提高我國行政相對人法律地位的思考

陳露

摘 要：隨著我國行政法律制度的逐步完善，行政相對人的法律地位發生了改變。正確認識行政機關與行政相對人的法律關系，可以認為，我國行政相對人應該具有獨立、積極、主動的法律地位。行政相對人法律地位的進一步提高尚需一些具體行政行為法律規范、行政程序法律制度及行政法制監督制度等的進一步完善。

關鍵詞：行政權；行政相對人法律地位；行政行為；行政程序；行政法制監督

中圖分類號：D922.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）08-0283-02

一、行政機關與相對人之間關系的正確定位

長期以來，在行政法中，行政權具有的命令性和強制性使人們更多地看到了行政機關與相對人之間的對立性與對抗性。實際上，權利與權力的對立使行政法的產生和存在成為必要，而權利與權力的統一又使行政法產生和存在成為可能。但在不同的歷史條件下，行政法治的要求不同，對權利與權力的對立和統一兩個方面強調的重點也有所不同。實際上隨著福利國家的到來，行政職能轉變，行政權雖然擴張，但卻為公眾提供了大量的服務與福祉，相對人的權利也隨之不斷的擴充，權利與權力之間具有了更多的同一性，并不是此消彼長，雙方的緊張對立關系正趨弱化。

“公共權力并不總是作為社會成員權利的敵對者而存在的。凡是在公法權力發達的地方，公共權力通常是作為‘友善的合作者而存在。更重要的是，一切公法權利皆需要借助公共權力來創設推行和實現。”①在我國，行政權的存在和運行與相對方權利在本質上是同一的，具有一致性。我國憲法明確規定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”行政權力作為國家權力的一部分，其所有者應是人民，行政機關只是權力的代表者與行使者。這就意味著行政權的行使，在行政法范圍內應該為了廣大相對人的利益，以服務于相對人為其根本目的。如果僅從相對人權利與行政權力的對立出發，就會產生一個邏輯性的錯誤，即建立政府配置行政權的目的，就是為了與它對立起來以防范它侵害公民的自由與權利的話，那么就沒有必要為政府配置行政權力了。所以，僅從權力與權利的對立性出發，就會對行政機關與相對人之間的關系產生片面性的認識。即使在倡導消極限權的早期資產階級思想家的觀點中，也承認國家權力對個人的保護作用：“人們聯合成為國家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保護他們的財產。”②在我國的市場經濟體制中，公民等一方市場主體在微觀領域中應享有充分的自由權利，政府應還權于社會，在微觀上實行社會自治，即行政權在微觀上應該收縮。同時，政府既要通過宏觀調控給予市場調節和干預以保證市場充分發揮作用，又要彌補和克服市場的盲目發展所帶來的缺陷與不足。在這種情況下，政府產生了許多具有服務性和給付性質的權力和職能。從宏觀上講，政府是很有作為的，而不是無權或少權的政府。目前在我國，確立行政權的服務、給付功能應該是主導方面，相對人需要行政權積極性的運作為自己的權利與自由服務。行政權應該從不該進入的領域中退出來，并合法、合理的運行。行政權的行使只要能切實服務于相對人，有益于權利、自由的發展，并在合法的軌道上運行，我們對行政權就不能一味地給予消極的控制，而是應盡力地配合其健康、順利地運行，使其充分地發揮各種積極、有效的服務功能。行政機關在其職能改變，能為社會積極地提供福利的時候，我們的目光“不在于政府的職能是否應該縮小，是否應該達成‘小政府，大社會的目標模式，而在于對政府應當做什么和不應當做什么需要界定清楚”。

在行政權有所作為的領域，行政機關職能的變化，使得其與相對人之間的關系應該是良性相互促進的關系，而不只是對立、對抗的關系。這就需要相對人對行政機關給予的服務、給付應該積極地配合，否則政府的作為難以實現，相對人難以得到應得到的服務與利益。因此在行政法領域，除了要建立“制約機制”，同時，更要注重“激勵機制”作用的發揮，即既要激勵行政機關在其應當作為的領域積極行政，主要是提供合各種服務與給付，又要激勵相對人積極實踐法定權利，尤其是積極地參與行政。③行政法的激勵機制更能體現行政法治、行政民主的現代法治精神。在這種機制中，行政機關與相對人之間的關系主要是“服務與合作”的關系，這要求雙方應該是彼此“信任”的。行政機關在實施行政行為時只有充分信任相對人，才能在行政上向相對人開放，才能使行政民主化，相對人才能獲得參與的機會，行政權的運作才能獲得相對人的自覺配合與合作。同時，相對人只有充分信任行政機關，才能獲得行政機關更多的服務，才能維持自身與行政機關之間的和諧關系。盡管行政機關所代表的公共利益與相對人的個人利益在本質上是一致的，雙方彼此信任，處于服務與合作的關系，但是這兩種利益的差別并未完全消失，障礙依然存在，雙方在愿望、意見和要求上并不完全相同，這時就需要雙方要進行不斷的“交流”與“溝通”，盡可能地將矛盾降至最低點，使雙方的利益達到最大化。行政機關通過行政公開、聽證等制度的設立，與相對人進行廣泛的交流與溝通，同時相對人也要向行政機關積極地表達其愿望、意見、要求，從而使行政機關所作的行政行為能體現相對人的意愿，使所提供的服務能取得相對人的廣泛信任。①同時，隨著市場經濟的建立與發展，使公民等相對一方具有了很大的獨立性、自由性，使其成為了獨立了的利益主體。在與行政機關所形成的“服務與合作”的關系中，在不斷的“溝通與交流”中，相對人為了維護自身的自由與利益，爭取自身的自由與利益，其權利意識、法律主體意識就會不斷增強。這就意味著相對人在認識到自己的獨立性、自主性之后，會根據社會的發展與變化主動向行政機關提出新的權利請求；相對人在其利益受到損害后通會各種途徑對自身的利益給予確認和維護。

