陜南搬遷的理想與現實

10年，搬遷近240萬人，接近三峽移民數量的2倍，投資近1100億元——作為建國60多年以來，涉及人口最多的一個區域經濟、社會發展項目，陜南移民工程的意義絕不是幾個數字能概括得了的。

一位在安康從事扶貧工作近30年的老干部曾這樣說：“對于多災多難的陜南地區而言，易地扶貧搬遷工程足以與廢除幾千年來的農業稅政策相提并論。”

老干部的評價并不為過。并且，陜南移民工程與以往單純的貧困救濟不同，這是一次徹底的搬遷。“搬遷不僅僅是讓群眾改變居住的環境，更重要的是讓他們改變一種生活的方式。”陜西省委書記趙正永曾經說過。

陜西舉全省之力能否如期完成如此規模巨大的移民工程？能否為中國的避害移民工程提供一個成功的范本？大移民會否引發一系列新的生態、社會問題？搬遷是否是遠離地質災害的最佳抉擇？

按照國務院扶貧辦提供的資料，2001-2010年，我國易地扶貧搬遷的總數量為780萬人，保持這個進度，那么未來每3個扶貧移民就有1個在陜南。已經開始并進行中的陜南移民大搬遷，答案遠未揭曉，任重而道遠。

災難后艱難起步

陜西省為何提出如此大規模的移民？大部分解讀認為起因于發生在2010年7月的陜南大洪災。

2010年，安康市“7·18”特大泥石流災害后的第三天，時任陜西省代省長趙正永去安康現場考察，站在漢濱區七堰村吞噬了多名遇難同胞的泥石流廢墟旁，他第一次公開提出將受到地質災害威脅的山民搬遷出去的想法，“要讓災區民眾能到更安全、便利的環境中生活”。

那次災難，七堰村共有12人死亡，17人失蹤，幾十個院子被深埋進了四十余米深的泥石流下。

“災害讓省政府下了決心。”陜西省國土廳一位參與規劃制定的官員說，在2010年12月方案原則獲批的那次省政府常務工作會議上，趙正永曾感慨，“一個村子二十多人瞬間就被埋了，很痛心”。

此后，七堰村的災難成為當地官員接受采訪時引用最多的例子。但事實上，在陜南的240萬移民計劃中，因為地質災害、洪勞災害的避災移民數加起來不到三分之一，近半數屬于扶貧移民。

據陜西省國土廳資料顯示，240萬移民計劃中，因地質災害避險移民搬遷49.16萬人，洪澇災害避險移民搬遷32萬人，扶貧移民搬遷116.6萬人，生態移民搬遷46.88萬人。分別由陜西省國土資源廳、省水利廳、省扶貧辦和省林業廳牽頭負責，工程搬遷由建設單位具體實施。

陜西省國土廳的資料中還顯示，從2001至2010年的10年間，陜南地區共發生地質災害兩千多起，造成590多人死亡或失蹤，直接經濟損失460億多元。僅去年就新增地質災害965起，導致88人死亡、138人失蹤、6人受傷、49萬間房屋受損、4.9萬公頃耕地損毀。

壓力有多大動力就有多大

陜南避災扶貧移民搬遷工程自2011年5月實施以來，在3年多時間里已將20多萬戶70多萬人從秦嶺滑坡等危險區域搬遷至山下安全地帶。由于陜西省將過去的就地安置為主改變為靠城、靠鎮、靠園區集中安置，從而催生了一大批公共服務均等化的“新社區”。

根據規劃，陜西省10年內將搬遷陜南危險和貧困地區居民240萬人，需要投入1100億元左右。而陜南地區28個縣區中有21個屬于國家或省級貧困縣，屬于典型的吃飯財政，地方政府和群眾個人籌資壓力較大。

為解決這一問題，陜西省政府在建房資金的籌措上采取政府兜底、群眾封頂、讓群眾少拿錢或不拿錢的辦法，按人均25平方米的標準為搬遷群眾提供基本住房保障。實施集中安置的搬遷戶按照不同的戶型面積分別負擔1萬元、2.5萬元和4萬元，其余資金由各級財政補助，并整合項目資金統籌解決。搬遷群眾中的特困戶、五保戶和孤寡老人按照規定面積由政府免費提供住房。分散安置按每戶3萬元的標準予以補助。

這些政策極大地調動了當地群眾自籌資金實施搬遷和集中安置的積極性。陜南移民搬遷以避災為主、兼具扶貧與發展任務，之所以進展順利，一方面是農民搬遷愿望強烈；另一方面是陜西省通過創新搬遷新模式，初步破解了資金困局和移民“搬得出、穩得住、能致富”的難題。有專家認為，這種看似違背規律的“倒逼”法只要引導得當，完全可以成為貧困地區加快城鎮化進程的有力推手。

自從避災扶貧搬遷工作在安康市啟動實施以來，市委、市政府和各級各部門就把這項工作作為重大的民生工程、發展工程和富民工程，高度重視，全民動員，主要領導親自抓，分管領導具體抓，明確各相關部門的職責任務，形成了上下一心、左右配合、群眾參與的良好局面，推動了全市避災扶貧搬遷工作健康快速發展。

從安康市扶貧局提供的資料中可以看到，過去一年全市對于這次避災扶貧搬遷工程的推動力度有多大。用安康市扶貧局局長冉立新的話說：“2013年是實施避災扶貧搬遷安置工作的第三年，也是規范提升的關鍵年。”

年初安康市委、市政府先后召開了市委常委會、市扶貧開發領導小組會、市政府常務會，專題研究全市避災扶貧搬遷工作，并于4月初在旬陽縣召開了全市避災扶貧搬遷工作現場會議，對避災扶貧搬遷工作進行了全面安排部署。

