我國人大立法辯論制度的建構

劉忠偉　林蕾

摘 要：與國外議會立法相比，我國人大立法缺乏辯論程序是長久以來普遍存在的現象，這主要受制于歷史、制度和觀念因素的制約。建立我國人大立法辯論制度既具有現實必要性，也具有理論和實踐層面的可行性。我國人大立法辯論制度的建構應重點關注辯論原則、范圍和規則的設計。

關鍵詞：人大會議；人大代表；辯論

中圖分類號：D901 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）14-0288-03

“立法辯論，一般是指在法案審議的過程中，立法機關成員依據議事規則就一項立法動議的內容進行正式討論、爭辯和表決的活動。”[1]起源于英國的立法辯論制度當前已為大多數國家所借鑒和模仿，辯論成了西方議會重要功能發揮的關鍵機制。反觀我國人大立法程序，可以發現，我國人大立法的過程中沒有設置辯論程序。盡管一些地方人大在立法中偶爾發生一些辯論，但因不是發生在法案審議會議，也不是在人大代表之間展開，因此并不是嚴格意義上的立法辯論。建立人大立法辯論制度能夠使代表的不同觀點產生碰撞，強化其履職能力，不僅有利于提高法案的審議質量，也是創新我國人民代表大會制度的重要突破口。

一、我國人大立法缺乏辯論制度的原因

雖然在我國有些地方人大立法過程中偶爾有辯論情況出現，但不是常態性和有序的。缺少辯論制度，不僅難以保障立法質量的提高，而且削弱了人大立法實際運作的民主性和權威性。總體而言，我國人大立法缺乏辯論制度造的原因有很多，其中歷史、制度、觀念因素最為突出。

（一）歷史原因

我國人民代表大會制度是在經濟、文化相對落后的建國初期建立的。1989年4月4日公布實施的《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則》并沒有對人大議事或立法進行辯論予以明確表述，而僅僅對人大代表發言做了時間和程序上的規定。《中華人民共和國全國入民代表大會常務委員會議事規則》于1987年11月24日公布實施，并于2009年4月24日進行了首次修改，但修改前和修改后的法律條文中也都僅對“討論”進行了規定。由于人大議事規則沒有引入辯論機制，導致人大立法過程中不同階層群體的意見得不到充分的闡述與論證，對科學立法和民主立法的推動作用也極其有限，導致一些法律法規在具體執行過程中遇到各種不可預知的情況。如果人大在立法過程中能夠組織辯論，將立法與論證有效地結合，立法草案通過不同利益團體的辯論，再經各方審議后得出的法律法規，在實際實行中就會得倒很好的執行。但事實上，這一點自建國至今一直沒有引起重視。

（二）制度原因

1.人大會議的會期較短。按照憲法和相關人民代表大會組織法的規定，人民代表大會應當行使的職權有15項之多，比如選舉、立法、審議報告、審查和批準計劃執行報告、審查和批準國家預算等，但立法在諸多事項中所占的比例較少。從外，我國憲法和有關法律規定，全國人大每年舉行一次會議，會議于每年第一季度舉行，實際上全國人大會期一般為14天左右。隨著“從簡風”刮起，人大會議的會期也在壓縮，甚至一些地方人大的會期壓縮到4天、3天，更有的地方只有1天半的時間。人大會期的長短直接影響著人大會議的質量，會期一短，導致一些法案沒有經過充分的論證而草草地通過或被否定，立法程序給人們形成了走過場的印象。

2.人大代表的局限性。首先，我國人大代表是由選舉產生的，且大多數代表為兼職，容易出現角色難以置換和角色沖突的情況。人大代表往往多集中于政府機關、軍隊，其所代表的階層利益也有局限。人大代表往往多集中于政府機關、軍隊，其代表多有局限。其次，由于人大代表人員數量眾多，且素質參差不一，對議案的提出、議題的調研都難以保障，更何況是發言和辯論。再次，立法是一項專業性很強的工作，人大代表中法學專業出身的人數比例較小，對法案議題的辯論自然也很難有效展開。

