從弱化到重構

馮景 張楠楠 董琦

摘 要：在我國的司法實踐中，監獄人民警察權益的保障出現了弱化的趨勢和不盡人意之處。例如，監獄民警的生命權、名譽權頻頻受侵，休息權、健康權更是得不到應有保障等問題。針對上述情況，應加強和完善相關立法，堅持以人為本、從優待警，從而有效地保障監獄人民警察的執法權益。

關鍵詞：監獄人民警察；執法；權益保障

中圖分類號：D 922.14 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）08-0295-02

一、問題的緣起

隨著我國的法治化進程不斷推進，以人為本、和諧發展理念的持續實踐，罪犯的權益廣受輿論和理論界研究的特別關注，而作為監獄教育改造罪犯的執行者——監獄人民警察的權益卻備受冷落，從而致使出現了以罪犯權益保障為中心和以監獄人民警察權益保障為邊緣的失衡現象。監獄人民警察是刑罰的執行者，擔負著懲罰和改造罪犯，教育、感化、挽救犯罪分子，預防和減少犯罪的艱巨任務。由于諸多因素的影響，監獄人民警察（以下簡稱監獄民警）權益受到侵犯的現象屢見不鮮。例如，2009年2月7日，河南南陽監獄發生監獄罪犯襲警事件；2009年10月17日，呼和浩特第二監獄4名罪犯搶奪了當班民警徐某的警服，并將其捆綁，又將另一名當班民警蘭建國殘忍殺害的越獄事件。監獄民警在執法過程中權益是否得到保障直接涉及這一群體的切身利益、罪犯教育改造的質量以及社會的良性運行和協調發展。因此，研究監獄民警的權益保障問題具有深遠的意義。

二、監獄人民警察權益保障機制弱化的表現

隨著社會經濟的發展和建設法治國家、和諧社會的需要，監獄人民警察的權益保障伴隨著政治經濟的發展而逐步得以實現。但在司法實踐工作中，監獄民警權益受到侵犯的情況非常普遍，主要表現在以下方面。

第一，個體基本權益受侵害。如生命健康權、休息權、勞動報酬權等方面。進入21世紀，罪犯構成與過去比較發生了很大變化，暴力型、侵財型罪犯日趨上升。以上變化帶來的是獄內犯罪的危害性加大，犯罪手段的暴力傾向更加突出，改造難度加大，監管秩序難以維護，監獄的安全穩定工作面臨更加嚴峻的形勢。罪犯維權意識增強，抗拒教育改造的氣焰上漲，傷害監獄民警的危險加大。例如，有些罪犯依靠社會關系網絡對民警施壓；有些罪犯因違反監獄規定受到懲罰而報復民警。由于工作壓力大，工作時間長，很難保證8小時工作制。有人詼諧地總結說，監獄人民警察是“8小時的待遇、12小時的工作量、24小時的責任”。此外，由于國家規定的雙休日、法定節假日往往都是監管安全的重點防范期，因而相當部分的監獄人民警察根本無法安排休息，探親假、病假時間大大縮短，使監獄人民警察的休息權受到嚴重侵害。盡管工作時間如此之長，但監獄警察的工資待遇并不高。在現實中，監獄的經費與司法部下達的二類標準相比，仍沒有全額到位，缺口嚴重，保障不足。例如，監獄人民警察與公安警察同屬公務員，與公安相比，監獄民警經濟收入水平還有一定差距。除此之外，監獄民警還面臨著服刑人員違規違紀甚至逃跑等多方面的心理壓力。長期的超負荷工作使監獄民警處于亞健康狀態或因過度疲勞而患生理、心理方面的疾病。

第二，維權目標難以實現。我國目前保護警察權益的法律法規分布在《憲法》、《人民警察法》、《公務員法》中的相關權益保護條款，主要是籠統的對警察權益進行概括性描述，法律內容不完善，概念模糊，難以操作，而且相關法律仍然存在較大的漏洞，缺乏專門針對監獄警察的相關維權法律法規。作為監獄執法主體的監獄民警，當他們的權益受到侵害時，無論是出于維護法律的權威還是保護個人的基本權利的目的，都應該通過一定的方式去維護自身權益。但是，在從嚴治警的背景下，法律的內容大部分是如何約束警察權利和執法行為，從而維權的目標最終還是難以實現。

三、監獄人民警察權益保障機制弱化的原因分析

監獄民警的權益受到侵害，而維權又難以實現，其背后的原因在于以下幾個方面。

（一）法律的不完善和法律實現效果不佳

一方面，監獄民警的執法行為必須要有強有力的法律制度作為支撐。雖然，在《監獄法》、《人民警察法》等一些法律規定中能找到“警察執法權益受法律保護”的相關內容，但《監獄法》對監獄執法和警察執法大多是原則性和指導性的規定，缺乏對保護警察執法權益的具體內容設計，可操作性較低。另一方面《監獄法》的法律位階較低，權威性也有待提高。《刑法》、《刑事訴訟法》的修訂以后，《監獄法》卻遲遲未能修改完善，《監獄法實施細則》迄今未能出臺，致使監獄民警在執法過程中沒有具體的法律依據和強硬的支撐。從實踐來看，各地監獄管理部門紛紛出臺對罪犯管理教育的相關執法規定，為此，規范性規定各有不同，水平參差不齊，科學性、適用性有待商榷。有的越權立規，有的擅自制定土政策、土規定，嚴重影響了全國監獄刑罰執行的統一性。監管法規不完善，直接制約了監獄民警執法的公正性。

