由遷到富還有多遠？

“易地扶貧搬遷方式，是我國探索出的新時期扶貧工作的一個好辦法，今后它將發揮越來越大的作用。”13年前，在包頭召開的“全國易地扶貧搬遷試點工作座談會”上，時任國家計委地區司司長郭培章如此預測。

提出易地扶貧搬遷，為的是使不能靠傳統的救濟錢物等就地扶貧措施脫貧的群眾，永遠擺脫“一方水土養不活一方人”的局面。2001年，國家計委首次在內蒙古、寧夏、貴州、云南四省區啟動了“易地扶貧搬遷試點工程”，為此，國家出臺了一系列優惠政策和補助措施。

那時候國家易地扶貧搬遷補助資金標準為：北方省區人均3500？4500元，南方省區人均不超過5000元。這些資金主要用于群眾住房、改善生產條件及必要的教育、文化、衛生等設施建設。涉及生產經營范疇的內容，主要依靠地方配套和群眾自籌，以及其它扶貧資金的渠道安排解決。

而現在，易地扶貧搬遷安置則涉及到了多種扶貧專項資金，主要包括易地扶貧搬遷專項資金、以工代賑資金、退耕還林還草工程補助資金等。隨著國家財力的增強，扶貧投放力度逐年加大，其中，中央財政專項扶貧資金、以工代賑資金、專項退耕還林還草工程補助、外資和社會資金持續增強。以工程投資按人均不超過2萬元計算，國家補助人均標準控制在了6000元以內，其中4000元用于搬遷群眾建房補助，其余用于搬遷安置點的基礎設施建設。

現階段的易地扶貧搬遷安置方法主要有兩大方式，一種是靠近城鎮安置，依托城鎮的信息、技術、市場等優勢建立蔬菜種植、農產品加工等主導產業，拓寬搬遷群眾的致富渠道，這一方式在西部地區采用較多。

另一種是找一塊土地平整、水源條件好的地方，開墾耕地，修建水利設施，讓貧困群眾來定居，這種一方式多用于西南地區。

據國務院扶貧辦統計，在《中國農村扶貧開發綱要（2001？2010）年》實施期間，全國已累計實施易地扶貧搬遷770萬人。總體而言，搬遷人口的生產生活條件得到了極大改善，生活水平也明顯提高。實踐證明，易地扶貧搬遷對于貧困人口脫貧致富能發揮積極的促進作用。

“搬得出”仍需翻過三座大山

易地扶貧搬遷堅持自愿原則，要想“搬得出”，需要做好三方面工作。

其一是搬遷群眾的主觀思想。在貧困山區抑或是自然條件極端惡劣的地區，大部分群眾搬出去尋求發展的愿望十分迫切，當然，在我國西南一些少數民族地區，群眾不愿意離開自己故居的現象也時有發生，這對于他們自己來說也是十分矛盾的問題。

其二是決搬遷群眾需要負擔的成本問題。大部分異地搬遷主要有3項成本：一是新建或購買房屋、取得宅基地使用權，平均需要10萬元以上；二是搬遷“入戶費”，平均每人1000？3000元；三是搬遷運輸費等支出，一般在5000元左右。多數農戶搬遷資金缺口在10萬元以上。也由于搬遷費用過高，個別地方出現了搬富不搬窮的現象。

地處四川盆地東部邊緣的云陽縣蘭溪鎮金銀村不通路、飲水難，生存條件極其惡劣。為幫助當地群眾脫貧，縣扶貧部門和當地鎮政府曾多次動員村里100多名貧困群眾易地搬遷，但無人響應，群眾反映最大的困難是搬遷資金缺口大。

“讓農民‘搬得起，不單是政府多投錢的問題。”重慶市發改委主任沈曉鐘說，資源整合、農村改革措施可以起到“四兩撥千斤”的作用，對政府投入形成補充，讓更多貧困群眾享受得起扶貧搬遷好政策，加快搬遷進度。

在這方面，重慶的做法是：大幅提高政府專項扶貧搬遷補助標準，減輕貧困群眾經濟負擔；改變過去部門資金“各自為政”的局面，將國土整治、危舊房改造、道路建設等資金“打捆”使用，加大搬遷支持力度；創新農村宅基地復墾“地票”制度，彌補資金缺口。

除了扶貧部門給予貧困群眾搬遷補助外，重慶的國土、城鄉建設、農業、水利等部門也提供政策和資金支持，主要集中用于搬遷農民聚居區的道路整修、供水、通電、村容環境治理等公共設施建設和服務配套。他們把39項涉及高山生態扶貧搬遷的專項資金和路水電污訊等項目資金整合，做到項目、資金、政策全部跟著扶貧搬遷走。

另外，搬遷中農民可以退出宅基地，通過重慶全市統一的土地交易平臺實現“地票”交易。目前，平均一畝宅基地退出，農民可以獲得12萬元以上的收益，以每戶農民騰退0.3畝？0.5畝宅基地計，可大大減輕其搬遷和建新房的壓力。

