在貨運改革背景下加強鐵路資產開發的思考

李達高

摘 要：在貨運改革背景下，加強鐵路資產經營開發，在鐵路大部制改革的初期階段實現鐵路運輸企業效益新的增長點。通過分析目前鐵路企業資產經營開發工作中存在的不足，結合4個方面的經濟學理論說明鐵路資產經營開發的重要性、長期性與艱巨性，提出從建立全路統一的資源組織協調機構、加強資產信息化管理、制訂資產經營開發績效評價體系、加強既有土地資源開發利用、強化資產經營開發制度化管理等5個方面加強資產開發。

關鍵詞：貨運改革；鐵路資產；經營開發

中圖分類號：F530.3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）08-0236-04

隨著黨中央、國務院對對鐵路行業進行部制改革，鐵路運輸企業要實現政企分開、政資分開、政社會開的目標。鐵路發展正處于特殊的歷史時期，大規模的鐵路建設項目投產帶來了鐵路資產的快速擴張，形成了大量的資產，包括線路資產、房屋資產、建筑物資產、土地資產、移動設備等資產。但由于各種因素的影響，鐵路企業在為社會帶來巨大社會效益的同時，本身的經濟效益并不理想，企業總體負債率較高，每年背負沉重的還本付息壓力，經營壓力較重。

新組建的中國總公司領導高度重視鐵路企業的經濟效益問題，總公司黨組在全路工作會議上就提高企業的綜合效益工作進行了全面部署，強調要加大資產經營開發力度.國務院《國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》（國發[2013]33號文）為鐵路行業發揮鐵路行業優勢和資源優勢，盤活既有資源，利用新增資源，科學組織資產經營開發，提供了政策依據和理論支持。這就要求鐵路行業把一切可供開發利用的、可供開發資產等各類資源資產信息收集上來，統籌研究，盤活用好，拓展增值空間，努力實現減虧目標，最大限度地實現經濟效益。

一、鐵路行業目前資產經營開發現狀分析

1.資產管理基礎薄弱，開發水平不高。突出表現在資產賬物不符、賬卡不符、家底不清，違規出租房產土地、擅自處置房屋資產情況依然存在。空置房屋地域性分布不合理，房產土地整體利用效率低，信息化管理手段落后，房產土地綜合開發利用仍是小、散、弱的現狀。

2.綜合開發、經營利用意識較弱，整體管理水平不高。對房屋土地租賃和開發經營工作重視不夠，大多數房屋土地租賃只是簡單出租，缺乏市場意識和經營意識，未建立集體討論決策制度并執行聯簽審批制度。未嚴格執行鐵路房屋土地租賃的有關報批規定，履行審批程序，擅自對外簽訂租借合同，規避必要的審查把關。合同簽訂不規范，合同到期后，仍未及時續簽新的合同；對到期不再續簽的合同未組織清理。收回房屋土地，原承租方實際仍在經營使用；對合同債權清理不及時，承租方未按約定支付租金。部分出租房屋土地存在安全隱患。房屋出租后續監管不到位，環境臟亂差；有的房屋出租后承租方違約私搭亂建，存在安全隱患；有的房屋出租后鐵路需要使用時卻清退不了。

3.資產經營開發缺乏長遠規劃。現有高鐵車站的商業經營開發仍是“什么掙錢賣什么”的狀況，沒有專門分析、調研區域經濟發展現狀和高鐵車站開通后對地方經濟發展的帶動作用，進而引領地方經濟發展的方向，在此基礎上做出前瞻性、戰略性的資產經營開發規劃。隨著鐵路大提速和高速鐵路的陸續開通，商業經營項目、經營理念發生了較大的變化.中國鐵路總公司提出高速鐵路商業服務“高起點、高標準、高品位、高效益”的工作要求，但目前高速鐵路成網條件下的商業資源統籌規劃仍然需要完善，與高速鐵路的特點和優勢結合存在不足，商業開發規模尚待優化，高速鐵路與商業共同發展的產業鏈還未形成，在一定程度上制約高速鐵路商業的發展，也間接影響高速鐵路客運服務品質及客流量。

4.資產管理主體和使用主體脫節，制約了資產經營開發的積極性。在原鐵道部管理體制下，由于鐵路局是資產經營責任制的主體，資產使用主體是全路大部分基層站段，而這部分資產占全路資產總量的97%以上.由于現行的績效評價制度過分強調對運輸安全的管控，實行運輸安全一票否決，對資產綜合開發利用效率和效益、維護資產使用狀態等指標基本未考核，大部分單位對資產經營開發只是被動應付，即使開展了也僅是停留在操作層面，未從深層次進行調查、分析、論證，進而提高資產經營開發水平。

