關于公務員考核的思考

彭曉燕+劉寧東

自公務員制度建立以來，公務員考核在公務員管理中的基礎性作用得到了充分發揮，為促進勤政廉政，提高工作效能，建設高素質的公務員隊伍提供了保證。但在實踐過程中，難免還存在一些問題，如果不加以研究解決，會對公務員制度的實施造成影響。本文僅就公務員考核實踐中存在的問題，談談粗淺的看法。

一、公務員考核存在的問題

（一）關于考核內容和標準

根據公務員法規定，“對公務員考核，按照管理權限，全面考核公務員的德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績?！薄豆珓諉T考核規定（試行）》（以下簡稱《規定》）在此基礎上，分別對考核內容的標準作了進一步明確，這對開展公務員考核工作起到指導性的作用。存在的主要問題有：

一是考核內容概念混亂，以至于考核標準交叉。如“德”與“廉”。根據《規定》的標準，“德，是指思想政治素質及個人品德、職業道德、社會公德等方面的表現”?！傲?，是指廉潔自律等方面的表現”。筆者以為，“廉”是具有“德”所反映的“政治素質及個人品德、職業道德、社會公德”等屬性或本質的對象之一，是符合“德”概念的個體，即是“德”概念的適用范圍。又如，“德”與“勤”。根據《規定》，“勤，是指責任心、工作態度、工作作風等方面的表現?！辈浑y看出，“勤”也是具有“德”所反映的“政治素質……職業道德”等屬性或本質的對象之一。

二是缺乏考核內容和標準的指標體系。我們在研究對應考核內容和標準，探索建立考核指標體系時，遇到了一些具體問題。首先，是前面所提的概念混亂，不易歸類確定指標體系。其次，是如何處理定性和定量的關系。如工作實績，是公務員考核的重點。根據《規定》，“績，是指完成工作的數量、質量、效率和所產生的效益。”其中的數量可以量化，但質量、效率和所產生的效益則很難進行量化。再次，是如何建立不同層級以及同層級、不同職位公務員的考核指標體系。如履行職務的能力，不同層級以及同層級、不同職位公務員的履行職務能力應該是有所區別的。

（二）關于考核主體

《規定》明確，“平時考核重點考核公務員完成日常工作任務、階段工作目標情況以及出勤情況……由主管領導予以審核評價?！痹谀甓瓤己顺绦蛑?，還明確，“主管領導在聽取群眾和公務員本人意見的基礎上，根據平時考核情況和個人總結，寫出評語，提出考核等次建議和改進提高的要求”“由本機關負責人或者授權的考核委員會確定考核等次”。

由此可見，公務員考核主體存在如下問題：一是主體轉換。在平時考核及年度考核中，考核主體是主管領導，但在確定等次時考核主體是機關負責人或考核委員會。二是職責不清。主管領導作為考核主體的作用未充分發揮，未認真履行評估公務員工作業績的職責，忽視檢查公務員完成工作任務的情況，對公務員在本崗位履行職責，完成工作目標的考核過程不夠重視，往往是根據“民主測評”的結果確定考核等次。三是考核機構難擔權責?？己宋瘑T會屬非常設機構，在年度考核開始時才設立。考核委員會一般由主管領導和人事、紀檢、監察等部門的主要負責人以及公務員代表組成，但最終應由誰說了算還是不能確定。采取投票表決形式，則又會出現弱化績效的傾向。因此，賦予考核委員會何種權責，值得商榷。

（三）關于民主測評

《規定》明確，“對擔任機關內設機構領導職務公務員的考核，必要時可以在一定范圍內進行民主測評?！痹趯嵺`中，民主測評也存在一些問題，一是主旨不明。我們認為，在年度考核中，必要時進行民主測評，目的是通過民主測評更多地了解被考核者綜合素質的基本情況，是年度考核的輔助方法。但在實踐中，民主測評成了確定年度考核優秀等次依據，導致公務員考核中常見的暈輪效應。二是擴大化。不少地方或單位，在年度考核時，不論職務高低，通通采用民主測評來確定年度考核等次。

二、問題的根源及原因

（一）觀念問題

公務員制度的建立是我國干部人事制度改革的重大舉措。我國的公務員制度是根據我國國情，在保證與現階段干部管理相符合的前提下建立的，因而或多或少地存在原有干部管理模式的痕跡，在觀念方面也難免帶有傳統的干部管理印記。

以干部考核（考察）為例，2002年7月9日實施的《黨政領導干部選拔任用工作條例》第二十一條規定，“考察黨政領導職務擬任人選，必須依據干部選拔任用條件和不同領導職務的職責要求，全面考察其德、能、勤、績、廉，注重考察工作實績?！辈浑y看出，公務員法及《規定》所表述的，除考核（考察）對象不同外，其余的表述特別是考核內容基本是一致的。

由此，給我們提出一個值得深思的問題?？疾禳h政領導職務擬任人選，需要全面考察其德、能、勤、績、廉，注重考察工作實績。公務員的考核，具體而言，公務員的年度考核，是否也應該像考察擬任黨政領導干部的人選一樣進行考核，是否有所區別，能否有所區別。

（二）認識問題

這里主要指中庸思想對公務員考核的影響?？己酥黧w往往礙于情面，怕得罪人，不愿直面事實，不敢承擔責任，只求保持一團和氣。因此，在考核過程中，通過民主測評的形式，回避現實，轉移矛盾。

