的是制約了政府集中財力辦大事、宏觀調控財政資金的能力，從而對社會事業的發展產生了不小的影響。財政專項資金運作管理的加強，資金使用效益的提高具有十分重大的意義。它對于財政保障能力的提高，財政專項資金供需矛盾的緩解有巨大的推動作用。

二、云南省財政專項資金管理使用中存在的問題

1.專項資金立項、申報、審批、執行、監管等欠規范。長期以來，專項資金的有效性依賴于規范的資金管理辦法。但是，從目前的情況看，專項資金的管理仍存在一定的漏洞。據統計，2012年中央下達云南省438個項目，其中，按相關要求確定管理辦法的有258個，占58.9%；省級管理模式與中央管理模式一致的有170個，占38.8%；而105個項目仍然缺少單獨制定的專項資金管理辦法，占項目總數的24%。資金管理辦法的缺失使得專項資金的使用缺乏制度保障，難以實施有效監管。

對于財政專項資金管理方面存在的問題，首先是缺乏嚴格的審批制度作為保障使得事前立項依據不充分。專項資金分配過程中的不規范性和不公開性，導致外部信息獲取的缺失，諸如人大監督等外部監督缺乏必要的監督信息。而在立項審批階段，導致沒有立項依據的項目納入了專項資金范疇，比如，“菜籃子”產品生產項目，重點扶持一批具有一定規模的生產企業，但是缺乏相應的政策依據，外界容易理解成干擾市場的政府活動。

其次，在項目執行過程中，缺乏健全規范的監管機制。目前財政專項資金缺乏全程化、系統化、規范化的監管機制，監管工作都比較分散，同時寄希望于政府內部的自查監督，由各級審計機構來審計同級部門的專項資金，效果可想而知。若上級對下級實施監督，由于項目資金的種類、數量、層級過多過長，監管難度較大。比如，中央實施文化大發展推進的“農家書屋”項目，涉及到中央、省級、地方各級政府以及街道社區，而資金屬于基本公共文化服務的總體規劃范疇，整個資金鏈的層級延伸過長，途中對接多個職能部門，監督難度大。

最后，事后缺乏相應的績效評價及追蹤問責問效機制。從現有的專項資金管理辦法中看，資金考核辦法和績效評估機制單一，難以適應用途廣泛、類別眾多的專項事務，導致對財政專項資金的監管效力缺失，其寬泛、粗略的考核評價辦法也難以對資金使用效益進行準確評估，同時加大了核查的難度，弱化了審計的意義，達不到對專項資金有效監管的目的。

2.不合理的專項配套拉大地區之間的貧富差距。目前，附加配套要求的專項資金仍然占有相當的比例。據統計，2012年中央下達云南省要求地方配套的指標文件數為228件，占全部指標文件數的比重為36.19%，中央專項轉移支付的1/3均需地方政府配套。

由于配套資金在配套率上沒有考慮各地的財力差距，導致財力較好地區的政府有能力提供配套資金，從而更容易獲得大量的財政專項資金，而欠發達地區因為缺乏配套資金而難以獲取財政專項資金，即使勉強籌措到配套資金，也會使欠發達地區的財政平衡更加困難。其結果是財政專項資金不但不能有效發揮平衡地區之間財力差距的作用，反而一定程度上拉大了省際間的財力差異。

3.資金分配鏈條過長，使用效益低下。部分專項資金項目覆蓋全部五級政府，申報從鄉鎮直到中央層層上傳，資金審批及撥付則從中央到鄉鎮政府層層下達，到最終確定補助項目和金額需要經過很長的時間周期，影響資金的使用績效。一筆專項資金在從下至上，再從上至下的多申請審批及款項撥付過程中，流程較為繁雜，信息在幾級政府間的傳遞出現信息損失，同時很多時間和精力耗費在信息傳遞和研究協調方面，對資金管理造成了一定的制約。據統計，2012年由中央直接下達到縣級的政府專款項目有167項，占云南省收到中央專款總項的38.1%。其中更有中央下達到鄉鎮的專項資金；2012年中央下達云南省的廣播電視村村通工程中央基建投資預算專項資金4 000萬元，相關項目的資金和信息經由中央、省級、地市級、縣級、鄉鎮級、村級六層傳遞。