5.投資決策不科學，時常發生損失浪費現象。一些開發項目缺乏科學論證和準確的市場調查，加之對項目實施過程管理不善，導致投資失控、效益低下甚至重復建設等。一些非運輸企業、物流基地建設盲目追求新項目的快速上馬，缺乏嚴謹、科學的論證，造成創收能力、收益水平大大低于預期。

6.合資鐵路資產經營開發處于停滯不前。在現行的合資鐵路委托管理模式下，鐵路局作為合資鐵路的投資主體對其資產經營和監管的責任沒有真正落實，鐵路局作為出資者代表實際只承擔托付性責任。在合資鐵路的經營過程中，鐵路局的行為更多地表現為各個部門從各個方面對合資鐵路進行行政性的“管理”，對資產運行的監管機制無法有效建立，造成合資鐵路在市場競爭中的弱勢地位。特別隨著市場競爭日益激烈，由于合資公司自身特殊的產權結構原因，鐵路局出于本位主義考慮，對合資公司的資產經營開發往往抱著“事不關己、高高掛起”的態度，導致合資鐵路公司的資產經營開發停滯不前。

二、現代經濟學理論對資產經營開發的要求

長期以來，鐵路資產不論是價值還是數量，都是相當龐大的，對鐵路經營的影響舉足輕重。鐵路運輸企業生產導向型制約了鐵路資產的經營管理，對“保安全”、“保暢通”、“公益性”等功能過度強調，忽視了鐵路企業作為市場經濟中的一個重要組成部分，對國有資產管理的保值增值責任。

（一）企業邊界理論

在原鐵道部管理體制下，企業法定邊界、經營邊界、契約邊界相互交叉，造成鐵路運輸企業無法作為真正的市場主體參與市場競爭，組織成本和市場交易成本較大。大部制改革后，最重要的一點是企業邊界明晰了，鐵路總公司對鐵路局、專業運輸公司是真正的市場指導主體，行使國有資產所有者權益，包括資產受益、重大決策、選擇管理者等權利，這種管理架構為做好資產經營開發工作奠定了良好的組織機構基礎。

（二）企業產權理論

長期以來，鐵路運輸企業國有產權主體不明晰，產權制度缺乏效率，造成國有資產管理基礎薄弱。因此，在改革的復雜形勢下，加強鐵路運輸企業國有資產管理的重點就是健全有效的產權制度，明確鐵路局管內的運輸站段、非運輸企業及合資鐵路公司的實物資產、貨幣資產、債權等的歸屬，以及利用這些資產所創造收入的歸屬權，防止在企業組建和和產權交易過程中由于產權界限不清造成的侵吞、占有國有資產的現象。

（三）委托代理理論

委托代理理論主要研究“所有權和控制權分離”的現代公司。委托代理理論關注的問題是，在一個一體化公司內，代理人對關于他們自己分部的信息比委托人知道的要多得多，這種信息不對稱會帶來兩個方面的問題：委托人如何從代理人那里得到關于企業生產經營更多的信息，以及委托人應當用什么樣的獎懲機制來鼓勵代理人盡可能有效率地進行生產活動。

（四）績效評價理論

目前績效評價理論必須經過修正才能適應鐵路企業，原因在于鐵路企業是有著特殊屬性的行業部門，部門種類多，相互之間關系復雜，不同的績效評價方法適用于不同的鐵路業務，對于那些對難以定量的長期性目標不宜采用過多的財務評價指標，對于那些容易考核的短期利潤目標則不宜采用過多的綜合性指標。因此需要按照業務類別和不同的組織模式設計分類評價指標體系，作為考核鐵路運輸企業國有資產的效績才是相對合理的。

（五）經濟學理論對鐵路資產經營開發的啟示

從上述4個方面相關經濟學理論與鐵路企業國有資產管理相關性的論述可見，鐵路企業資產經營開發必須滿足以下4個方面要求。

1.資產配置的合理性。改變傳統意義上對資產“多吃多占”，造成投入產出失衡的情形出現。

2.委托代理制度的正確應用。要加強對企業領導人（即受托代理人）的監督考核，嚴肅追究資產損失、浪費之責任。

3.加強績效評價考核，發揮績效評價對資產經營開發的考核促進作用。要成立專門的資產管理機構，明確分管領導和責任人，專職對資產開發和獲利負責。

4.理清資產邊界，建立清晰的收益分配機制。要對各類資產進行清產核資的基礎上，重新設計、制訂符合新的經營機制下的資產經營開發管理體系，理順鐵路局、站段、合資鐵路公司的資產邊界，以及運用這些資產產生的收益在資產占用使用者之間的分配關系。