通過整合幫扶資源和土地交易制度創新，重慶貧困戶搬遷資金缺口可從10萬元以上降低到3萬元以內，大大提高了搬遷受益覆蓋范圍。

其三是移民搬遷安置的用地指標不足問題。下山移民是解決山民貧困問題的重要方式，但是在資本市場極端活躍，房價直逼一線城市的地方，土地已經成為當地的主要財源，以指標不足排斥山民已經成為某些地方的老把戲。

長角井是浙江瑞安市馬嶼鎮大南社區的一個行政村，村子分散于一座座連綿起伏的大山中。論貧困程度，長角井可以說是集百家所長，5個自然村700多戶人，晚上走夜路一不小心就會摔下山，種點谷物常常被野豬吃掉，以前電線常被水電站的工作人員收走，因為村內的用電量還不及途中的耗電量，娶不上媳婦的人家更是比比皆是。

然而瑞安卻在全國百強縣中名列第28位，被喻為溫州南翼中心區的縣級市。正是因為這華麗的外衣，長角井的命運被鎖在遙遠的高山深谷中，即便群眾們有著強烈的搬遷愿望，卻無法實現。

通常，政府希望通過增減掛鉤的項目來解決農民落地的問題。因為這不會占用計劃指標，本質上只是指標的互換。具體到移民宅基地的問題，就是找到了新的宅基地，同時將老的宅基地退出。

麻煩在于，退宅還耕的第一年要拆掉30%，隨后兩年也按照一定比例拆除舊宅。如果沒有完成，這個指標被收回，項目被撤走。先拆的跟著倒霉，更會造成難以挽回的結果。endprint

另外，不肯拆的村民有兩種：一是溫州很多民房起的大都是高層，房屋面積很大，有的面積平攤下來，甚至多達一畝。拆除后，實際擁有的宅基地面積最多200平方米，群眾不肯。二是下山移民需要成本，農民需給得起造房的成本價，即使每平方米二三千元，一套房也要20？30萬元，對困難戶給不起。

溫州情況并非個例，即便是我國易地扶貧搬遷的典型樣板——陜南避災移民中，也曾經出現這樣的問題。一份合陽縣以工代賑的內部調研報告中顯示，土地問題已成為易地扶貧搬遷工作的瓶頸，“國家嚴禁在耕地上建設住宅，各村又沒有公共用地，搬遷中的土地問題就難以解決”。

“穩得住”關鍵靠制度

搬出來只是第一步，穩得住是緊隨而來的關鍵問題。

雖然通過易地扶貧搬遷，一些原有的勞動力得以轉移，但環境的變化也讓他們遷徙后增加了成本和風險，一些特殊“福利”還未讓他們受益，戶籍的壁壘也還依然堅固。

這些年來，無戶籍、人戶分離和人戶不符等問題，在易地移民中已非個別現象，這類群體在搬遷人口中所占的比重盡管很低，但由于在數量和規模上的不斷膨脹，對其進行社會管理的難度以及該群體對社會穩定的影響卻不能小視。

以甘肅省酒泉市為例，據不完全統計，自1983年至今當地共接收安置移民3.53萬戶15.75萬人，其中，由外來租地農民形成的非計劃事實移民達5771戶21144人。截至2012年，外來移民已占酒泉市農村人口的29.8%，成為該市農村社會管理中不可忽視的一大社會群體。酒泉市外來移民中尚未解決戶籍問題的有3335戶10473人（其中非計劃移民中有1952戶、7396人；在計劃移民中，玉門市疏勒河項目移交的獨山子鄉、柳湖鄉、六墩鄉等3個移民鄉未辦理落戶手續的移民達1383戶3077人），據估計，酒泉市外來移民中無當地戶籍的人數已超過兩萬人，不僅如此，在已取得當地戶籍的移民中，“人戶分離”“人戶不符”現象嚴重。

外來移民不能落戶的主要原因有：一是遷入酒泉市的東鄉族移民中許多在原籍就無戶籍關系，無法實行戶籍遷移；二是酒泉市的外來租地農民在當地新出生的小孩未進行戶口登記，形成實際上的“黑人”；三是城鎮戶口沒有向進城移民完全敞開。其帶來的后果也是決定易地扶貧搬遷后能否“穩得住”的重要條件，子女上學、高考、婚姻、生產貸款等問題尤其為重。另外，當地農民因爭奪土地、水源等引發的糾紛也時有發生。

對此，甘肅行政學院發展研究所所長周克全認為，省政府應委托省上有關職能部門牽頭，聯合公安等相關部門，對于因種種原因造成的原籍無戶口者，采取特事特辦方式，直接在遷入地建立戶籍檔案，并核發居民身份證。而對于原籍有戶口者，由遷入和遷出地雙方政府職能部門牽頭，聯合公安等相關部門，盡快完成戶口轉移交接手續，徹底解決移民的行政歸屬和管理問題。

