城鎮(zhèn)化與易地扶貧搬遷

近年來，我國(guó)加大了易地扶貧搬遷力度，10年累計(jì)搬了780萬貧困人口。在搬遷安置方面，靠近城鎮(zhèn)安置成為不少地方的優(yōu)先選擇，相關(guān)部門把扶貧搬遷與城鎮(zhèn)化建設(shè)結(jié)合起來，使得搬遷戶生產(chǎn)生活條件明顯改善，發(fā)展機(jī)會(huì)增多，脫貧能力增強(qiáng)。

但也有部分地區(qū)的地方政府，對(duì)貧困戶搬遷后的脫貧問題過問甚少。部分貧困人口搬到城鎮(zhèn)后，生活成本增加，增收門路不多，生活更加窘迫。這樣的搬遷扶貧，沒有脫貧，只是把貧困從鄉(xiāng)村搬到了城鎮(zhèn)，應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視。

探索貧困地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化

甘肅臨夏市枹罕鎮(zhèn)農(nóng)民索志海今年成了“城里人”，為此他們?nèi)医?jīng)過了仔細(xì)考慮。在所有因素當(dāng)中，新房子就在自己居住的村子里，生活習(xí)慣不用怎么改變，是他們很看重的因素。

當(dāng)?shù)卣脕碜愿鱾€(gè)部門的項(xiàng)目資金完成了新村的道路、水電等基礎(chǔ)設(shè)施配套。最讓索志海滿意的是，新修的幼兒園離新居不到200米，孩子上學(xué)將會(huì)很方便。

在最新出臺(tái)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》當(dāng)中，引導(dǎo)中西部地區(qū)農(nóng)民就近實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化是其中一個(gè)重要內(nèi)容。但和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高的東部相比，西部地區(qū)特別是西部貧困地區(qū)推進(jìn)城鎮(zhèn)化仍面臨一些難題，特別是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低，使這些地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展往往面臨內(nèi)生動(dòng)力不足的問題。

例如，2014年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.7%，可在甘肅臨夏回族自治州，城鎮(zhèn)化率的水平只有 28.01%，幾乎只有全國(guó)平均水平的一半。

臨夏回族自治州副州長(zhǎng)王建華表示，隨著西部經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，即使是在西部最貧困的區(qū)域，許多農(nóng)民、尤其是富裕起來的農(nóng)民也有著“迫切的城鎮(zhèn)化需求”，西部貧困地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)也正在進(jìn)入一個(gè)快速提升的階段。

而充分整合利用國(guó)家各種優(yōu)惠政策，發(fā)揮資金杠桿撬動(dòng)作用，成為推動(dòng)西部貧困地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要抓手。以索志海所在的“民俗村”為例，當(dāng)?shù)亟y(tǒng)籌利用農(nóng)村危舊房改造、鄉(xiāng)村道路建設(shè)等上千萬元的項(xiàng)目資金，完善基礎(chǔ)設(shè)施，也吸引了許多農(nóng)民自發(fā)進(jìn)入城鎮(zhèn)。

甘肅省隴南市武都區(qū)正在考慮將居住在懸崖峭壁周邊、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)域、高山半高山等不適宜生活居住地區(qū)的貧困人口就近向城鎮(zhèn)搬遷。結(jié)合這些居民想要改變?nèi)司迎h(huán)境的意愿，可以將城鎮(zhèn)化建設(shè)和扶貧攻堅(jiān)同步展開。當(dāng)?shù)赝ㄟ^測(cè)算，每戶居民就近在城鎮(zhèn)建設(shè)一套100平方米的房子，成本10萬元，政府整合的各類資金可以接近一半，預(yù)期當(dāng)?shù)厥种坏呢毨丝诳梢酝ㄟ^這種方式實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，方便他們既照顧自己的農(nóng)業(yè)田地，也可以在城鎮(zhèn)打工，逐漸向市民過渡。

中國(guó)西部地區(qū)的一些基層官員指出，西部地區(qū)發(fā)展相對(duì)落后，其實(shí)恰恰成為城鎮(zhèn)化建設(shè)的一種“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”，可以避免走傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的道路，減少建設(shè)過程中對(duì)于自然和人文環(huán)境的破壞。西部貧困地區(qū)有望更好地根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境承載能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素，合理確定城鎮(zhèn)化推進(jìn)路徑。

