中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)審委的法律地位及其運(yùn)作機(jī)制存在問(wèn)題探析

摘 要：中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)行審核委員會(huì)作為實(shí)施我國(guó)股票發(fā)行核準(zhǔn)制的一個(gè)配套制度設(shè)置，其命運(yùn)與核準(zhǔn)制一樣，自成立以來(lái)就逃不脫業(yè)界與公眾的詬病，其組成和運(yùn)作機(jī)制雖在2003年后經(jīng)重大改革，仍遠(yuǎn)未滿足公眾的要求。為幫助其獲取業(yè)界與公眾的信任與支持，對(duì)發(fā)審委的法律地位、目前的組成和運(yùn)作機(jī)制之不足進(jìn)行研究并予以改善，是比對(duì)發(fā)審委及其委員進(jìn)行事后問(wèn)責(zé)成本更低但更為有效的方法。

關(guān)鍵詞： 發(fā)行審核委員會(huì)；中國(guó)證監(jiān)會(huì)；運(yùn)作機(jī)制；監(jiān)督

中圖分類號(hào)：F832.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：1003-7217（2014）02-0141-04

隨著近幾年我國(guó)證券市場(chǎng)的跨越式發(fā)展，掌握股票發(fā)行審核權(quán)的中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)行審核委員會(huì)（簡(jiǎn)稱 “發(fā)審委”）越來(lái)越引起人們的關(guān)注。2011年7月的“和佳醫(yī)療事件”更是把發(fā)審委推到風(fēng)口浪尖上。該事件是公眾對(duì)自“王小石事件”后經(jīng)改革的發(fā)審委這一機(jī)構(gòu)運(yùn)作的有效性和公正性持懷疑態(tài)度的一個(gè)集中反映，該事件還引起了公眾對(duì)發(fā)審委及其委員的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)的關(guān)注。然而，筆者認(rèn)為，事前的預(yù)防比事后的責(zé)任追究往往更為可取，與對(duì)發(fā)審委及其委員進(jìn)行事后的問(wèn)責(zé)相比，對(duì)發(fā)審委的法律地位、目前的組成和運(yùn)作機(jī)制之不足進(jìn)行研究并予以改善，是一種成本更低但更為有效的保證發(fā)審委機(jī)體健康的方法。

一、發(fā)審委的法律地位——從與中國(guó)證監(jiān)會(huì)的關(guān)系角度解析

發(fā)審委的設(shè)置依據(jù)為《證券法》，由于發(fā)審委所行使的職能并非由組織法所規(guī)定而是由其他具體的法律法規(guī)所授，所行使的是特定的行政任務(wù)而非一般性的行政任務(wù)，因此符合我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)“法律法規(guī)授權(quán)組織”的特性之界定，應(yīng)可被定性為法律法規(guī)授權(quán)的組織。在這一定性基礎(chǔ)上，還需厘清發(fā)審委與中國(guó)證監(jiān)會(huì)的如下幾個(gè)關(guān)系，才能徹底界清發(fā)審委的法律地位。

（一） 發(fā)審委是否是中國(guó)證監(jiān)會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

中國(guó)證監(jiān)會(huì)屬于國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)[1]。根據(jù)《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)在職能分解的基礎(chǔ)上設(shè)立司、處兩級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，司級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的增設(shè)、撤銷或者合并，經(jīng)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審核方案后報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，處級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷或者合并，由國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)自行決定并按年度報(bào)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)備案。 而根據(jù)中國(guó)證監(jiān)會(huì)三定方案以及中國(guó)證監(jiān)會(huì)網(wǎng)站上的公示，發(fā)審委并不屬于其司級(jí)或處級(jí)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。因此，從設(shè)定的程序上看，發(fā)審委并不屬于中國(guó)證監(jiān)會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。此外，目前發(fā)審委委員絕大多數(shù)都是從中國(guó)證監(jiān)會(huì)之外聘請(qǐng)的有關(guān)專家組成，且根據(jù)《中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)發(fā)行審核委員會(huì)辦法》（簡(jiǎn)稱《發(fā)審委辦法》）的規(guī)定，發(fā)審委委員是以個(gè)人身份出席發(fā)審委會(huì)議，獨(dú)立發(fā)表審核意見(jiàn)并行使表決權(quán)。而中國(guó)證監(jiān)會(huì)對(duì)發(fā)審委委員雖具有考核和監(jiān)督權(quán)，但其考核和監(jiān)督的內(nèi)容主要限于是否違法或違反發(fā)審委工作紀(jì)律，故中國(guó)證監(jiān)會(huì)與發(fā)審委及其委員之間并不具備命令與服從這一上下級(jí)關(guān)系的屬性。因此，發(fā)審委不屬于中國(guó)證監(jiān)會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而是法律授權(quán)的獨(dú)立性組織。