3.人大代表數量多。從第六屆全國人大至第十二屆全國人大，每屆的人大代表都在3 000人左右，包含中國各地區、各民族、各行業的代表。因人數眾多，不要說辯論，就是各個代表發言都需要很多時間。現有全國人大代表的數量較多，每一個代表均進行發言和辯論并不現實，尤其在人民代表大會全體大會上更是如此，所以應當適當減少人大代表的數量。

（三）觀念原因

我國傳統文化思想觀念影響著人們，中國人傳統觀念認為辯論是出真理的途徑，無論道教還是佛教講究的是“以和為貴”，從流傳下來的俗語 “禍從口出”、“言多必失”、“訥于言而敏于行”可見中國人傳統思想中，公開的辯論不是君子的行徑。

從現實來看，西方議會辯論的實況也對我國產生了不利影響。一些西方國家在議會立法辯論時，一方正在發言時，另一方卻大聲喧嘩、指責、抗議甚至發生肢體沖突的現象時有發生。盡管西方國家議會辯論在一定程度上體現了民主性，但仍不能掩蓋其虛偽的本質。其黨派之間、兩院之間雖有一些協商與讓步，但在多數情況下是不同黨派和利益集團之間利用之爭，并非真正代表大多數人的利益。正如德國學者卡爾·施米特所說，“各政黨并不是面對面地討論意見，而是作為社會和經濟的權勢集團，算計著自己的利益和掌權機會”；“辯論變成了空洞的形式” [2]。總體上可以說，西方議會的立法辯論是假民主，其多黨制、“三權分立”的特征與我國現實的國情和政情也是嚴重不符的[3]。

二、建立我國人大立法辯論制度的必要性和可行性

（一） 建立我國人大立法辯論制度的必要性

在西方國家，立法辯論具有多元形式價值和目的價值，盡管其價值的彰顯會受到諸多因素的阻礙[4]。但作為議會議事程序的核心構成要是，立法辯論制度不僅是一項法定的獨立程序，而且是保證法案民主化、科學化、理性化的制度基礎。

1.促進立法質量的提高。在立法過程中，每個代表都可以而且有權通過辯論來說服其他人接受自己的觀點，使自己的觀點變成大多數代表的共同觀點。但我國的人大會議過程在很長一段時間里，不要說沒有辯論，就連大會發言也不多，即使是發言也是按順序的程式化發言，這無疑不利于立法質量的提高。“為提高立法審議質量，從立法技術的角度，應該采取對法律草案提修正案的審議方法和逐條辯論表決的辦法，只有這樣，對每一法律條文的審議才會認真精細，產生高質量的法律。”[5]endprint

2.實現立法民主，體現立法為民。立法辯論制度可以使人大立法決策更好的代表人民的根本利益。民主集中制是人民代表大會的組織原則，而辯論作為一種體現民主的形式，無疑為人大立法的決策提供了新的平臺，能夠使人大會議具有廣泛的民主性和代表性。通過辯論，防止出現部分權力群體有目的的保護傾向，使制定法律真正地做到“公開、公平、公正”，立法過程和立法結果都能真正地體現人民的意志。

3.有效協調立法過程中的利益沖突。改革開放以來，雖然人們的物質生活需要已相當豐富，但由于社會結構正在發生著變革，代表不同利益的社會階層的價值觀念也必然發生變化。在社會利益關系更趨復雜的今天，利益沖突也日趨明顯。作為人民代表機關和國家權力機關，人大的重要職責就是通過對國家重要事項的決議反映和代表人民利益，協調社會各個利益關系。在立法過程中也是如此，需要人大對立法利益沖突進行有效協調。在人大法案審議過程中引入辯論制度，不僅可以把社會各階層和利益團體對立法的意見表達出來，而且能夠通過辯論使制定出來的法律法規更符合和代表最廣大人民的根本利益。

