提高突發事件應急管理能力的對策

眭源

摘 要：突發事件是指在一定范圍內突然發生，危及公眾生命財產、社會秩序和公共安全，乃至影響到國家利益和全球穩定，需要政府立即采取應對措施加以處理的公共事件。突發事件應急管理是國家和地方政府公共管理的一項重要任務，是維護社會穩定、和諧發展的一項重大課題。建立突發事件應急管理制度，改革應對突發事件管理體制機制，創新突發事件應急管理方式，是提高突發事件應急管理能力，提升政府公共管理水平的主要對策。

關鍵詞：突發事件；應急管理；對策

中圖分類號：F274 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）14-0267-02

近年來，自然災害、安全事故、重大疫情、人為破壞、環境污染等突發事件頻發，給國家和人民帶來了巨大災害，造成很大的損失，同時，對國家和政府應對突發事件管理水平和處置能力帶來了較大的考驗和挑戰。因此，建立突發事件應急管理制度，改革應對突發事件管理體制機制，創新突發事件應對方式，提高政府突發事件應急管理水平和能力是當前一項重要的任務。

一、突發事件的概念及其特征

（一）突發事件的概念

突發事件通常是指在一定范圍內突然發生，危及公眾生命財產、社會秩序和公共安全，乃至影響到國家利益和全球穩定，需要政府立即采取應對措施加以處理的公共事件[1]。突發事件這一概念，在國外比較有代表性的解釋是歐洲人權法院做出的，即“一種特別的、迫在眉睫的危機或者危險局勢，影響全體公民，并對整個社會的正常生活構成威脅”[2]。在國內，關于“突發事件”比較權威的解釋是2007年11月1日開始施行的《中華人民共和國突發事件應對法》中的規定：突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。

（二）突發事件的特征

1.發生的瞬間性和不可預測性。所謂“突發事件”最主要的特征是集中在“突發”二字上，從發生時間來看，突發事件具有瞬間性。突發事件從發展速度來說，進程極快，從預兆、萌芽、發生、發展、高潮到最后結束，周期非常短暫，有時是以迅雷不及掩耳之勢的速度爆發的，而且事件的蔓延程度難以預料，具有不可預測性。如地震、海嘯等。

2.后果的嚴重性和威脅性。一般來講，只有造成嚴重后果的事件才被稱作是突發事件。比如一個國家或地區突然發生自然災害，造成一定數量的人員傷亡，一定數量的財產損壞，對社會造成一定的負面影響。突發事件有可能對社會的正常運轉構成威脅，這種威脅既可能是局部的破壞，也可能是根本性的毀壞。或者給人類造成巨大損失，或者給國家造成巨大災難，或者給社會組織帶來崩潰的威脅，必須采取特殊的對抗措施才能恢復秩序[3]。

3.處理的緊迫性和時機性。突發事件由于是突然發生的，人們對其的到來完全沒有準備，如果不能及時處理，后果肯定是非常嚴重的。但是，突發事件是事物內在矛盾由量變到質變的爆發式飛躍過程，是通過一定的時空契機誘發的，而這個契機又是偶然的。也就是說，某個事件的產生總是有條件的，這個條件是一個醞釀的過程，有其必然性。因此，應對突發事件要把握好時機，提前有針對性地制訂各種應急預案，采取行之有效的處置辦法，最大限度地減少人財物的損失，最大程度降低其破壞的嚴重性。

4.處理過程的復雜性和艱難性。現實中處理突發事件并不是件容易的事情，涉及到方方面面，是很復雜的一項工程。例如，一個城市發生了自然災害，政府要啟動應急預案，由于參與應急救援的單位來自不同部門，在溝通、協調、職責及文化等方面都存在較大差異，這時突發事件應急指揮中心首先面對的一個重要問題是能否在第一時間調度相關部門緊急出發趕赴現場。事實上，處理突發事件是一項復雜的工程，既要快速反應，又要及時處理。而大多數災害事件的影響因素、演變過程和后果估計都十分困難，如火災、爆炸時大量的有毒有害物質泄漏，伴隨著建筑倒塌、交通堵塞等情況，將增大環境的復雜程度。有毒有害物質不僅濃度高，數量大，擴散可能持續數小時，甚至幾天，被污染的對象包括空氣、水域、地面、植物、食物等，而且污染的形態、程度不一，增加了處置的艱難性。