另外，對于“農場”租地移民戶籍問題，周克全認為，應由農墾公司和公安等有關部門解決，并研究創新土地流轉政策，在確定好土地權屬關系的前提下，給移民劃撥承包地、宅基地，并盡快妥善解決土地租賃中遺留的歷史問題，給移民與當地農戶以同等待遇。同時，在國家農村新土地政策出臺前，禁止所有單位和個人將土地承包給外來租地者。他同時強調，應利用國家放開中小城鎮戶口、提倡把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民等政策機遇，將易地扶貧搬遷與城鎮化兩大工程進行有機整合，給業已進城居住、工作和生活的移民以完全的市民待遇（包括城鎮戶籍）。

“能致富”還需看思路

通過扶貧搬遷，群眾的住房條件、生活環境得到較大改善。但同時，不少搬遷群眾由于家底薄、缺乏實用技術和專業技能，后續發展比較困難。

“搬遷群眾安穩致富是個大問題。”重慶市扶貧辦主任劉戈新認為，農民搬遷后，后續產業扶持如果沒有“硬項目”，沒有能夠落實的規劃，而只是口頭上提政府會扶持，不僅不能“穩農”，反而可能“傷農”。

對此，重慶按照扶貧搬遷與產業發展相結合的原則，對繼續從事農業生產的搬遷對象通過專業合作、股份合作等方式，發展蔬菜、優質糧油種植和特色養殖、鄉村旅游等，推動農民收入增長；對自愿進城的農戶，則鼓勵其主要向旅游景區周邊、工業園區附近、中心鎮延伸地帶集中，力爭配套穩定的就業崗位和公共服務。

巫山縣騾坪鎮茶園安置點近兩年安置了近500名搬遷農民。縣扶貧辦副主任唐述德說，政府在安置搬遷群眾的同時，也配套進行了工業扶貧項目建設。通過招商引資，山東煙臺一家紡織企業已在當地落戶。搬遷群眾以戶為單位，通過小額貸款，購買毛衣編織機，貸款利息和3年后需償還的本金由公司承擔。公司向農戶提供原料和技術，老百姓在家加工毛衣，賺取加工費，解決了安居過后的生計問題。

重慶市扶貧辦資金計劃處處長盧賢煒介紹，為促進后續產業配套，重慶堅持將產業發展資金優先安排到扶貧戶身上，重點支持農民創辦農業微型企業，扶持農民自主創業，為貧困農民提供創業技能培訓。

“我們所有的政策創新，都圍繞增加貧困群眾就業機會，提高其創業、就業能力來進行。”盧賢煒說，政府可以幫貧困戶一時，幫不了一世，所以最應該做的是為他們創造更好的發展條件。

在陜西，一排排白墻藍瓦的現代化廠房點綴在群山環繞、綠樹掩映的晏壩鎮竹園村山水之間，顯得別有一番詩情畫意。依社區而建的冠鑫生態農業綜合開發公司，為搬遷群眾帶來了“在家門口就業”的希望。

按照“就近就業是根本”原則，安康市漢濱區在把新型社區布局到城鎮周圍、園區附近、景區附近、交通樞紐地帶的同時，著力培育致富產業，增加農民收入。對搬遷群眾原有的山林土地依法流轉，引導有特長和開發能力的農戶進行集中連片種植經濟作物及林木，搞規模化經營，引導群眾參加農技知識、實用技術等技能培訓，轉變他們的就業觀念，增強社區群眾的“造血”功能。此外，對沒有能力發展產業的農戶，政府在聯系企業安排就業崗位的同時，還開發社區公共管理服務崗位及村級道路管護、農村清潔、社區管理等工作，實現多方就業，徹底解決了搬遷群眾的后顧之憂。

作為陜南移民搬遷工程的示范點和移民安置的先行者，大竹園鎮七堰社區采取三大辦法促進移民增收，即：山上建產業，實現住在山下，掙在山上；小區創業，實現住在小區，掙在小區；園區就業（鄰近陜煤集團富硒礦泉水項目區），實現住在社區，掙在企業。

牛蹄鎮通過引入京康房產、陽晨牧業等企業，把海拔500米以下的土地流轉給企業搞農業產業化經營，搬遷群眾則通過培訓，替企業管理土地；對于海拔500米以上的坡地，鼓勵農民種植核桃等經濟林，通過產業發展實現增收。

茨溝鎮抓住小康高速過境并設有出口的機遇，以發展生態觀光業為突破口，在組織搬遷群眾修建新房的同時，鼓勵他們參與500畝“荷塘月色”農業觀光園的建設和入股，并準備建800畝優質核桃林果園，提前謀劃搬遷后的生計問題。endprint