4.推進決策更加科學。科學化的立法決策離不開辯論，辯論能使立法決策符合大多數人們的利益，更符合經濟社會發展的基本規律。把辯論制度引入到我國人大立法程序中，能夠促使人大代表在決策法案前能夠讓不同階層的代表充分地表達其意見，通過更深入的調研和科學的論證，發現法案深層的矛盾問題和根本，減少決策的失誤，提高決策的科學性。

（二）建立我國人大立法辯論制度的可行性

1.理論基礎。從法理的角度看，立法辯論體現了議事的民主性和合法性，而且立法辯論制度的符合法治中國建設的基本精神和內在要求。我國人大代表是由人民民主選舉產生的，憲法在賦予了人大代表權利的同時也賦予了人民監督人大會議和人大代表的權力。所以，建立人大立法辯論制度是人大代表落實憲法權利的具體體現和重要途徑，對我國政治文明、民主協商和科學立法所起到的推動作用也是巨大的。

2.實踐基礎。世界上大多數民主國家都采用了議會立法辯論制度。目前，我國大多數省市都建立了聽證制度等制度，擴大了公民參政的途徑，民主理念漸入人心。我國致力于建設民主政治和法治國家，并且在全國人大會議上多次明確強調“擴大公民有序的政治參與”、“堅持和完善人民代表大會制度”。加之人們的文化素質普遍的提高，使人大立法引入辯論機制具有較大的可能性。隨著對人大立法引入辯論制度呼聲越來越高，近些年一些地方人大嘗試在立法環節引入辯論制度，并取得了良好的效果。如2006年10月《福建省物業管理條例（草案）》立法聽證會上的辯論、2008年9月《深圳經濟特區無線電管理調理（草案）》立法聽證會上的辯論、2009年7月《江蘇省城鄉規劃條例（草案）》的公開辯論會、2012年11月《廣州市社會醫療保險條例》網上立法聽證辯論會等。事實證明，人大立法過程中引入辯論機制是可行的。

三、我國人大立法辯論制度之構想

要使我國各級人民代表大會的立法工作能夠與現有國情與時俱進，與日益增長的民主要求相適應，就應對各級人大會的議事程序進行改革，其中建立立法辯論制度是非常有必要的。我們可以借鑒英美等西方議會立法辯論的的做法和經驗，進行該制度的移植和整合，使其適合中國人民代表大會制度的特點和性質，進而建立中國特色的人大立法辯論制度。

（一）立法辯論的原則

確立立法辯論的原則是提高議事的效率，避免議題過于分散和混亂、議題跑題的重要保障。立法辯論原則是在人大代表在立法辯論過程中應遵循的基本原則，其中以下幾方面的原則必不可少。

1.合法原則。首先是辯論主體的合法，辯論的組織者、參與人應具有辯論的資格。其次是辯論程序的合法。辯論的流程合法能保證辯論主體的行為是符合法律規定的，從而保證辯論的結果合法有效的。

2.公開原則。公開可以提升人大立法辯論的透明度。辯論的整個過程應向社會全部公開，不僅允許社會公眾依法依程序參與辯論旁聽，也允許媒體進行實時報道，辯論的結果同時也公開。

3.平等原則。人大代表中有官員代表和平民代表，在立法辯論中應拋去身份與地位，雙方都是平等的，平等是辯論的基礎，只有平等的辯論才能最大體現辯論的真正價值。

4.言論免責原則。參加立法辯論的代表在辯論過程中的言論免責，不能追究其法律責任。只有對辯論的代表實施免責，免除了代表的后顧之憂，才能使代表在辯論中把各方的訴求得以充分的表達。

