市場深化下政府投融資體制的治道變革

馮果+張東昌

摘要：伴隨著經濟體制和財政管理體制改革，我國政府投融資體制經歷了政府和企業投融資分離、中央和地方政府投融資劃分以及財政投融資向平臺投融資變遷的演化歷程。但從公共財政、財政分權和法治政府三個維度進行審視，可以發現政府投融資體制仍然存在諸多問題。在市場深化的背景下，政府投融資體制有必要從推進政府投融資立法、界定政府投資范圍、拓展政府融資渠道以及規范地方政府融資平臺等方面進行治道變革。

關鍵詞：市場深化；政府投融資體制；公共財政；財政分權；法治政府

中圖分類號：DF411文獻標識碼：ADOI：10.3969

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革，處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。與市場深化相適應的是轉變政府職能，創新治理方式，提高治理能力，實現政府治理的有效性，進而推進法治政府和服務政府建設。政府投融資作為政府治理的重要手段，在提供公共產品和服務、實現政府職能等方面發揮著積極作用。但是我國目前的政府投融資體制在市場深化下存在著明顯的不適應性，本文旨在考察政府投融資體制的演化及其困境，求解變革之道，以期實現政府投融資行為的法治化、目的的公益性、手段的市場化以及平臺的規范化。

一、政府投融資體制的演化進路政府投融資體制的演化是因應經濟體制和財政管理體制改革的不斷深化而進行的，在這一過程中經歷了政府投融資和企業投融資的分離、中央政府投融資和地方政府投融資的劃分以及財政投融資向平臺投融資的變遷。從這個意義上說，政府投融資體制的變革也是政企分開、中央與地方財權和事權劃分、地方支出責任變遷的集中體現 [1]。申言之，與政府投融資體制變革相伴的是計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型，財政管理體制由“統收統支”到“財政包干”再到“分稅制”改革的推進，政府和市場間角色定位的日益明晰，以及中央和地方政府間關系的不斷理順。

（一）政府投融資和企業投融資的分離

在計劃經濟體制下，中央政府全面控制經濟社會的方方面面，呈現出無限政府和全能政府的形態，地方政府缺乏自主權，企業的主體地位沒有得到體現。在這一時期，財政管理體制上實行的是中央政府“統收統支”，投融資體制上則是由中央政府統一決策、統一撥款、統一管理。在投融資體制中，財政扮演著“大管家”的角色，銀行則是財政的“出納”，財政和銀行的關系被形象地喻為“連襠褲” “連襠褲”是對計劃經濟時期財政和銀行關系的形象說法，認為財政和銀行是國家集中分配資金的兩條渠道，兩者休戚與共、不可分割，是一條褲子兩條腿的關系。（參見：陳雨露，郭慶旺.新中國財政金融制度變遷事件解讀[M].北京：中國人民大學出版社，2013：2.）關系。

隨著中央政府全盤掌控下的投融資體制弊端日趨凸顯，1979年開始實行“撥改貸”試點，即企業基本建設投資資金由財政撥款改為銀行貸款。“撥改貸”打破了政府對基本建設投資無償撥款的計劃經濟模式，重新定位了政府和企業在投融資體制中的關系，樹立了企業的投融資主體地位，實際上預示著政府投融資和企業投融資的分離。1988年，國務院頒布《關于投資管理體制的近期改革方案》，提出擴大企業的投資決策權，使企業成為一般性建設的投資主體。1993年十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》將投資項目劃分為競爭性項目、基礎性項目和社會公益性項目，競爭性項目投資由企業自主決策、自擔風險，基礎性項目鼓勵和吸引各方投資參與，社會公益性項目由政府通過財政統籌安排，這為政府和企業投融資劃分奠定了基調。2004年《國務院關于投資體制改革的決定》則是對投資體制改革的進一步深化，要求確立企業在投資中的主體地位，按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則，落實企業投資自主權。同時，將政府投資限定在關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域，包括加強公益性和公共基礎設施建設，保護和改善生態環境，促進欠發達地區的經濟和社會發展，推進科技進步和高新技術產業化。