二、對突發事件實行應急管理的必要性

目前，世界上發生的突發事件越來越復雜，除了傳統的自然災害、生產事故、交通事故災難之外，還有恐怖主義、環境污染、大規模殺傷性武器擴散、公共設施癱瘓、全球性傳染病蔓延等危機事件層出不窮，威脅著人類生命安全和社會的正常秩序。從某種程度上說，突發事件造成的公共危機已超越軍事危機成為影響國家安全的重大因素。社會危機的破壞性不僅體現在財產損失、生命傷亡或社會秩序的動蕩，也破壞了政府的合法性，以至于影響著政府公共管理的水平能力，甚至直接影響公眾對國家和政府的信任度和支持度。因此，從20世紀80年代開始，“應急管理”、“危機管理”在國外尤其在發達國家得到了政府和社會的高度重視。國內是在2003年爆發“SARS”之后才意識到突發事件應急管理的重要性。近10年來，國家開始建立和啟動突發事件應急管理預案，加強相關機構組建和制度建設，使突發事件應急管理由事件發生后的被動應對轉向從事前預防到事中控制到事后提高水平的全面危機管理的過程。突發事件應急管理逐漸成為政府公共管理的一個重要領域。具體來說，為應對突發事件進行一系列有計劃、有組織的管理控制過程，有效地預防和處置各種突發事件，針對突發事件采取預防、響應和恢復的活動與計劃。應急管理的主要目標是預警緊急事件，應急救援，控制災害發生與擴大；減少損失和迅速恢復正常狀態，最大限度地減少突發事件的負面影響。由于應對突發事件需要政府采取與常態管理不同的緊急措施和程序，超出了常態管理的范疇，所以突發事件應急管理又是一種特殊的政府管理形態，即非常態管理。在應對突發事件的過程中，政府因其責任、地位和能力之所在，需要發揮其主導作用，不僅要組織動員各種力量和資源共同應對危機，而且要統一指揮、協調、處置各項應急事務，依此保障人民生命財產的安全和社會秩序的正常運行。endprint

三、突發事件應急管理的主要對策

（一）建立突發事件應急管理制度

突發事件的發生可能是多方面原因造成的，應對突發事件首先要制定科學的應急管理制度，采取有效的應急處理方法，把突發事件帶來的各種損失及其破壞程度降到最低程度，保障人民生產生活安全和社會秩序正常運行。這是政府進行突發事件應急管理的首要任務。其中，制定《突發事件應急預案管理辦法》是一項重要的制度。2013年，為規范突發事件應急預案管理，增強應急預案的針對性、實用性和可操作性，國家頒布了《突發事件應急預案管理辦法》，共9章34條。該法規定應急預案，是指各級人民政府及其部門、基層組織、企事業單位、社會團體等為依法、迅速、科學、有序應對突發事件，最大程度減少突發事件及其造成的損害而預先制訂的工作方案。適用于應急預案的規劃、編制、審批、發布、備案、演練、修訂、培訓、宣傳教育等工作。應急預案管理遵循統一規劃、分類指導、分級負責、動態管理的原則，應急預案按照制定主體劃分，分為政府及其部門應急預案、單位和基層組織應急預案兩大類[4]。作為地方政府，應根據國家《突發事件應對法》的規定和要求，修改和完善本地《突發事件應急預案管理辦法》。如2012年8月，鎮江市出臺《鎮江市突發事件應急聯動處置辦法（試行）》，對突發事件應急聯動提出了總的要求和處置方法。地方政府制訂突發事件應急管理預案應符合科學性、及時性、規范性的原則和要求，要制訂總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案等，有針對性地啟動突發事件應急管理和處置辦法。