4.專項資金分配與預算脫節。實施部門預算制度，需要將部門的各種財政性資金、部門所屬單位收支全部納入預算編制，包括將專項資金納入本級財政收支預算，以此保證現財政部門和人大對預算資金的監控與管理。然而，中央或省級政府對下級政府撥付專項資金是在年度執行中完成，而下級政府編制年初預算的時間是上一年的中后期。這樣，下級政府無法準確知道下年度能夠獲得的專項資金的內容和數量，尤其是需要配套或存在缺口的財政專項資金，地方需要配套或彌補缺口的比例也不確定。因此，專項資金及配套要求不能合理地進入地方財政預算收支，使得地方收支預算與執行相去甚遠，甚至導致地方政府沒有資金彌補上級專項資金的配套或缺口，嚴重影響項目正常開展。endprint

三、優化云南省財政專項資金管理的建議

1.項目的立項制度。財政專項資金管理的首要環節是項目立項預算編制，加強專項資金的預算管理，科學、規范地立項，是管好、用好財政專項資金的基礎。首先各級政府部門要結合實際，在立項上，進一步明確財政扶持的重點、產業發展政策、社會發展目標，看是否存在重復投資；在項目申報過程中，按照部門分塊組織上報、專家審核評定、領導集體確定的要求進行項目審批，以防止招投標過程中利用虛假項目、虛假合同套取財政專項資金。可以參照世界銀行的做法，首先對項目的經濟、財務、技術、組織機構和社會等五個方面進行可行性研究。然后對項目進行評估。內容包括經濟評價、財務分析、技術評估和組織機構評估。項目評估的任務和目的，就是要對項目本身的各個方面和項目前一階段的準備工作進行全面細致的審查，并為今后項目執行和項目完成而進行的評價奠定基礎。

2.項目的審批制度。圍繞競爭性改革的各個環節，建立健全評審程序制度，確保改革程序規范、制度科學，是財政專項資金競爭性分配改革取得成功的關鍵因素。借鑒廣東省產業轉移扶持資金競爭性分配改革的做法，此次改革之所以能夠取得最后成功，并得到各媒體和各政府的高度關注，其重點是科學制訂了競爭性分配中的評審辦法和評審要點。制訂了包括6個一級指標、21個二級指標與62個三級指標在內的指標體系，這些指標一方面注重科學導向，另一方面又確保可操作性，從要件的具備程度、是否具有形成經濟增長極的潛力、是否能形成新的增長點、產業鏈的延長性有多大、對區域發展的帶動能力、當地政府科學發展的思路、對環境的生態保護措施以及申報單位在組織申報各環節中的能力體現等全方位地考察候選園區的軟、硬件。

3.資金的撥付制度。減少撥付環節，推行規范的專項資金撥付方式——國庫集中支付制度。為了解決財政專項資金分散支付所存在的弊端，我國采用國庫集中支付制度或者稱為國庫單一賬戶，這也是市場經濟體制國家加強財政支出管理的普遍做法。在保持“資金來源渠道不變、資金使用用途不變、項目管理權限不變”的原則下，經過整合后的財政專項資金，由財政統籌調度，實行國庫集中支付和指標管理，真正實現“多個渠道進水，一個池子蓄水，一個龍頭放水”的目標。在管理模式上，收入和支出都通過財政國庫單一賬戶辦理，專項資金由原來財政部門直接撥到單位，變為只給下級單位下達年度預算指標，然后由財政部門審批單位用款計劃，未撥資金集中留在國庫單一賬戶中。支付方式上由原來的單位分散支付，變為由財政國庫支付中心根據各單位的用款情況實行集中支付，直接撥付到受補助和受獎勵的單位。這樣，因為單位所有的專項資金在沒有支付前全部存放在財政賬上，為財政統一調度資金，調劑余缺提供了可能，從而有效防止了專項結余資金的閑置，提高了資金的使用效益。同時，把控制專項支出預算的總額轉變為對每筆專項支出的控制，將單位的專項資金完全置于財政管理之下，財政部門對專項資金的運行情況一目了然，這將有利于防止擠占、挪用財政專項資金現象的出現，同時有效降低專項資金使用的隨意性。

[責任編輯 李 可]endprint