（二）中央政府投融資和地方政府投融資的劃分

幾乎與“撥改貸”同時，我國的財政管理體制開始由“統收統支”、“吃大鍋飯”向“分灶吃飯”轉變，從1980年到1993年間，我國的財政管理實行“劃分收支、分級包干”體制。財政包干制主要是為了理順中央和地方關系，解決中央集權和地方分權的問題，調動地方政府的積極性。隨著中央政府向地方分權和財政包干制的深入，地方政府逐漸成為具有相對獨立經濟利益和經濟權力的“經濟人”[2]。在此背景下，中央集權的政府投融資體制被打破，地方政府在政府投融資中的自主性得到顯現，中央政府投融資和地方政府投融資得以分離。但是，財政包干制在喚醒地方政府自我利益意識的同時，也激發了地方政府對狹隘地方利益的追逐，并引發預算外資金膨脹、基本建設盲目擴張、計劃外項目遍地開花等惡性競爭行為[3]。因此，雖然財政包干制為地方政府投融資創造了條件，但卻以犧牲中央政府的投融資能力為代價，造成中央和地方財政收入嚴重失衡，這也為后來的“分稅制”改革埋下了伏筆。

在此基礎上，《國務院關于投資管理體制的近期改革方案》劃分了中央和地方的投資范圍，要求加重地方的重點建設責任，面向全國的重要建設工程由中央或中央為主承擔，區域性的重點建設工程和一般性的建設工程由地方承擔。《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確要求地方政府負責地區性的基礎設施建設，國家重大建設項目由國家開發銀行等政策性銀行通過財政投融資和金融債券等渠道籌資；社會公益性項目建設則根據中央和地方事權劃分，由中央或地方政府財政統籌安排。《國務院關于投資體制改革的決定》則是對中央和地方政府投融資的進一步界定，提出合理劃分中央政府與地方政府的投資事權，中央政府投資除本級政權等建設外，主要安排跨地區、跨流域以及對經濟和社會發展全局有重大影響的項目。

（三）財政投融資向平臺投融資的變遷

在政府投融資體制改革深化的進程中，地方政府的投融資作用日益凸顯，而投資事權的擴大需要有相應的財權和財力加以支撐。但是，1994年開始實行的“分稅制”財政管理體制改革，僅僅解決了中央和地方的財權劃分問題，省以下政府間財權沒有規范劃分，而且與之相對應的事權也沒有規范劃分，從而造成了“財權層層上移、事權層層下放”的矛盾，背離了“財力與事權相匹配”的原則[4]。分稅制改革以來，地方政府的財政收入比重基本維持在45%-50%之間，而財政支出比重則高達70%-80%，地方政府財政的入不敷出嚴重制約了其投資事權的行使。加之中央財政轉移支付的不完善以及《預算法》對地方政府發債的限制，迫使地方政府不得不尋求預算外的資金渠道，由此形成了政府投融資體制從財政投融資向平臺投融資變遷的制度誘因。

地方政府融資平臺是由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。在實際中主要表現為地方政府組建的城市建設投資公司、城建開發公司和城建資產經營公司等多種形式。地方政府融資平臺產生于20世紀80年代末，但直到分稅制改革之后其作用才真正得到重視，1997年亞洲金融危機后開始實施積極的財政政策和寬松的貨幣政策是其穩步發展的重要契機，而2008年國際金融危機則為地方政府融資平臺的快速發展提供了又一次良機[5]。2009年3月，中國人民銀行與銀監會聯合發布了《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，明確提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，由此推動了地方政府融資平臺的急劇擴張。中國人民銀行公布的《2010年中國區域金融運行報告》指出，截至2010年底，全國共有地方政府融資平臺1萬余家。地方政府融資平臺的擴張也導致地方政府債務居高不下，國家審計署2013年《全國政府性債務審計結果公告》顯示，截至2013年6月底，地方政府性債務余額達到17.89萬億元，融資平臺公司負債比重占39%左右，其中政府對其負有償還責任的債務為40755.54 億元，負有擔保責任的債務為8832.51億元，可能承擔一定救助責任的債務為20116.37 億元，這也引發了地方政府債務危機的隱憂。對此，2010年國務院出臺了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，對地方政府融資平臺公司按照是否承擔公益性項目融資、是否有穩定的經營收入、是否依靠財政性資金償債進行分類清理規范。