（二）借鑒國外突發事件應急管理經驗

20世紀末期，全球重大突發事件發生的頻率和危害性明顯增加，對國際社會產生了嚴重影響，引起了各國政府的高度重視。各國對突發事件應急管理的發展態勢是：由單項應急向綜合應急管理轉變；由單純應急向危機全過程管理轉變；由應急處置向加強預防轉變。同時，政府、企業、社團組織和個人在危機全過程管理中都有明確的責任。發達國家的經驗：一是最高層政府機構作為突發事件應急管理的決策核心。西方國家都把應急管理作為政府管理職能的一個重要內容，均由行政首長擔任最高指揮官和最終決策者，以及一個高層政府機構作為應急管理的決策核心。如美國危機管理體制是以總統為核心，以國家安全委員會為決策中樞，國會負責監督的綜合性、動態組織體系。二是建立統一指揮、協同有序的應急管理機制。發達國家應急管理的關鍵是在一個核心樞紐機構的指揮協調下，各機構和部門縱向能對接，橫向能聯動。注重地方應急管理系統與中央應急管理系統的對接以及本地、本部門應急管理系統與其他部門應急管理系統的聯動。因此，借鑒發達國家的經驗，各級政府要建立政府應急辦和相關議事協調機構及聯席會議制度，從橫向、縱向行政管理系統形成應對突發事件的應急管理框架和制度，提高政府預防和處置突發事件的管理水平，為地方經濟社會順利發展保駕護航。

（三）改革突發事件應急管理體制機制

現行突發事件應急管理體制機制都存在一些問題，影響著國家和地方對突發事件應急管理水平的有效發揮。對突發事件應急管理體制機制進行改革十分必要，需要國家自上而下的變革，又要地方緊密配合。一方面，國家要從體制方面進行自上而下的變革，理順關系，暢通信息；另一方面，地方政府要建立健全突發事件應急管理機制。就是說，要在建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制下，建立健全社會預警機制、社會動員機制、社會快速反應機制和應急處置機制等，在全社會形成“預警—動員—快速反應—應急處置”的系統機制和整體聯動，最大程度地預防和減少突發事件及其造成的損害，保障公眾的生命財產安全，維護國家安全和社會穩定，促進當地經濟社會和諧發展。

（四）創新突發事件應急管理方式

創新突發事件應急管理方式的關鍵在于將突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等職責應對活動統一賦予綜合應急管理部門的管理職責中，從而真正實現突發事件預防、應對和恢復的綜合性、全方位的應急管理[5]。一是對突發事件進行早期發現和預警，實現對突發事件的快速反應，避免突發事件的擴大化。二是當突發事件發生后，盡快啟動應急預案并付諸于實施，以最快的速度、從最大的范圍集中所需的各種資源，保證有序、有效地處置突發事件，最大限度減小各種損失[6]。三是強化綜合應急管理部門的應急管理職責，確保其應急協調的權威性。目前，結合政府行政體制改革，把政府應急管理機構作為政府機構改革的一部分，理順各部門的應急管理職責。以強化綜合應急管理部門的應急管理職責，確保其應急協調的權威性，規范其應急管理工作的責任[7]。四是建立綜合重大事件情報信息和應急指揮平臺，有效實施應急管理。建立集情報收集、傳輸和分析為一體的應急管理情報體系，將現有的分散于地震、民防、氣象、防汛、疾控中心、應急聯動中心等突發事件應急情報信息整合成統一的情報信息，并轉變成有效的應急指揮、決策情報信息，以減少專業管理環節，為政府及時有效實施綜合應急管理提供基礎和保障，提高政府突發事件應急管理的水平和能力。

參考文獻：

[1] 李明強，岳曉.透視混沌理論看突發事件預警機制的建設[J].湖北社會科學，2003，（1）.

[2] 李岳德，張禹.中華人民共和國突發事件應對法立法的若干問題[EB/OL].中國民商法律網.

[3] 韓大元，莫于川.應急法制論[M].北京：法律出版社，2005：42.

[4] 國務院辦公廳.突發事件應急預案管理辦法的通知.國辦發〔2013〕101號文件，2013年10月25日.

[5] 國務院發展研究中心課題組.我國應急管理行政體制存在的問題和完善思路[J].中國發展研究，2008，（3）.

[6] 林家彬.加強應急管理行政體制建設是政府的重要責任[EB/OL].http：//www.chinareform.org.cn，2008-05-26.

[7] 滕五曉，夏劍霺.基于危機管理模式的政府應急管理體制研究[J].北京行政學院學報，2010，（2）.

[責任編輯 王 佳]endprint