三、在貨運改革背景下加強鐵路資產經營開發的有關思考

在貨運改革背景下，要實現鐵路資產綜合開發的統籌規劃和有序推進，就要對新建鐵路以財務收支平衡、經營可持續發展的總體要求，按照“總體規劃、分步開發、分期收益”的思路，積極爭取優惠政策，同步開展綜合開發規劃研究工作，實現鐵路建設和資源開發良性互動、健康發展；對既有鐵路，就要積極結合實際情況分析研究，立足挖潛，尋找新的經濟增長點和綜合開發點。

（一）建立全路統一的資源組織協調機構，并引入社會專業資源，統籌規劃、開發、經營、協調鐵路資產經營開發

充分結合鐵路資產資源特點，合理創新經營模式，實現鐵路資產經營開發產業化、規模化、網絡化，帶動沿線周邊商業的發展。要樹立大局意識，資產經營和資源開發是一項系統性的長期而艱巨的工作，必須有足夠的探索精神、契而不舍的毅力去深入調查研究。必須防止和克服本位主義思想，真正立足于整體效益最大化，把思想認識提高到全路的部署要求上來，對本單位、本系統的土地房產等資產資源開展深入調研，研究提出建設性的開發思路和方案，上下聯動，加快構建全鐵路上下分工負責、合力共為、聯動順暢的工作體系，各單位必須站在鐵路進一步發展的高度，密切溝通協調，把能用于開發的資源資產清理出來，為開發經營創造條件。

（二）加強資產信息庫建設，提高信息化水平

1.全面做好資產清查工作，做到“賬、卡、物”一致。要做到“摸清家底”。要做到四個摸清：摸清房屋土地數量分布、資產的總情況；摸清房屋土地出租借用情況；摸清閑置可利用的房屋土地；摸清房屋土地使用現狀和違規占用生產用房的情況，尤其是生產用房是否有住家戶。確保“賬物相符”，房屋土地的賬面資產必須與實物資產一致，通過建立統一的房屋土地分類編碼，用唯一編碼成為聯系宗地、房屋、資產的紐帶，達到房屋土地的賬賬、賬卡、賬物的相符。

2.建立資產管理信息系統，形成網絡化、信息化的服務網絡，達成資源共享、辦事高效的信息化工作平臺。在全面做好普查的同時，充分利用已有的土地測繪成果和房屋技術資料，形成電子臺賬資料，在既有的房屋土地租賃系統的基礎上，利用地圖資源和測繪成果，開發房屋土地管理信息系統軟件。推行土地與房建設備的統一編碼，采用數字影像、統計分析等技術，建立土地房屋的電子檔案。目前在全路已經推廣使用的房屋租賃信息平臺，取得了較好的效益，自運行以來，房屋租賃效益較以前提高10%左右。通過房屋租賃信息公開，引入市場競爭機制，房屋租賃效益還將不斷提高。這些做法要研究盡快推廣使用，同時完善相關流程辦法，優化操作流程，做好專業培訓，為全面推廣奠定基礎。

3.嚴格財務管理，逐步提高鐵路整體資產經營與開發的水平。在資產清查與資產檔案建設中，要加強審計檢查，嚴禁賬外設賬，嚴格按成本規程的規定列支支出，嚴格控制支出。項目開發過程中要注意優化業務流程，防止因經濟業務的設置不合理增加無謂稅負，確保資產開發經營效益。

4.加快制訂資產經營開發績效評價體系。盡快研究制定《鐵路用地綜合開發利用項目管理辦法》，明確項目的提出、審查、開發、營銷、運作和管理等一套閉環的工作機制。要堅持和完善利益共享機制，充分調動各單位的積極性。目前，部分鐵路局已經制訂了利益共享機制，非運輸企業占用運輸業資產資源開發產生的效益通過資源占用費的形式與鐵路局、站段層面實現了共享。隨著開發力度的進一步加大，要進一步堅持、完善利益共享機制，充分調動各單位積極性，特別是資產占用單位。各合資公司要根據委托管理的要求，按照“委托開發、利益共享“的原則，積極配合受托鐵路局相關部門做好資產開發工作。在此基礎上，研究制定《鐵路用地綜合開發利用項目考核辦法》，明確考核內容、考核標準、獎勵條件等內容，以單項獎勵、收益分成、掛鉤考核等形式，鼓勵單位上下全方位、多維度實施開發，提高工作積極性。建立風險評估和監督預防體系，加強市場調研、盈利能力分析、項目管理和鐵路用地資產處置管理。