5.一事不再辯原則。同屆立法會議辯論過的辯題，無論什么原因一經辯論結束就不再次辯論。一事不再辯原則，有利于提高人大立法的效率和維護立法程序的權威。

（二）立法辯論的范圍

確立立法辯論的范圍即明確在什么場合就哪些議題可以進行辯論，這需要考慮以下3個因素：首先，中國人大和人大常委會會期普遍較短，人大代表大部分是兼職的，基于此情況辯論的范圍不宜過寬；其次，人民代表大會代表人數過多，會議議題比較多，在代表大會上開展辯論也不大現實；再次，根據法案審議的階段，在大會和專門委員會都可以進行辯論。

當前我們更應當關注的是人大常委會的辯論制度建立，因為人大的大部分立法都是由其常委會負責完成的。人大常委會立法會議上，容易產生不同意見的主要是立法中的焦點問題，如立法的必要性、可行性、可能性和合理性等，而在事項上諸如人們關注的收入分配、社會保障、醫療改革、教育改革等熱點問題都應列入辯論的范圍。

（三）立法辯論的規則

立法辯論制度的具體規則設計是一個核心問題，也是保障立法辯論實效的關鍵問題。筆者認為，立法辯論制度的規則設計可參照國外議會：以動議作為辯論的開端，以表決最為辯論的終結，以發言內容和時間控制作為辯論的導向，以發言次序和會議秩序作為辯論的要求。具體而言，我國立法辯論制度的規則可以包括以下幾個方面：endprint

1.辯論次序。發言須經辯論主持人許可，其他人不可隨意發言。在辯論的發言階段，由辯論主持人決定代表的發言次數和順序，同一時段內只允許有一位代表發言，其他代表一般不得打擾。自由辯論時由辯論主持人根據情況具體掌控，防止辯論一方占用全部時間。

2.辯論形式。辯論人應站立發言而且要脫稿發言，因為坐著發言不能引起大家的關注，照念發言稿與辯論的主旨不符。同時，不照念發言稿雖然對我國部分人大代表而言具有一定的難度，也對辯論人員的綜合素質提高帶來了考驗，但長久看來這對于有效推進辯論人員整體能力提高大有裨益。

3.辯論內容。辯論一詞的基本含義要求辯論的主體必須圍繞一個主題進行發言，自說自話根本無法形成辯論。因此，在人大立法過程中的每次辯論，必須要求人大代表必須圍繞一個特定的辯題發言，不能各說各話內容脫離辯題。

4.辯論時間。由于人大代表的人數較多，人大會議的時間不足以保障每個代表都充分發言，因此對發言時間予以限制是必要的。目前，全國人大常委會和地方人大常委會的議事規則中對會議發言時間己有相關規定，辯論發言的時間可以遵守這個規定，但進行細化效果會更好。

5.遵守辯論紀律。在立法辯論中，發言的人大代表必須嚴格遵守會議紀律，做到文明、有序和相互尊重，即使爭論再激烈，也不可直接抑或間接地辱罵或譏諷辯論對手，更不允許用言語進行人身攻擊。凡是有違反紀律的人，主持人有權給予其警告、驅逐。

6.辯論表決。表決是立法辯論的終結的表現形式，也是立法辯論之后的一個重要階段，原則上所有的辯論都應該進行表決，除非出現辯論后一致同意的情況。至于表決的形式，可以采用我國常有的投票方式、舉手方式方式，這可以由主持人根據情況予以決定。鑒于立法辯論的特殊性，從嚴肅性的角度來看，建議采用投票表決的方式。

參考文獻：

[1] 李店標，沈賞.英國立法辯論制度及其啟示[J].學術交流，2012，（2）：48.

[2] 施米特.政治的浪漫派[M].馮克利，等，譯.上海：上海人民出版社，2004：163.

[3] 張衛紅.從發言到辯論——試論建立人大常委會辯論制度的必要性[J].楚天主人，2007，（9）：15.

[4] 李店標.立法辯論的價值維度[J].理論導刊，2013，（7）：105-107.

[5] 蔡定劍.論人民代表大會制度的改革和完善[J].政法論壇，2004，（6）：33.

[責任編輯 王 莉]endprint