創新深度貧困山區的扶貧開發方式

韓巨龍+李彥

貧窮不是社會主義，消除貧困、實現共同富裕是社會主義的本質要求。黨中央、國務院領導心系百姓，高度重視扶貧開發工作，習近平總書記指出“小康不小康，關鍵看老鄉”，實現2020年全面建成小康社會的宏偉目標，最艱巨、最繁重的任務在農村，特別是在貧困地區。李克強總理發出了扶貧攻堅的戰斗指令，“向貧困宣戰，決不讓貧困代代相傳。2014年，再減少農村貧困人口1000萬人以上”。

深度貧困山區是這場扶貧攻堅戰的難點，脫貧難度大，需要我們解放思想，開拓思路，創新扶貧開發方式。本文把深度貧困山區分為具備與不具備就地扶貧條件兩類，來探究新的扶貧開發模式。

深度貧困山區面臨的多重困境

第一，貧困纏身。由于自然條件的限制，貧困山區百姓的生活還非常艱辛，部分山區農民年人均純收入低于785元，為深度貧困。有的山區百姓的貧困程度遠遠超出了人們的想象——大部分時間里，一天吃兩頓飯，主食都是土豆，而且有時土豆幾乎是唯一的食物。房間低矮、潮濕、昏暗，沒有廚房，只能在堂屋里燒火煮飯，燃料是木柴。時間一長，滿屋都是黑色的煙塵，用手一摸，如同被墨汁染過。相當一部分村不通公路，有的老人甚至從沒進過城，若見到汽車，還會充滿好奇。在有的村組，學生們每天上學要在路上花掉幾個小時。

第二，生態脆弱。深度貧困山區的百姓有著強烈的致富愿望，但脫貧的出路在哪？他們通常寄希望于村邊的大山，如果有礦，則修條土路，開始私挖盜采；有值錢的動物，則盜獵；有值錢的樹木，則砍伐販賣；實在不行，就毀林開荒，擴大耕種面積。

一方面，當人的生存權受到危害時，這些行為不應受到非議。如一位學者所說的，“美國人把擱淺的鯨魚推入大海，這值得贊揚；鯨魚被非洲難民捕食，這也應贊揚，因為它救活了一群人”。但另一方面，在部分深度貧困山區，生態十分脆弱，一旦破壞就很難恢復。無序開發會造成水源枯竭，植被退化，水土流失加劇，土地貧瘠化，當土地失去肥力，又沒有可靠的水源，耕種收入勢必下降。為了保收入，脫貧致富，農民們不得不再次毀林，擴大耕種面積。這似乎成了人與自然對抗性的死循環。

第三，發展困惑。深度貧困山區內有的百姓對脫貧致富感到困惑，因為他們或者外出務工，或者日出而作，日落而息地在山地里勞作，十分勞累，但是生活仍然異常困難。他們致富的意愿十分強烈，在某些小山村，村民們幾乎把所有能耕種的山坡都開墾來種農作物，還會盡可能多地養些牛、羊。可是，由于近些年氣候的變化和植被的破壞，這些“望天田”的收成越來越沒保障，用以放養牛羊的草場也開始退化。又由于地處深山之中，交通不便，運到山里的化肥、農藥等農業生產資料價格較高，出欄的豬、牛、羊也難以賣出好價錢。他們付出了，流了汗，可每年的收入仍沒保障。未來的小康生活在哪里？他們非常困惑。

深度貧困山區扶貧開發與城鎮化

部分深度貧困山區就地脫貧的代價太大，或不具備就地扶貧的條件。

“山高、坡陡、谷深、平地少”幾乎是深度貧困山區共同的地形地貌特征，絕大部分地方坡度達30度以上。村民們大多居住較為分散，因為得有相當面積的山地才能養活一家人。有的幾家人分別居住在不同的山頭，如果有人上午朝另一個山頭喊著約一起吃飯，對面山頭的村民得馬上啟程，才能趕上一起吃晚飯，即“講話能聽見，竄門走半天”。由于居住分散，加之坡陡谷深，道路的修建和養護成本太高。而且，修建連接分散村組的道路以及陡坡地耕種，極易惡化本來就十分脆弱的生態環境。

但相對的，如果不修建道路、水利等基礎設施，村民們的生產和生活成本就降不下來，農產品也出不去。以建房用的青磚為例，假設市場價為每塊1元，當這些磚靠人背、馬馱運到深山，價格可能抬高到每塊1.5元，僅建材一項，村民在深山建房的成本就被抬高數萬元。對一個貧困家庭來說，這幾乎是不能承受之重。

要破解這個兩難問題，需要我們解放思想，創新扶貧開發機制。把不具備就地扶貧開發條件地區的脫貧與城鎮化結合起來統籌考慮，或許是值得探索的路子。

一方面，深度貧困山區的年輕一代大多不愿繼續祖輩的生活方式。他們絕大多數都外出打工，向往城市生活，渴望著能留在城市。最終，部分貧困山村的消失是不可避免的，這也符合社會的發展趨勢，所以在這些小山村做長期、大量的固定資產投入是一種資源的浪費。另一方面，用在深山里建房的成本幾乎可以在縣城或小集鎮里購置一套商品房。而且，不少深山里花大價錢新建的房子使用率極低，僅在村民回家過年時使用，其它時間要么由老人守著，要么鎖上大門，這也是一種浪費。