（三）加強既有土地資源開發利用

1.提前介入在建項目資產開發研究工作。實踐證明，鐵路資產綜合開發介入越早，越會搶占先機，在組織鐵路建設項目預可研的同時，同步審查綜合開發機會，在可研階段完成綜合開發方案。新站新線建設中，積極爭取地方政府支持，參與車站周邊城鎮綜合體建設，爭取低成本儲備土地資源，納入地方發展規劃，大力推進新線、新站的整體性、綜合性開發。由于高速鐵路車站同時具有商業中心的屬性，在車站建設之初，應按照客流及商流需求，進行站內及車站周邊商業設施及商業功能布局的設計及商業業態的規劃，確保車站運營后客流與商業功能匹配，滿足甚至引導旅客消費，促進客流與商流的良性互動。

2.用好合資鐵路土地資產。鑒于合資公司組織管理架構和主要負責資產管理特性，本身基本不具備土地資源綜合開發的能力。“管好資產、算好賬”。合資公司作為土地管理和保護的主體，首先要對所轄范圍的的土地實施好地籍管理和土地保護，其次要對可供開發的房產、土地資源進行摸底調查，授權或委托既有鐵路局組織相關非運輸企業開展資產開發，合資鐵路公司作為資產占有方，依法享有土地開發項目的資產收益或部分經營收益。

3.盤活既有土地資源。在開展資產清查的同時，對管內由于生產力布局調整、既有線改造和新線建設剩余用地等進行排摸梳理，分析既有房產、土地資源和市場需求情況，進行篩選、論證、評估，形成項目開發方案。待土地開發項目實施完成后，各單位按照協議對取得的收益再進行分配。要成熟一個、開發一個，分區域、分地段進行開發，對一線城市地理位置好、潛在商機價值高的存量土地進行整合改造，積極培育新的經濟增長點。要綜合利用城市城區及周邊存量土地，在滿足地方政府規劃和市場需求的前提下，開發建設產業園區。結合地方政府改造和拆遷還建機會，爭取在還建地塊的土地屬性為出讓用地，并通過收購、置換、作價入股等方式集中土地資源，開展房地產及商業配套開發；因地制宜地鐵路沿線土地實施保護性開發，采取建設倉庫、停車場、新農經濟等方式進行開發經營。

（四）強化資產經營開發制度化管理

1.嚴格房屋土地出租出借方案審批程序。凡需辦理房屋土地出租出借的項目，須嚴格按規定程序辦理報批手續，杜絕先租借使用后辦理報批的違規行為。對違反規定的，要按照有關責任追究辦法嚴肅追究相關責任人的責任。

2.加強對出借鐵路房屋土地的定期巡查和安全檢查，發現影響鐵路運輸安全、擅自擴大使用范圍、改變用途或轉租轉借等不遵守協議約定的行為，應及時制止并下發書面責令整改通知書。對于拒不改正的，應終止租借協議，收回鐵路房屋土地。

3.凡涉及鐵路規劃建設、開發利用、鐵路線路安全保護區內和地方政府擬實施征收的鐵路房屋土地，一律不得新簽租借協議。已經簽訂協議的，到期后及時收回。

4.規范做好合同管理工作，加強合同履約，防范潛在的經濟風險。一是及時做好合同的續簽工作，原則上要在合同期滿前至少1個月做好續簽準備工作，確保合同的嚴肅性。二是及時做好合同主體變更工作。對于管理體制改革、生產力布局調整的單位，要及時理順資產關系，完成資產交接，對承繼的有效合同及時做好合同主體變更工作。三是應加強合同履約管理，及時收回應收回的合同款項，督促合同對方嚴格按照合同約定履行相關責任。

鐵路貨運體制改革將對中國鐵路的運輸經營機制產生革命性的變革。加強國有資產經營開發，實現在新的形勢下全面發揮鐵路資產效益，進而提高鐵路企業經營效益，將對改革產生較好的促進作用，二者相輔相承。同時必須看到，加強鐵路國有資產經營開發，還處于起步階段，各項基礎工作沒有現成的經驗，要在實踐中不斷探索，這就要求經營管理者必須勇于涉險灘、勇于攻堅克難，創新管理理念，完善各項管理制度，以期達到在改革的背景下全面提升鐵路資產經營效益。

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[責任編輯 仲 琪]