（三）政策問題

除上述所列舉的考核內容和標準、考核主體等外，公務員考核的一些規定也值得認真研究，如優秀等次比例問題。由于優秀等次人數，一般掌握在本機關參加年度考核的公務員總人數的百分之十五以內，最多不超過百分之二十，這就給公務員考核，尤其是基層公務員考核帶來不少問題。基層機關單位一般人數較少，百分之十五優秀的比例導致主管領導確定考核等次時感到為難棘手，只有采取民主測評等其他渠道來緩解矛盾，也致使一些單位把年度考核等同于評先進，以評代考，甚至將不同單位、不同職位的人員集中聯評。

三、完善公務員考核的思考

（一）更新觀念，明確公務員考核的主要功能

從我國人事制度改革的沿革來看，公務員考核脫胎于傳統的干部考核。從公務員制度的建立和發展來看，公務員的考核是干部考核的組成部分，從屬于干部考核。但我們認為，在考核內容方面，公務員考核應有別于干部考核。如前所說，干部考核是依據干部選拔任用條件和不同領導職務的職責要求，全面考察其德、能、勤、績、廉，注重考察工作實績。而公務員考核的主要功能，應該是考核公務員履行職位職責和完成所承擔的工作任務的情況，即考核其工作實績。

主要基于以下原因，一是考核的周期性。公務員考核，主要是平時考核和定期（年度）考核，周期僅為一年。一年內考核諸多要素，且不少要素無法定量，只能靠定性評價，憑好惡分優劣，年年如此，不僅收效甚微，而且在機關及公務員群體中形成敷衍塞責、應付了事的不良風氣。二是事物的關聯性。公務員履行職位職責和完成所承擔的工作任務的情況是與職業操守、履職能力、責任心、工作態度以及相應的出勤率等要素分不開的，考核的結果已經體現了德、能、勤等內容的基本要素。很難想象，一個職業操守差、履職能力差、責任心不強以及出勤不出工、出工不出力的人，能夠創造出像樣的實績。三是突出考核的主要功能。公務員考核的主要功能，主要應是正確評價公務員履行職位職責和承擔工作任務的情況，提高工作效能，進而樹立政府的正面形象，提高政府的公信力。至于其他需要考核或了解的內容，應該通過其他途徑完成。如對“廉”的考核，可以依靠紀檢監察機關，不斷健全完善監督機制，采取一票否決形式進行考核。同理，其他要素如個人品德、社會公德等，也應通過健全完善監督機制進行評價。

（二）厘清認識，強化考核主體責任意識

主管領導在公務員考核中擯除中庸思想，給予分管公務員以客觀公正的評價，是執行法律法規的需要，是促進單位事業發展的需要，是單位蔚成良好風氣的需要，是樹立本身良好形象的需要。客觀公正地評價那些埋頭苦干、業績突出的人員，使他們在考核中得到應有的肯定，確定相應的等次，有利于調動廣大公務員的積極性，克服“干好干壞一個樣，干多干少一個樣”的大鍋飯思想，使考核充分發揮管理的導向功能作用，進而推動各項工作的發展。如果在公務員考核中，出現“相安無事、輪流坐莊”的現象，就容易給本單位公務員造成領導“無能”“沒有魄力”等印象，損害領導個人形象，也不利于事業發展。

（三）完善政策，夯實公務員考核的基礎

在進一步完善公務員考核政策方面，我們提出以下建議：

1.將工作實績切實擺在考核的首要位置

一是要把考核“績”作為其他考核內容的切入點。工作實績是絕大部分公務員綜合素質，即思想政治素質、職業道德、業務能力、創新精神、工作作風等要素的集中反映，是衡量公務員對職位勝任與否以及對社會貢獻大小的尺度，是對公務員德、能、勤、廉的整體檢驗。把工作實績作為公務員考核的重點，可以防止個別領導憑個人好惡或主觀印象來評價公務員，從而使考核更具客觀性。對績的考核要注重平時考核，注意公務員平時工作實績的積累，注重其一貫的工作表現，而其他考核內容也能在平時的工作實績中得到體現。

二是要重點研究分解“績”的要素及細化標準。我們認為，對“績”進行分解，應依據《規定》的精神，分成職位職責和所承擔的工作任務兩大塊，再將職位職責和所承擔的工作任務分成若干指標細項，對應考核難易程度、完成時間、完成質量等，從難易程度考核其業務能力，從完成時間考核其工作效率，從完成質量考核其職業精神，再從其履職及承擔工作任務的總和考核其工作實績。

2.健全完善公務員考核申訴機制

《規定》第十四條規定，定期考核定為不稱職的，可申請復核或提出申訴、再申訴，根據實際工作情況，我們認為應該適當拓展對考核結果不服的復核、申訴范圍。

一是由于在考核工作中，部分機關主要領導存在思想認識、責任意識等方面偏差，使得一些德、能、勤、績、廉方面表現優秀的人在考核中不能評為優秀，這種侵權的可能性遠比非不稱職人員評為不稱職的侵權可能性大得多，而優秀和不稱職都是作為公務員調整職務、級別、工資以及獎勵、培訓等的依據。因此，有必要適當地拓展對考核結果不服的復核、申訴范圍，將考核結果確定為除優秀等次外，其余等次均可列入可申請復核的范圍，可以充分保障公務員個體的權益。

二是由于評為基本稱職等次的考核結果也涉及公務員的年終獎金、福利、工資、獎勵等切身利益，建議將此類考核結果也列入可提出申訴、再申訴的范圍。

（作者單位：廣西壯族自治區公務員局考核獎勵處）