四川省巴中市平昌縣城位于巴（中）河與通（江）河交匯處。近幾年，縣城人口猛增，已從10余萬人的小城鎮(zhèn)發(fā)展成為近30萬人的中等城市。平昌縣城北面和西面方圓300平方公里范圍內(nèi)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的交通、生態(tài)、能源、水土條件較好，是該縣傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)腹地。從2011年開始，該縣開始在這一區(qū)域推進(jìn)以“讓農(nóng)村快速融入城市”為目標(biāo)的新農(nóng)村建設(shè)。

2011年9月，巴中市第三次黨代會(huì)提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、追趕跨越、加快發(fā)展”戰(zhàn)略，核心是在巴中城鄉(xiāng)（尤其在廣大農(nóng)村）通過推進(jìn)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，達(dá)到實(shí)現(xiàn)同步全面小康目標(biāo)。

2013年，巴中市城鎮(zhèn)化率為35.9%，低于四川省平均水平近10個(gè)百分點(diǎn)。市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任劉明認(rèn)為，以35.9%的數(shù)字論，巴中市目前的城市人口大約在140萬人左右，其余260萬人主要散居在226個(gè)建制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦事處）以下的廣大農(nóng)村，如果用10年時(shí)間讓這260萬人中的50%以上實(shí)現(xiàn)聚居，又可實(shí)現(xiàn)130萬人的城鎮(zhèn)化。即使從靜態(tài)角度看，到2020年，巴中市也可以達(dá)到四川城鎮(zhèn)化率平均值。

在這種思路指導(dǎo)下，巴中市提出“四級(jí)城鎮(zhèn)體系”建設(shè)構(gòu)想，即：1個(gè)中心城市（巴中主城區(qū)）+3個(gè)副中心城市（3個(gè)縣城）+40余個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)及180余個(gè)鄉(xiāng)場(chǎng)+180個(gè)中心村及2380個(gè)聚居點(diǎn)。這個(gè)構(gòu)想的亮點(diǎn)在于通過“180個(gè)中心村+2380個(gè)聚居點(diǎn)”的建設(shè)，達(dá)成“農(nóng)民就地變市民”目標(biāo)，市委將其稱作“新型城鎮(zhèn)化的底部基礎(chǔ)”。換句話講，這些中心村與聚居點(diǎn)已不再是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村，如果把城市比作一座大廈，它們就是這座大廈的“底座”。

從“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”角度看，“縣城——元山——得勝——駟馬——坦溪——縣城”這個(gè)圈層實(shí)際上是該市平昌縣城市建成區(qū)的延伸，也不妨稱其為縣城的“后花園”。未來若干年，在這個(gè)圈層內(nèi)，以建成區(qū)為龍頭，以重點(diǎn)鎮(zhèn)、中心村、聚居點(diǎn)為支撐，將集聚平昌最多人口、最大經(jīng)濟(jì)產(chǎn)能、最繁榮的城市文化、最便捷的交通基礎(chǔ)條件。然后，這些人口、產(chǎn)能、文化又將向更寬、更深、更大的圈層和領(lǐng)域推進(jìn)，然后輻射帶動(dòng)其他地域發(fā)展。

按照《巴中市“巴山新居”十年規(guī)劃（2011——2020年）》，全市將在10年間完成41.39萬戶貧困戶、受災(zāi)戶、避災(zāi)避險(xiǎn)搬遷戶的新居建設(shè)。但在這40多萬戶中，有6.25萬戶有意愿到城鎮(zhèn)購(gòu)房或建房落戶，有6.21萬戶愿意在原址上進(jìn)行改建或散居。巴中市的政策是“尊重群眾意愿，不搞強(qiáng)迫命令”，因此，全市規(guī)劃建設(shè)“巴山新居”的確切數(shù)據(jù)是28.93萬戶，10年共需要?jiǎng)討B(tài)投入資金700億元，其中農(nóng)戶自主投入330億元，不足總投入的一半。

“規(guī)劃布局”和“群眾自愿”是巴山市建設(shè)“巴山新居”兩個(gè)要件。“群眾自愿”即意味著“群眾主體”，不但顯示著這項(xiàng)民生工程的生命力，而且決定著新居建設(shè)大部分資金有了著落。endprint