（二） 發(fā)審委是咨詢機(jī)構(gòu)還是決策機(jī)構(gòu)

根據(jù)《證券法》的相關(guān)規(guī)定，發(fā)審委的職權(quán)僅僅是通過(guò)投票表決方式對(duì)股票發(fā)行申請(qǐng)?zhí)岢鰧徍艘庖?jiàn)，股票發(fā)行申請(qǐng)的核準(zhǔn)權(quán)屬于中國(guó)證監(jiān)會(huì)。由于發(fā)審委對(duì)股票發(fā)行申請(qǐng)不享有最終的決策權(quán)，因此其性質(zhì)上只能屬于咨詢機(jī)構(gòu)而非決策機(jī)構(gòu)。正如臺(tái)灣行政法學(xué)家黃錦堂所分析的，“各機(jī)關(guān)依據(jù)法律或依據(jù)首長(zhǎng)指令而設(shè)立之咨詢性委員會(huì)，性質(zhì)也屬于幕僚機(jī)構(gòu)，因?yàn)槠洳⒉幌碛凶詈笾疀Q定權(quán)。” [2]

（三） 發(fā)審委的審核及其意見(jiàn)對(duì)中國(guó)證監(jiān)會(huì)是否有約束力？

作為咨詢機(jī)構(gòu)，發(fā)審委的審核是否為必須？其審核意見(jiàn)對(duì)中國(guó)證監(jiān)會(huì)是否有約束力？前一問(wèn)題的答案是顯而易見(jiàn)的。由于《證券法》規(guī)定股票發(fā)行審核是發(fā)審委的法定職權(quán)，因而發(fā)審委的審核是中國(guó)證監(jiān)會(huì)做出核準(zhǔn)或不予核準(zhǔn)決定前的法定必經(jīng)程序，未經(jīng)該程序作出的行政許可決定將面臨被撤銷的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于后一問(wèn)題，雖然《證券法》未正面給出答案，但根據(jù)《發(fā)審委辦法》的相關(guān)規(guī)定，中國(guó)證監(jiān)會(huì)是有可能對(duì)發(fā)審委已經(jīng)審核通過(guò)的股票發(fā)行申請(qǐng)行使否決權(quán)的，行使該權(quán)利的前提是有證據(jù)表明發(fā)審委的審核受到了干擾且情節(jié)嚴(yán)重或者發(fā)審委會(huì)議審核意見(jiàn)與表決結(jié)果有明顯差異或者發(fā)審委會(huì)議表決結(jié)果顯失公正。然而，正如日本行政法學(xué)家鹽野宏所稱，“既然就法律所規(guī)定事項(xiàng)進(jìn)行了咨詢，就應(yīng)該尊重該咨詢意見(jiàn)，這是當(dāng)然的道理。假定不服從該提案、勸告等的時(shí)候，對(duì)提出咨詢的有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)等來(lái)說(shuō)，便產(chǎn)生對(duì)不服從予以說(shuō)明的義務(wù)。”[3]同時(shí)由于發(fā)審委會(huì)議對(duì)發(fā)行人的股票發(fā)行申請(qǐng)投票表決后中國(guó)證監(jiān)會(huì)就必須及時(shí)在網(wǎng)站上公布表決結(jié)果（一般都是當(dāng)天公布），因此，除非有非常確鑿的證據(jù)和充分的理由并將這些理由予以公開(kāi)，否則中國(guó)證監(jiān)會(huì)根本不可能對(duì)已經(jīng)公開(kāi)的發(fā)審委會(huì)議審核意見(jiàn)予以否決。這一切都使得發(fā)審委的審核意見(jiàn)對(duì)中國(guó)證監(jiān)會(huì)有實(shí)質(zhì)上的約束力。而實(shí)踐中，至今尚無(wú)中國(guó)證監(jiān)會(huì)行使否決權(quán)的先例，這也說(shuō)明了這一約束的現(xiàn)實(shí)性。