行政權運作方式在宏觀與微觀上的不同、行政職能的轉變、行政機關與相對人在行政法律關系中表現出的是服務與合作的關系，雙方在彼此信任的基礎上，不斷的進行溝通與交流，同時相對人權利意識、主體意識的建立，使得相對人在行政法律關系中不再是從屬、消極、被動的地位，而應該具有獨立、積極、主動的法律地位。

二、完善行政相對人法律地位的法律制度建設

1.一些具體行政行為的法律制度建設

目前，我國一些主要類型的具體行政行為仍然缺乏必要規范。除行政處罰、行政許可、行政強制外，其他行政行為如行政指導、行政征收等具體行政行為都缺乏專門規范其權限、內容、程序、方式的法律。盡管從某種程度上講，上述這些類型的具體行政行為并非完全缺乏依據，但是這些依據可以說是五花八門，從法律到法規，從規章到行政規范性文件，發布依據的機關更是參差不齊，出現了許多損害相對人合法權益的現象。相關法律的出臺，尤其是一些更能體現行政民主、體現相對人意思自治、體現相對人與行政機關合意的行政指導、行政合同等法律規范的出臺，將能更助于相對人法律地位的改善。

2.行政程序法律制度建設

我國長期以來的法律傳統是“重實體，輕程序”。隨著民主、法治的發展，這一觀念有所改變，但是行政程序法律制度仍不完善，相對人的行政程序權利還是稀缺的，這使得相對人無法充分地表現其獨立、積極、主動的一面，所以為進一步提高相對人的法律地位應加強行政程序法律制度的建設。

在行政程序立法方面，本文以同意采取“分階段單行立法”，最終制定統一的行政程序法的“分步到位式”。②目前，我國已經制定的行政許可法、行政處罰法、行政強制法、行政法規制定程序條例、規章制定程序條例已經在行政行為實施的程序方面做了值得肯定的規定。在行政程序法的目標模式上，因為行政程序法的制定主要是為了維護相對人的合法權益，體現行政民主與公正，所以“公正”應該是行政程序立法首要追求的目標，在這個基礎上，我們也不能忽視行政機關在為相對人提供服務等各方面所發揮的重要作用，只有提高行政效率，才能使行政機關更好的發揮這種作用。所以要注意公共利益與個人利益的和諧性，在“公正”的基礎上，不能忽略“效率”的重要性。

3.行政監督機制的法律制度建設

我國對行政權的監督主要是通過相對人對具體行政行為提起行政復議和行政訴訟而完成的。不可否認，這兩種監督，尤其是行政訴訟對相對人合法權益的保護、行政權的監督、維護行政法律秩序起到了十分重要的作用。對于這兩種監督機制存在的不足，學界已多有論述，本文不再贅述。

除了行政復議和行政訴訟兩種方式外，我國還有一種對行政機關的監督機制需要進一步完善，即社會公眾的民主監督。社會公眾民主監督主要涉及行政機關信息的公開問題。公眾通過行政機關的信息公開制度以及輿論機構諸如報紙、雜志、電臺、電視，評論或批評行政機關的活動，是一種很廣泛的監督。與特定的相對人通過行政程序以程序權利制約行政權力不同，監督的監督者具有不特定性，輿論具有更廣泛的監督作用。“陽光是最好的殺毒劑”。輿論對行政機關有著更全面的監督與制約。但是，目前我國行政機關的相關信息的公開化還不夠，我國沒有像美國的《情報自由法》、《陽光下的政府法》這樣的“陽光法”。于2008年5月1日起實施的《政府信息公開條例》在已經實施的的時間里效果并非十分理想。因此，應進一步完善相關有關行政信息公開化的法律制度，充分發揮輿論監督的作用，使公眾積極地與行政機關進行最廣泛形式的溝通與交流。

總之，縱觀我國法治的進程，當前我國行政法律制度建設的成就蔚然可觀，而且正向著良性的方向健康發展。對于存在問題及時解決，使行政法律制度得以完善，相對人的法律地位得以逐步提高，我國的行政法治得以進一步的鞏固與發展。

[責任編輯 柯 黎]