巴中市是傳統(tǒng)勞務(wù)輸出大市，2000年以來，全市常年外出務(wù)工人員在110萬人以上。以巴州區(qū)羊風(fēng)鄉(xiāng)樓房村（尚未進(jìn)行新村建設(shè)）為例，總?cè)丝?060人，800余人外出務(wù)工。“巴山新居”的建設(shè)可以吸引大量外出人員回流，同時(shí)吸附現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)落地，然后支撐新農(nóng)村良性發(fā)展。

作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)，巴中市工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，因而，推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型就成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要“抓手”。這一點(diǎn)在規(guī)劃中顯得很突出，強(qiáng)調(diào)在推進(jìn)每一個(gè)中心村、聚居點(diǎn)建設(shè)的同時(shí)，都要有一個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，所規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)必須充分考慮當(dāng)?shù)刭Y源稟賦、產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)、人文特色等元素，涵蓋核桃、巴藥、生豬、土雞、果蔬、茶葉，以及通江銀耳、南江黃羊、七彩林業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等多種涉農(nóng)特色產(chǎn)業(yè)。

去年10月，四川省委書記、省人大常委會(huì)主任王東明視察了巴中市“巴山新居”建設(shè)情況，并給予充分肯定。同時(shí)要求全市在充分調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上“向特別困難的群眾進(jìn)行政策傾斜”，市委、市政府隨即將城市廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)和運(yùn)行模式移植到“巴山新居”建設(shè)和管理中，即通過政府大量補(bǔ)貼的辦法，確保農(nóng)村特困群眾在暫時(shí)交不起建房資金的情況下也能夠住上新房。

怎樣融入小城鎮(zhèn)發(fā)展

易地扶貧搬遷后，有的農(nóng)民選擇定居農(nóng)村集中安置點(diǎn)，有的則直接轉(zhuǎn)戶進(jìn)城。為此重慶在土地利用、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方面進(jìn)行制度創(chuàng)新，使資源向小城鎮(zhèn)傾斜，配套建設(shè)學(xué)校、醫(yī)院、商場(chǎng)、文體活動(dòng)場(chǎng)所等服務(wù)設(shè)施，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)搬遷人群盡快融入小城鎮(zhèn)。

由于進(jìn)入小城鎮(zhèn)的成本比進(jìn)入中小城市低，就業(yè)機(jī)會(huì)又比在農(nóng)村集中安置多，因此轉(zhuǎn)戶進(jìn)入城鎮(zhèn)已成為許多搬遷群眾的選擇。

石柱縣龍沙鎮(zhèn)是遠(yuǎn)近聞名的農(nóng)產(chǎn)品加工大鎮(zhèn)，搬遷農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會(huì)較多，收入有保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，龍沙鎮(zhèn)龍頭企業(yè)常年雇工量都在1500人左右，平均月工資在2000元上下。鎮(zhèn)黨委書記譚燕子說，只要搬遷群眾有就業(yè)意愿，通過短期培訓(xùn)，基本都能找到合適的工作崗位。

“在高山生態(tài)扶貧搬遷過程中，龍沙鎮(zhèn)場(chǎng)鎮(zhèn)人口增加了近1/3，場(chǎng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模也擴(kuò)大了約1/5。”譚燕子說，由于給予了小城鎮(zhèn)更大的發(fā)展空間和政策支持，不僅可以給搬遷貧困群眾提供均等化的就業(yè)、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，還助推了城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

彭水縣高谷鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)羅軍介紹，高山生態(tài)扶貧搬遷安置區(qū)的建設(shè)讓場(chǎng)鎮(zhèn)面積擴(kuò)大不少。高谷老場(chǎng)鎮(zhèn)面積僅0.9平方公里，規(guī)劃中的新場(chǎng)鎮(zhèn)面積達(dá)3.7平方公里，其中安置區(qū)占地面積就達(dá)到1平方公里。如果搬遷群眾經(jīng)濟(jì)條件允許，可直接進(jìn)入場(chǎng)鎮(zhèn)安置，享受城鎮(zhèn)待遇。

羅軍認(rèn)為，小城鎮(zhèn)隨著搬遷安置區(qū)的建設(shè)而擴(kuò)大，將使城鎮(zhèn)的商貿(mào)流通能力增強(qiáng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，通過統(tǒng)一規(guī)劃、集中建設(shè)，將極大地改善搬遷戶和原場(chǎng)鎮(zhèn)居民的生活環(huán)境。