財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐（雙月刊）2014年第2期2014年第2期（總第188期）柯 湘：中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)審委的法律地位及其運(yùn)作機(jī)制存在問(wèn)題探析

（四） 發(fā)審委可否單獨(dú)或與中國(guó)證監(jiān)會(huì)共同作為被復(fù)議機(jī)關(guān)或被告

這一問(wèn)題并非空穴來(lái)風(fēng)，就筆者所知，未能通過(guò)發(fā)審委審核的企業(yè)中就有部分曾考慮是否啟動(dòng)行政復(fù)議或訴訟程序，而他們?cè)诳紤]是否啟動(dòng)該等程序時(shí)，就面臨著是否也把發(fā)審委作為行政復(fù)議被申請(qǐng)人或行政訴訟被告的困惑。眾所周知，不予核準(zhǔn)的正式?jīng)Q定雖然是由中國(guó)證監(jiān)會(huì)作出的，但中國(guó)證監(jiān)會(huì)作出的決定完全是基于發(fā)審委的審核意見(jiàn)，這在中國(guó)證監(jiān)會(huì)向申請(qǐng)人出具的不予核準(zhǔn)的決定中也非常明確地表明了這一點(diǎn)，故如果不把發(fā)審委作為復(fù)議或訴訟的對(duì)象，擬啟動(dòng)復(fù)議或訴訟程序的企業(yè)會(huì)有未標(biāo)中靶子之感。然而，由于核準(zhǔn)或不核準(zhǔn)的決定從形式上看是以中國(guó)證監(jiān)會(huì)的名義作出，發(fā)審委并未對(duì)申請(qǐng)人作出行政決定，其也并非法定的行政決定作出機(jī)構(gòu)，因而不具備行政復(fù)議被申請(qǐng)人和行政訴訟被告的主體資格。

二、發(fā)審委的組成及運(yùn)作存在的問(wèn)題

（一）發(fā)審委委員所代表的專業(yè)性領(lǐng)域仍有拓寬空間

從定位上看，發(fā)審委是輔助中國(guó)證監(jiān)會(huì)作出股票發(fā)行許可決定的咨詢機(jī)構(gòu)，故必然要求其委員應(yīng)具備提供咨詢意見(jiàn)的能力。而要判斷一家企業(yè)是否符合公開(kāi)發(fā)行股票的條件，將涉及不同方面的專業(yè)判斷，因此發(fā)審委委員應(yīng)盡可能覆蓋不同的專業(yè)領(lǐng)域。從中國(guó)證監(jiān)會(huì)2003年12月聘任第六屆發(fā)審委委員至今，中國(guó)證監(jiān)會(huì)聘任的發(fā)審委委員（包括主板和創(chuàng)業(yè)板）都分為兩種：兼職委員和專職委員。專職委員除少數(shù)是證監(jiān)會(huì)和交易所派出的代表外，其他均是從從事證券業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所和評(píng)估師事務(wù)所的合伙人中聘任。兼職委員除少數(shù)是證監(jiān)會(huì)和交易所派出的代表外，其他一般從高校、基金管理公司、發(fā)改委、國(guó)資委、科技部等機(jī)構(gòu)中聘任，創(chuàng)業(yè)板的兼職委員還包括由科技部和中國(guó)科學(xué)院推薦的在創(chuàng)業(yè)板重點(diǎn)推薦領(lǐng)域內(nèi)從事科學(xué)技術(shù)研究開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)化及科技管理的專家。從整體上來(lái)說(shuō)，中國(guó)證監(jiān)會(huì)在聘任發(fā)審委委員時(shí)，還是非常注重人員的專業(yè)代表性的，但仍存在一些不足之處。主要體現(xiàn)在：（1）缺乏公司整體管理方面的專家，目前所聘任的專家主要還是財(cái)務(wù)、法律、產(chǎn)業(yè)等各領(lǐng)域的專家，基本上都屬于“拆分型”的專家，而缺少“整合型”的公司管理專家。（2）與創(chuàng)業(yè)板發(fā)審委委員相比，主板發(fā)審委委員的選聘未能顧及在各主要產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的專家代表。