二、政府投融資體制的多維視角審視（一）政府與市場關系視角——公共財政理念的剖析

從政府與市場在資源配置中的關系來看，政府投融資主要源于公共產品的存在。根據薩繆爾森的經典定義，公共產品指的是“每個人對這種產品的消費，并不能減少任何其他人對于該產品的消費”[6]。公共產品理論認為，公共產品消費的非競爭性和非排他性會引起市場失靈，從而產生市場資源配置過程中的“搭便車”現象，這決定了公共產品只能由政府提供。公共產品理論為公共財政理論奠定了基礎，為了供給公共產品而進行的公共收入和公共支出活動，是市場經濟條件下財政的“公共性”之所在和存在的必要性[7]。張馨教授指出，“公共財政指的是國家或政府為市場提供公共服務的分配活動或經濟活動，它是與市場經濟相適應的一種財政類型和模式。”[8]換言之，“所謂公共財政，其實就是一種服務于市場的財政。”[9]因此，公共財政的三大職能——配置職能（提供公共產品）、分配職能（調整收入分配）和穩定職能（穩定與增長）[10]，都應當服務于市場，彌補市場缺陷，而不能僭越市場在資源配置中的決定性作用。

但在實踐中，我國的政府投融資存在公共領域“缺位”和競爭性領域“越位”并存的現象。在“唯GDP論”扭曲的地方官員晉升激勵機制下周黎安以建立在GDP基礎上的“晉升錦標賽”模式分析并解釋了中國地方政府治理機制和經濟增長之謎。（參見：周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J].經濟研究，2007，（7）：36-50.），政府在公共衛生、基礎教育、環境保護和農村基礎設施建設方面的投入明顯不足，而在競爭性領域和經營性項目中的投資規模偏大，其中不乏盲目投資所帶來的投資結構不合理問題，以及重復建設和“政績工程”，造成了公共財政資源浪費，更會導致對市場資源配置的“擠出效應”，從而與公共財政理念背道而馳。以2008年推出的4萬億元投資計劃為例，其中15000億元用于鐵路、公路、機場、水利等重大基礎設施建設和城市電網改造，而用于醫療衛生和教育文化等事業的投資僅為1500億元。2013年《全國政府性債務審計結果公告》顯示，一些地方政府違規將債務資金投入資本市場22.89 億元、房地產市場70.97 億元和用于修建樓堂館所41.36 億元。特別是在平臺投融資體制下，地方政府融資平臺也呈現出“商事化”趨勢，背離了其公益性的本源定位[11]。事實上，“在現代社會，政府（或國家）是個雙重主體：既是一個經濟主體，也是一個公共主體。”[12]作為政權組織者和社會管理者身份出現的政府是公共主體，以公共利益為目的，提供公共產品和服務，滿足公共需要；作為資本所有者身份出現的政府則是經濟主體，以營利性為目的，參與市場資源的直接配置和競爭，追求自身的經濟利益。在公共財政理念下，要求政府投融資活動淡化其“經濟性”而強化其“公共性”，明晰政府與市場的關系，劃清政府投融資與企業投融資的界限，防止政府“與民爭利”和“國進民退”。

另外，傳統的公共產品理論局限于 “純公共產品”和 “純私人產品”非此即彼的框架中，但實際生活中還存在著大量介于公共產品和私人產品之間的“準公共產品”（quasi-public goods）。其特征主要表現為不完全的非排他性和非競爭性，往往只具有非排他性和非競爭性之一或者程度不充分，如鐵路、高速公路等基礎設施和公用事業等。布坎南在1965年發表的《俱樂部經濟理論》中提出了具有部分排他性的“俱樂部產品”或“擁擠性公共產品”[13]，從而標志著公共產品理論開始轉入對準公共產品的研究。“準公共產品”的提出為市場化機制的引入、公私合營以及多中心治理（polycentric governance）提供了潛在可能性。例如，奧斯特羅姆針對“公共池塘資源”提出了超越政府集中控制和私有化之外的自主治理理論[14]。又如，在“新公共管理運動”發祥地的英國，積極鼓勵私人資本參與公共投資計劃，于1997年創新發展出“公私合作制”（Public Private Partnership，PPP）模式，通過政府公共部門和私人部門合作，讓私人部門、民間資本參與公共產品和服務的提供。然而，我國目前的政府投融資活動暴露出投資方式單一、融資渠道狹窄的缺陷，對市場化機制和公私合作等方式的運用不足，對私人部門和民間資本的重視不夠，制約了政府投融資的效率，擠占了市場資源配置的空間，也使得政府財政背負了不可承受之重。