而廣西來賓市在實(shí)施易地扶貧搬遷的過程中，認(rèn)真貫徹落實(shí)《廣西壯族自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃》，將村屯搬遷與城鎮(zhèn)發(fā)展有機(jī)結(jié)合，把生態(tài)地區(qū)、農(nóng)業(yè)地區(qū)的人口集聚到重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，形成了易地扶貧搬遷的城鎮(zhèn)化模式。

“村屯搬遷后，從縣（區(qū)）到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)開發(fā)，切實(shí)扶持好安置區(qū)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。”來賓市發(fā)改委一位負(fù)責(zé)人說，最有效的措施就是將易地扶貧搬遷同小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來，通過扶持中心城鎮(zhèn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平不斷提高，加快剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移步伐，增加進(jìn)城務(wù)工人員的收入。

作為我國(guó)最大的易地扶貧搬遷工程的陜南避災(zāi)扶貧移民搬遷，在這方面也在進(jìn)行積極的探索。培育支柱產(chǎn)業(yè)，多途徑解決就業(yè)問題，保障就業(yè)和增收，為農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展提供無窮動(dòng)力，這是今后陜南安康市移民搬遷式城鎮(zhèn)化道路發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)。為此，安康市制定了六點(diǎn)規(guī)劃。

一是加大招商引資力度，鼓勵(lì)和支持大中小型企業(yè)利用當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)進(jìn)行投資、開發(fā)，指導(dǎo)當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)走精細(xì)化的發(fā)展道路，探索山區(qū)旅游餐飲業(yè)發(fā)展路徑。

二是出臺(tái)更多優(yōu)惠措施，大力扶持有利于當(dāng)?shù)匾泼竦膬?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。圍繞“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”原則，結(jié)合當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)，大力開展技能培訓(xùn)和就業(yè)培訓(xùn)，不斷提高移民的人力資本，顯著增強(qiáng)移民綜合素質(zhì)。集中使用就業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)和小額貸款貼息，有計(jì)劃地對(duì)移民群體開展實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)。

三是積極培育產(chǎn)業(yè)大戶，鼓勵(lì)和扶持搬遷戶，尤其是特困戶就近就業(yè)，解決其搬遷后的生存發(fā)展問題。搬遷后的農(nóng)戶在生產(chǎn)、生活方面都面臨一定風(fēng)險(xiǎn)和困難，應(yīng)鼓勵(lì)和組織勞務(wù)輸出，拓寬增收渠道，有效增加移民工資性收入。運(yùn)行和完善移民社會(huì)保障制度，為他們提供根本保證。

四是立足本地資源優(yōu)勢(shì)和條件，圍繞建設(shè)工業(yè)帶動(dòng)型、商貿(mào)流通型、特色產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)型小城鎮(zhèn)，來確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)和建立主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。因地制宜，因勢(shì)利導(dǎo)，增強(qiáng)精品意識(shí)，構(gòu)筑自己鮮明的特色和品味，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的吸納能力與經(jīng)濟(jì)活力，鞏固移民的成果。

五是在已經(jīng)有產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)要圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級(jí)，有計(jì)劃地?cái)U(kuò)展和完善。

六是支持并培訓(xùn)移民外出務(wù)工。外出務(wù)工已經(jīng)成為安康農(nóng)民增收致富的主要途徑，并且成為人口梯度轉(zhuǎn)移、農(nóng)民進(jìn)城逐步轉(zhuǎn)化為市民的重要方式。政府應(yīng)對(duì)此做好服務(wù)工作，努力做到“你打工我放行、你就業(yè)我培訓(xùn)、你勞力轉(zhuǎn)移我土地流轉(zhuǎn)、你創(chuàng)業(yè)我貸款、你靈活就業(yè)我支持”的全方位服務(wù)工作。

通過易地扶貧搬遷，多數(shù)群眾離開了“山高、坡陡、谷深、平地少”等一系列不適合人類生產(chǎn)、生存的地方，是從根本上解決貧困人口脫貧致富的一條好路徑。通過科學(xué)的編制規(guī)劃、創(chuàng)新的搬遷方式和培植特色產(chǎn)業(yè)增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力，讓貧困群眾從搬得出、住的穩(wěn)、能致富落到實(shí)處，面對(duì)仍需要解決的1000萬住在深山、石山、高寒、荒漠地區(qū)的貧困人口，易地扶貧搬遷這個(gè)新的扶貧品牌，已經(jīng)打上了自己的烙印。endprint