（二）發(fā)審委委員的遴選辦法和程序仍有待完善

1.目前相關(guān)委員候選人均由相關(guān)單位推薦，推薦人的選擇仍然受縛于“單位情結(jié)”。這一推薦辦法不但把一些沒(méi)有隸屬單位的專家排除在外，也把一些個(gè)人專業(yè)能力完全符合發(fā)審委候選人要求但其所隸屬單位不符合要求的專家排除在外。由于發(fā)審委委員是代表其個(gè)人而非代表其所在單位為中國(guó)證監(jiān)會(huì)提供審核意見(jiàn)，其之所以被選為委員應(yīng)是基于其個(gè)人專業(yè)能力而非所在單位的實(shí)力，因此，如果說(shuō)對(duì)推薦人設(shè)置要求是為了更便宜、快速地遴選出合格的委員，那也不應(yīng)關(guān)閉其他可能選出合格委員的途徑。

2.發(fā)審委委員候選人的推薦人有部分選擇較為隨意，如第十屆、第十二屆和第十三屆主板發(fā)審委委員高校候選人的推薦方分別是對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)和中國(guó)政法大學(xué)。但選擇這些高校作為推薦人的原因是什么，完全可以用“丈二和尚摸不著頭腦”來(lái)形容。

3.目前除了會(huì)計(jì)師、律師、資產(chǎn)評(píng)估師專職委員候選人和基金管理公司的兼職委員候選人的推薦人和推薦辦法在中國(guó)證監(jiān)會(huì)關(guān)于發(fā)審委委員候選人的公告中有所說(shuō)明外，其他委員候選人僅說(shuō)明了推薦人，而未說(shuō)明推薦辦法。

4.發(fā)審委委員候選人的簡(jiǎn)歷公開(kāi)不全面，公眾無(wú)法根據(jù)公開(kāi)的簡(jiǎn)歷判斷其是否完全符合中國(guó)證監(jiān)會(huì)在公告中要求委員應(yīng)符合的所有條件，例如主板一般要求會(huì)計(jì)師、律師和評(píng)估師委員應(yīng)具備的條件之一是該等委員簽字或負(fù)責(zé)的上市公司和擬上市公司（已受理）相關(guān)證券業(yè)務(wù)不少于10家次，但中國(guó)證監(jiān)會(huì)公示的候選人簡(jiǎn)歷中無(wú)法判斷出候選人是否符合這一要求。

5.雖然公示了委員發(fā)審委候選人名單和簡(jiǎn)歷，并說(shuō)明公眾可以在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提出異議，但中國(guó)證監(jiān)會(huì)在公示期滿后直至正式委員的名單確認(rèn)后均未向公眾交代有無(wú)收到異議，候選人最終入選與不入選的原因也未能說(shuō)明，這不但會(huì)引起對(duì)落選候選人不必要的猜測(cè)，而且不利于公眾對(duì)遴選程序的監(jiān)督。

（三）發(fā)審委運(yùn)作的透明度和規(guī)范性仍有待加強(qiáng)

陽(yáng)光是最好的消毒劑，燈光是最有效的警察[4]。公開(kāi)、透明是公正的前提，是杜絕腐敗的有效途徑，因而公開(kāi)、透明是發(fā)審委運(yùn)作應(yīng)當(dāng)遵循的首要原則。然而，從該原則的貫徹看，發(fā)審委的運(yùn)作還存在著諸多不足：