所以，出臺政策幫助不具備就地扶貧開發條件的村民異地城鎮化，是多贏的思路。村民們可以走出深山，融入現代生活，脫貧致富，政府可以把大量基礎設施建設經費集中起來，在小集鎮或縣城修建更高標準的公共設施，同時也保護了當地的生態環境。為了達到這些目標，一要加大勞動力轉移培訓，讓異地城鎮化的青壯勞動力有一技之長。二要開發公益性就業崗位，確保異地城鎮化的每戶家庭最少有一人就業。三是扶貧要與居民最低生活保障等兜底政策配合起來。四要為異地城鎮化家庭的創業、購房等提供優惠條件。

我國實行嚴格的土地用途管制制度，政府通過土地利用規劃和年度計劃控制用地指標，嚴格控制建設用地總量。隨著人口向城鎮集中，城鎮建設用地日益緊張，而深山里不少農村建設用地閑置。為了改善農村生產生活條件，統籌城鄉發展，國土部門于2008年出臺了城鄉建設用地增減掛鉤政策，在保證各類土地面積平衡的前提下，地方政府可以申請城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標，在這方面，成都和重慶的探索經驗可供借鑒。

在城鎮建設用地緊張的地方，可以試點優先使用深度貧困山區的農村建設用地周轉指標，把深山里適宜于耕種的宅基地復墾，不適宜耕種的直接退耕還林。用農村建設用地周轉指標或其收益來支持深度貧困山區農民的易地城鎮化，或者說農民以放棄深山里的宅基地和耕地來換取縣城或小集鎮的就業和住房優惠。這樣，政府就把扶貧開發與城鄉一體化結合起來推進，通過異地城鎮化的方式幫助深山農民脫貧。endprint

深度貧困山區扶貧開發與產業發展

沒有產業支撐的脫貧只是暫時性的，一個地方只有產業發展了，才有內生動力，才有造血功能，才能“有恒產者有恒心”，實現社會長期穩定和諧。發展產業的基本前提是資本、勞動力、土地等要素的優化配置，農村產業的發展離不開土地這個關鍵要素，因此土地流轉尤為重要。

土地流轉是農業現代化的需要。農業現代化已與工業化、信息化、城鎮化并列，成為我國重要的現代化戰略。實現農業現代化需要完善水利灌溉、道路等農業基礎設施，進行土地整理，改善農業生產條件，并讓科學技術更多地滲透到土壤改良、育種、種植、管理、收獲、加工、銷售等環節。只有推進土地流轉，形成一定的經營規模，才能有效地推進土地整理、水利設施建設、農業機械化等，才能攤平科技投入、管理投入等成本，提高農業產業的比較收益，吸引人才、資本等要素投向農業，最終提高農業生產能力。

當前，我國農村“空心化”問題嚴重，種田的多是老人、婦女，這嚴重制約了農業生產力的進一步提高。當“誰來種田”成為問題時，推動土地流轉，讓種田能手來種田，再一次解放農村生產力，就成了重要而緊迫的工作。土地流轉之后，農民在獲取流轉收益之外，可以放心外出務工，富余勞動力被轉移到其它產業，可以延長我國的人口紅利期，促進產業結構轉型升級。

同時，土地流轉也有較強的政策支撐。《農村土地承包法》規定，國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉，通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。十八屆三中全會進一步強調要賦予農民對承包地的流轉權能，“允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”。

推進土地流轉必須做好以下兩項基礎工作。

首先，加快推進農村聚居區建設，改變深山區農民高度分散的居住模式，使之較為集中地居住。一是可以改善農民居住環境，推進社會主義新農村建設，如果實現集中居住，政府可集中投資建設道路、學校、衛生等公共設施。二是為土地流轉鋪路。拆除農民田間地頭的房屋，使之復墾為耕地，不僅便于推進土地整理，推廣農業機械化等，還可以擴大耕地面積。三是形成“集聚效應”，并推動分工細化、專業化。一方面可以充分發揮種糧能手的特長，另一方面，由于集中居住的人口有一定規模，部分人可以從農業生產中分離出來，從事小飯店、小超市等生產和生活服務業。當然，也必須防止出現強迫農民住高樓等現象。

其次，加快推進農村“確權頒證”工作。產權是所有制的核心，產權清晰才能降低市場交易成本，培育真正的市場主體。著名經濟學家厲以寧認為，農民應具有“三權三證”，“三權”為承包土地的經營權、宅基地的使用權、房產權，對應的“三證”為承包土地的經營權證、宅基地的使用權證、房產證。有了這些權證，就盤活了農村資源，把資源變成了資產，農民有了財產權利，可以進行抵押、入股、貸款等市場活動，為他們實現更多財產性收入打下堅實基礎。

另外，“確權頒證”可以在一定程度上防止出現某些不法分子借土地流轉之機強行霸占農民土地等侵權行為，農民也不用再擔心自己的土地被平整若干年后，怎么收回的問題。十八屆三中全會提出，“健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度”以及“建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營”，而“確權頒證”是實現這些改革目標的基礎性工作。endprint