4月中旬，市政府又召開了全市避災扶貧搬遷規范管理工作會議，重點圍繞避災扶貧搬遷工作規范管理、破解難題、提升水平等重點工作作了專門安排，并從相關部門抽調領導和工作人員成立了規范調研、規劃指導、工作推進三個工作組，對當前工作中存在的項目管理、資金管理、規劃管理等七個方面的問題進行規范，全面提升避災扶貧搬遷工作質量水平。

5月底，市政府召開了由縣區長、市直有關部門主要負責人參加的避災扶貧搬遷工作點評會，針對2012年度省核查驗收中市縣配套資金、建房進度、基礎資料等問題進行了逐項研究，市委辦、市政府辦聯合下發了《關于立即對避災扶貧搬遷工作存在問題進行整改的通知》，督促各縣區限期整改到位。endprint

6月初，經過市縣政府精心籌備，召開了省政府項目對接會，經省核查確認，共編報基礎設施和公共服務項目2000余個，總投資達30余億元，目前這些項目已通過省政府會議紀要的形式予以確認，由相關廳長、市長、縣區長三方簽訂了責任書，逐步配套到位。

8月初，省委書記趙正永、省政府莊長興副省長親自帶領省級相關部門，在安康市召開了由市委書記、市長，縣區委書記、縣區長及市級相關部門主要負責人參加的避災扶貧搬遷工作點評會。在視察了白河、鎮坪部分集中安置社區后，趙正永對安康的避災扶貧搬遷工作給予了充分肯定，同時也指出了工作中存在的問題和不足。會后，安康市政府立即召開了全市領導干部大會和推進落實工作座談會議，進一步整改存在問題，規范項目管理，提升搬遷安置水平。

山窮地薄的現狀

據當地扶貧局一位工作人員介紹，由于安康地處秦巴山區的南北氣候過渡帶，極端天氣多，加上山勢陡峭，泥層薄，因此極易產生洪澇、泥石流等災害。

1949年以后，安康地區每年在救濟災民、災后重建以及零星的搬遷工程中投入巨大。但仍是年年救災，年年受災，政府也一籌莫展。自1998年至今，各類扶貧移民、生態移民，危舊房改造等就達到10萬戶。按每戶20萬左右的成本計算，12年，光改造、搬遷等就花費了200億。

通過整合資源進行大規模的移民搬遷，是能夠徹底改善山區居民生存與發展的“治本之策”，但核心的問題是政府補助建房的資金如何安排。

規劃中，陜南地區移民搬遷安置共需投資1109.4億元，其中移民建房投資772.2億元，基礎設施、土地整治、公共服務及其他投資等325.1億元，自主遷移投資12.1億元。

按照規劃，建房投資的772.2億元中，村民自籌715.9億，省級財政扶持資金每年2億，十年20億，按5：5的比例市縣兩級地方再配套20億，另外再爭取中央財政資金20億。此外，規劃還建議西安、寶雞、咸陽等市“對口支援”8.4億元。

“事實上，政府用于補助村民建房的資金僅60多個億，真正的大頭，還得村民自己出。”一位看到規劃的移民戶說。

按照規劃，政府出的大頭是基礎設施和公共服務設施建設的325.1億，但這一筆資金同樣令基層官員為難。按規劃，這是由省發改委、建設、民政、扶貧、水利、交通、國土、電力、農業、林業等相關部門“本著積極支持”的原則，通過項目建設的方式解決，說白了，就是讓各部門分攤。一位了解內情的安康市官員介紹，省政府的思路是，整合原本分散在各個部門的各類搬遷資金，集中起來辦大事。但中央每年通過各部門下來的資金都有專門預算，超出的部門怎么辦？

按規劃，安康十年要搬22萬戶，平均一戶補3萬，要66個億，其中特困戶（增加2萬補助）按20%的比例有4.4萬戶，需要再加8.8億。加上基礎設施大概有115個億需要政府買單，平均每年十個億。按照目前省級和市縣各負擔50%算，安康一年至少要拿5億，但現實情況是，安康很難拿得出這筆錢。

安康市扶貧辦工作人員劉年喜說：“陜南最大的問題就是缺少集中安置的平地，多數要改河、填溝、挖山或占用基本農田來解決，投入大、成本高，費時費力。基礎設施和公共服務都是捆綁項目解決，不納入房價范圍，盡量減少搬遷群眾的支出，盡管如此，搬遷群眾仍需不小的投入。基層政府和搬遷群眾壓力一樣大，因此我們一再需要中省支持。”

所以，安康市向上級政府提交的書面建議中，提出的第一條就是，“要加大中央財政統籌資金和省級財政扶貧資金，以及對口資金的扶持力度。”

在今年年初陜西省發改委發布的《關于增報2014年易地扶貧搬遷工程建設建議的通知中》中，在已上報的搬遷規模基礎上，再擬申請增加國家易地扶貧搬遷資金30000萬元，其中：漢中市4200萬元、安康市4200萬元、商洛市3900萬元、寶雞市2300萬元、咸陽市2800萬元、西安市500萬元、渭南市3200萬元、銅川市2600萬元、延安市3500萬元、榆林市2300萬元、韓城市500萬元。其中工程概算總投資按人均不超過2萬元計算，國家補助標準人均控制在6000元以內，其中4000元用于搬遷群眾建房補助，其余資金用于搬遷安置點的基礎設施建設。

牽頭負責陜南搬遷的陜西省國土廳相關負責人在接受媒體采訪時曾表達，希望規劃能夠上升到國家層面，請求國家發改委予以立項，相關部門能制定特殊政策，給予政策、資金方面的扶持。endprint