1.目前僅公開(kāi)發(fā)審委會(huì)議的表決結(jié)果，而未公開(kāi)參加發(fā)審委會(huì)議的委員個(gè)人的投票情況及其表決理由，這一機(jī)制不利于公眾對(duì)發(fā)審委委員是否盡責(zé)審核、是否具有審核的專業(yè)能力等進(jìn)行監(jiān)督，從而導(dǎo)致聲譽(yù)約束機(jī)制無(wú)法發(fā)揮作用。

2.自預(yù)披露制度實(shí)施以來(lái)，擬申請(qǐng)上市企業(yè)因?yàn)楸慌e報(bào)而被中國(guó)證監(jiān)會(huì)取消原為其安排的發(fā)審會(huì)的情況已不乏見(jiàn)，但對(duì)于在核查清楚后又安排企業(yè)重新上會(huì)的，目前沒(méi)能及時(shí)公布相關(guān)中介機(jī)構(gòu)對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)的補(bǔ)充核查意見(jiàn)和申請(qǐng)人的補(bǔ)充說(shuō)明。這往往會(huì)導(dǎo)致媒體和公眾對(duì)發(fā)審委公正性的質(zhì)疑，和佳醫(yī)療事件即是一個(gè)深刻的教訓(xùn)。

3.雖然目前為止中國(guó)證監(jiān)會(huì)作出的核準(zhǔn)或不核準(zhǔn)股票公開(kāi)發(fā)行的決定完全是基于發(fā)審委的審核意見(jiàn)，但根據(jù)《證券法》和《發(fā)審委辦法》的相關(guān)規(guī)定，還是存在中國(guó)證監(jiān)會(huì)不依照發(fā)審委的審核意見(jiàn)而作出相關(guān)行政決定的可能性的。然而目前中國(guó)證監(jiān)會(huì)在公告發(fā)審委的表決結(jié)果時(shí)并未說(shuō)明發(fā)審委的審核意見(jiàn)并非一個(gè)行政決定，這很容易讓公眾誤解發(fā)審委的審核意見(jiàn)就是中國(guó)證監(jiān)會(huì)作出的行政決定，模糊了公眾對(duì)發(fā)審委法律性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，同時(shí)加大中國(guó)證監(jiān)會(huì)依法不按發(fā)審委審核意見(jiàn)作出相關(guān)行政決定的操作難度。

三、完善發(fā)審委組成及運(yùn)作機(jī)制的若干建議

針對(duì)上文提及的發(fā)審委組成及運(yùn)作存在的問(wèn)題，筆者提出幾點(diǎn)完善建議如下：

（一）建立單位推薦和個(gè)人自薦兩種并行的發(fā)審委委員推薦渠道，設(shè)置高校和科研機(jī)構(gòu)專家?guī)?/p>

在目前由單位推薦發(fā)審委委員的基礎(chǔ)上，新增個(gè)人自薦這一推薦渠道，這不但可以使發(fā)審委委員的來(lái)源更為廣闊，彌補(bǔ)了沒(méi)有隸屬單位的獨(dú)立專業(yè)人士或行業(yè)專家無(wú)法入選的缺憾，而且這一途徑產(chǎn)生的委員與單位推薦的委員相比，有在審核中不受單位利益影響的優(yōu)勢(shì)。

由于高校和科研機(jī)構(gòu)的專家人員相對(duì)穩(wěn)定，而且該群體與證券行業(yè)的利益相關(guān)性較弱，因此可以在公布選拔條件的基礎(chǔ)上，由高校和科研機(jī)構(gòu)推薦或個(gè)人推薦相關(guān)人選，并對(duì)該類人員設(shè)置專家?guī)欤?jīng)資格審查后列入發(fā)審委候選人專家?guī)觳磳I(yè)領(lǐng)域進(jìn)行分類，以后每屆聘任新委員時(shí)就該類候選人采取按類別隨機(jī)選取的方式確定，被抽到的人員經(jīng)公示無(wú)異后即可聘任。這一方式可革除目前高校與科研單位推薦單位和推薦人員選擇隨意性之弊端。