（二）權益保障機制缺失

監獄是階級統治的工具，是打擊和預防犯罪的最后一道防線。近年來，隨著監獄法制化、科學化、社會化進程的深入，罪犯作為特殊社會群體的權益日益受到重視和保護。但是，與之應運而生的是一些罪犯在主張和訴求基本權利時，不切實際地擴張和濫用自己的權利，直接影響著監獄民警執法權的依法行使。在安全穩定是第一位的目標下，大多數監獄民警的合理的權利被剝奪了。同時，受輿論和國外人權組織的壓力，對監獄民警執法的要求和標準也越來越高，這些都是監獄民警必須承受的壓力。因此，才會出現從嚴治警，而未從優待警。

（三）知法卻規避法律

許多學者常常斷言：監獄民警的權益受到侵害是因為其法律意識不強、維權意識淡薄、維權途徑和手段不完善。因此，在學者眼中，對于監獄民警要培養法制意識，通過法律的途徑維護自己的合法權益不受侵害。可以說，這樣的結論是有一定道理的。因為從我國監獄民警的隊伍結構組成來看，真正學過法律、懂法律的人不多。但是，這并不表明他們不知法、不懂法、不具備法律意識。監獄民警作為監獄執法主體，其自身首先要熟悉法律規定的權利和義務，否則就不能實現文明執法、公正執法。如果這個前提不具備，那么罪犯的權益保障就是問題了。從我國監獄執法進程看，我國監獄民警執法的法律依據比較完備，從《憲法》、《刑法》、《監獄法》中都有相關的規定。但是，監獄民警的權益受到侵犯時為什么選擇沉默、忍氣吞聲？因為這是他們所謂的理性選擇——合理的規避法律。近年來，隨著依法治監的推進，監獄建立了十分嚴格的考核制度，擔心投訴已經成為基層監獄民警日常工作的重心，而維權工作卻沒有得到相應的投入。監獄民警囿于嚴明的紀律，在執法活動中往往變得“軟弱無力”，尤其是罪犯過度維權，直接導致民警在日常執法中妥協執法或者因為懼怕出監管事故而“如履薄冰，不敢作為”。在很多人看來，這是法律意識不強，不會去維權。事實上未必是這樣。之所以他們會忍下去，是因為他們明白“投訴”的公開負面影響將是長期的，會涉及到以后的晉升和獎勵。即使是被罪犯誣告后證明了自身的清白，在他人的眼中也未必就是清白的，他們害怕別人的“有色眼鏡”。所以，在有些監獄民警看來，忍氣吞聲比據理力爭接受法律的保護可能對自己更有利。因此，監獄民警未必是維權意識不強，而是出于自身所處環境的影響考慮，從利己的角度出發選擇一種理性的但在他人看來未必是最好的方式解決問題。

四、重構監獄民警權益保障機制的路徑選擇

（一）加強相關立法，確保法律實現

對于監獄民警察的權益保障在立法上是比較薄弱的問題，首先，要重視監獄民警執法權益的保護，并作為法律明確下來。立法機關應當結合監獄人民警察執法特點與現實情況，完善《監獄法》，早日出臺《監獄法實施細則》，將監獄人民警察的權利和義務具體化，以增強操作性。其次，要在現行法律框架之內，根據監獄工作的實際，重視監獄制度建設，使監獄工作一切的執法環節、執法行為都有法可依。加強監獄人民警察執法操作規程，以規章或規范性文件的形式對監獄人民警察在刑罰執行中以及自身權益受到侵害時通過怎樣的法律途徑進行維護加以具體規定。要做到詳實、完整，能夠對實際工作進行有效的規范，解決實際執行中的疑難問題，避免由于法律含糊造成的無所適從的狀況，消除執法過程中的隨意性，從源頭上保障監獄人民警察的執法安全。最后，在立法的前提下還要保障法律的實現，使法律在社會生活或者監獄工作的實踐中被轉化為現實，即權利被享有、義務被履行、禁令被遵守，進而實現真正的公平正義。

（二）以人為本，從優待警

監獄民警和其他警察相比只是警種不同，其肩負的責任和使命在維護社會穩定的目標上都具有舉足輕重的意義。因此，應當從根本上消除監獄民警與其他警察的地位差別。堅持以人為本，從優待警，積極發揮媒體、輿論對監獄人民警察認知程度的正面宣傳引導作用，使社會各界對監獄及監獄民警的工作有一個客觀公正的了解。政府應提高財政保障水平，確保財政全額保障監獄經費。從福利、健康、休息等方面提高待遇，保證監獄民警工作的積極性，使監獄民警做好教育改造工作的同時確保人身、健康安全，照顧家庭有特殊困難的民警，如贍養老人、子女上學、家屬就業等。監獄應進一步提高警囚配備比例，優化基層警力配置；加大科技強警投入，加快信息化建設，利用高科技手段增強監獄執法工作的透明度；建立監獄民警教育培訓長效機制，提升監獄民警的執法意識和執法水平，不斷提高監獄依法管理和規范執法的能力。

（三）拓寬言路，保證救濟渠道暢通

監獄對于誣告、陷害監獄民警的罪犯，一經查實要追究責任，從嚴處罰，讓監獄民警在誣告和誹謗面前不再忍氣吞聲、沉默無語。要完善司法救濟，成立民警執法維權委，有必要將監獄機關作出的涉及監獄人民警察重大人身權、財產權等權益的決定，如開除、免去職務、扣發工資、福利待遇等行為，納入司法審查范圍，對監獄人民警察實行司法保障。與司法機關、行政部門及有關單位進行溝通、協調，完善行政救濟和申訴制度，對在正當執法和執行公務時受到人身傷害的監獄民警進行慰問、獎勵等，以期給監獄民警提供一個更好的執法和工作環境。

參考文獻：

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[責任編輯 安 琪]