（二）豐富主板發(fā)審委委員所代表的專業(yè)領(lǐng)域，增加相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的委員

針對(duì)主板發(fā)審委委員所代表的專業(yè)性領(lǐng)域欠缺的問(wèn)題，筆者建議，聘任有豐富公司整體管理經(jīng)驗(yàn)的人員擔(dān)任委員，如某些知名公司尤其是上市公司的董事長(zhǎng)或總經(jīng)理；增加主板發(fā)審委委員中各主要產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的專家代表。

（三）完善相關(guān)機(jī)制，增強(qiáng)發(fā)審委委員遴選程序及發(fā)審委運(yùn)作的透明度

首先，在發(fā)審委遴選程序方面，應(yīng)全面公示能夠影響公眾判斷候選人是符合擔(dān)任發(fā)審委委員條件的所有情況，公示期內(nèi)收到異議及對(duì)異議所反映的問(wèn)題進(jìn)行核查的結(jié)果應(yīng)在公布委員人選時(shí)予以公布，同時(shí)應(yīng)公布確定委員人選的辦法，該等辦法應(yīng)能解釋候選人入選與不入選的原因。

其次，在發(fā)審委的運(yùn)作方面，每個(gè)與會(huì)發(fā)審委委員的投票情況和表決理由均應(yīng)與表決結(jié)果一并公開(kāi)，以方便公眾對(duì)發(fā)審委委員的監(jiān)督。對(duì)于申請(qǐng)企業(yè)未能通過(guò)發(fā)審委審核的原因，也應(yīng)同時(shí)予以披露，這不但對(duì)其他擬上市公司和公眾是一種教育途徑，而且對(duì)申請(qǐng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，讓公眾了解其被否決的原因也應(yīng)可使其免于流言的干擾。

再次，對(duì)于被公開(kāi)舉報(bào)的申請(qǐng)企業(yè)，應(yīng)在公開(kāi)相關(guān)補(bǔ)充核查意見(jiàn)和補(bǔ)充說(shuō)明后才安排重新上會(huì)，這不但可以避免公眾對(duì)中國(guó)證監(jiān)會(huì)和發(fā)審委公正性的質(zhì)疑，而且也可起到由媒體和公眾對(duì)申請(qǐng)企業(yè)進(jìn)行二次監(jiān)督的作用。

最后，無(wú)論發(fā)審委的表決結(jié)果如何，中國(guó)證監(jiān)會(huì)都應(yīng)在公布發(fā)審委審核結(jié)果的同時(shí)以明顯的文字提醒公眾，發(fā)審委的審核意見(jiàn)不應(yīng)被視為中國(guó)證監(jiān)會(huì)就該股票公開(kāi)發(fā)行申請(qǐng)作出的核準(zhǔn)或不予核準(zhǔn)的行政決定，相關(guān)行政決定將由中國(guó)證監(jiān)會(huì)在充分考慮發(fā)審委審核意見(jiàn)的基礎(chǔ)上做出。

（四）建立復(fù)審委員會(huì)，為發(fā)審委審核不予通過(guò)的申請(qǐng)?jiān)谥袊?guó)證監(jiān)會(huì)作出決定前提供救濟(jì)機(jī)會(huì)

一方面，由于中國(guó)證監(jiān)會(huì)作出的核準(zhǔn)或不予核準(zhǔn)公開(kāi)發(fā)行申請(qǐng)的決定完全是基于發(fā)審委的審核意見(jiàn)，故如不把發(fā)審委而僅把中國(guó)證監(jiān)會(huì)作為行政復(fù)議被申請(qǐng)人或行政訴訟被告，那么擬啟動(dòng)行政復(fù)議或訴訟的企業(yè)希望中國(guó)證監(jiān)會(huì)核準(zhǔn)其發(fā)行申請(qǐng)的訴求基本上會(huì)落空。另一方面，由于發(fā)審委在法律地位上是咨詢機(jī)構(gòu)而非決策機(jī)構(gòu)，其不具備作出行政決定的能力，因而在目前我國(guó)的行政復(fù)議或行政訴訟體制下，發(fā)審委是無(wú)法作為行政復(fù)議的被申請(qǐng)人或行政訴訟的被告的。對(duì)此，筆者認(rèn)為，如果在發(fā)審委作出不予通過(guò)的審核意見(jiàn)后中國(guó)證監(jiān)會(huì)作出行政決定前創(chuàng)設(shè)一種專家復(fù)審制度，則既可以讓申請(qǐng)企業(yè)獲得無(wú)需通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟這種復(fù)雜且與中國(guó)證監(jiān)會(huì)處于對(duì)抗地位的程序就獲得被重新審核的機(jī)會(huì)，又可以避免中國(guó)證監(jiān)會(huì)遭受不尊重專家意見(jiàn)的非議。筆者建議這種復(fù)審制度的設(shè)計(jì)要點(diǎn)如下：（1）復(fù)審的申請(qǐng)可由保薦人或申請(qǐng)企業(yè)提出；（2）接到復(fù)審申請(qǐng)后，中國(guó)證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)從發(fā)審委委員中另行選擇未參與第一次審核的委員召開(kāi)復(fù)審會(huì)議（參會(huì)的委員人數(shù)與第一次發(fā)審會(huì)議相同），對(duì)申請(qǐng)企業(yè)的發(fā)行申請(qǐng)進(jìn)行復(fù)審，復(fù)審的內(nèi)容不但包括申請(qǐng)企業(yè)提交的申請(qǐng)材料，還應(yīng)包括中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)行監(jiān)管部門的初審報(bào)告和參與第一次審核的發(fā)審委委員的表決情況和理由。（3）應(yīng)給予申請(qǐng)企業(yè)和保薦機(jī)構(gòu)較為充分的申辯時(shí)間，包括針對(duì)第一次發(fā)審委委員表決理由的申辯。（4）復(fù)審會(huì)議采取比第一次發(fā)審會(huì)議更為嚴(yán)格的表決方式，必須經(jīng)參加復(fù)審會(huì)議的全體委員一致同意方可推翻第一次發(fā)審會(huì)議的表決結(jié)果，根據(jù)表決結(jié)果出具復(fù)審意見(jiàn)，并將參加復(fù)審會(huì)議的每個(gè)委員的表決情況和表決理由以及復(fù)審會(huì)議的復(fù)審意見(jiàn)予以公告。

四、結(jié)語(yǔ)

發(fā)審委設(shè)立至今已有十多年，其間雖經(jīng)重大改革，但腐敗的幽靈一直如影隨形，這很大部分可歸咎于其組成和運(yùn)作之公開(kāi)透明度的缺乏。但若要徹底解決發(fā)審委存在的問(wèn)題，唯有撤銷該委員會(huì)及取消其賴以依存的股票發(fā)行核準(zhǔn)制度并以注冊(cè)制代之。而在仍然維系目前發(fā)行核準(zhǔn)制度的情況下，我們所能做的就是盡可能讓陽(yáng)光驅(qū)散籠罩在發(fā)審委身上的陰霾。

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（責(zé)任編輯：王鐵軍）

Analysis on Legal Status and Operating Mechanism of Issuance Examination Committee of China Securities Regulatory Commission

KE Xiang

. （Guangdong University of Finance and Economics，Guangzhou 510320，China）.

Abstract：As a supporting mechanism for approval system of public stock issue， the Issuance Examination Committee of China Securities Regulatory Commission（CSRC） has been the target of criticisms since it was established. Although the Issuance Examination Committee has undergone some significant reforms since 2003， it still does not meet expectations of the industry and the public. In order to help it secure support and trust from the industry and the public， the way of conducting research on its legal status and the defects in its composition and operation mechanisms， and then remedying the defects， seems more desirable than calling the committee and its members to account after problematic issuance.

Key words：the Issuance Examination Committee；CSRC；Operation System；Supervision