（二）中央與地方政府間關系視角——財政分權的省思

公共產品除了因公共性強弱而有純公共產品和準公共產品之分外，根據受益范圍的不同，還有全國性公共產品和地方性公共產品的層次劃分。公共產品的層次性決定了不同受益范圍的公共產品應當由不同層次的政府提供，這構成了財政分權理論的重要支柱。1956年，蒂布特在《地方公共支出的純理論》一文中提出了“用腳投票”理論，認為居民在不同轄區間的自由流動可以顯示其對于公共產品的偏好，地方政府間為了吸引選民就會展開競爭，這樣由地方政府提供公共產品能夠像市場資源配置一樣達到帕累托最優[15]。地方政府提供公共產品需要有相應的財力作為保障，由中央和地方提供不同層次公共產品的事權分配需要對財權作相應的劃分，達到財權與事權、財力與支出責任相匹配。奧茨在蒂布特的理論基礎上延伸出了“財政聯邦主義”（fiscal federalism），構筑了財政分權的經典模型[16]。事實上，在財政分權的制度實踐中，不同國家一直存在著經濟聯邦主義、協作聯邦主義和民主聯邦主義的分野[17]。可見，雖然財政分權已經日漸成為各國的普遍共識，但不同國家因政治體制、經濟體制等制度環境的不同，在財政分權的理念和模式上也有所區別。分稅制改革是我國財政分權的制度實踐，但與財政聯邦主義的分權模式存在很大差異。我國的財政分權是在中央集權下實施的，在某種程度上說，分稅制改革只是在中央與地方政府間“分稅”而不“分權”，地方政府缺乏財政自主權。況且，我國的財政分權沒有建立在事權規范劃分的基礎上，造成了財權與事權不匹配的困局。在我國，不僅是作為事權初次界定的政府與市場間存在越位和缺位并存的現象，作為事權二次界定的政府間事權界定也同樣存在嚴重錯位[18]。也正是由于我國中央與地方財政分權的不完善，造成了政府投融資體制的多重困境。在政府投融資體制變遷過程中，地方政府逐漸承擔起主要的政府投資職責，卻沒有相應的財政收入和規范的融資渠道作保障，從而誘發了地方政府融資平臺的產生和擴張。

除此以外，財政分權的不完善以及預算軟約束機制還助長了地方政府投融資活動中的“財政機會主義”（fiscal opportunism）“財政機會主義”由世界銀行高級經濟學家漢諾提出，指的是政策制定者通過預算外政策“過度積累或有財政風險的偏好”。（參見：Hana Polackova. Contingent Government Liabilities： A Hidden Risk for Fiscal Stability[R].The World Bank Policy Research Working Paper，1989.）行為。地方政府為了滿足政府投融資活動的資金需求，廣泛借助地方政府融資平臺尋求預算外的資金渠道，承擔了大量的或有債務和隱性債務。這樣一來，就在地方政府融資平臺、地方政府和中央政府之間形成了雙重軟預算約束和風險傳遞機制：地方財政為融資平臺風險“兜底”；中央財政為地方債務風險“兜底”。這極易滋生融資平臺和地方政府的道德風險，引發融資平臺運作和地方政府投融資行為中的機會主義傾向。不僅如此，政府投融資活動中的機會主義行為還帶來了財政風險與金融風險的相互交織與轉化。我國雖然已經基本擺脫了計劃經濟時期財政與銀行之間的“連襠褲”關系，但是財政與銀行之間的功能交叉和異化現象仍然沒有根除，財政風險金融化和金融風險財政化依舊存在[19]。在政府投融資體制中，中央政府、地方政府、融資平臺和商業銀行等主體都被捆綁在政府投融資的風險矩陣當中，任何一方都無法獨善其身。除了“融資平臺—地方政府—中央政府”的風險鏈條外，在商業銀行市場退出機制不健全和維持金融穩定的政策目標下，財政往往會為商業銀行危機紓困，而財政風險本身又會通過商業銀行貸款或倒逼中央銀行貨幣發行而向金融轉移。這其中復雜的利益關系和風險傳遞機制不僅是政府投融資體制困頓之所在，更是財政和金融體制中亟待破解的核心命題。

（三）政府投融資的憲法和法律視角——法治政府的檢討

十八屆三中全會提出建設“法治中國”，其中法治政府是法治中國建設的核心部分。法治政府的基本理念和要求在于維護憲法和法律權威，尊重憲法和法律的至上性。憲法作為國家根本大法，是法治政府的根本準繩。我國《憲法》第5條規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”因此，依法治國首要的任務在于依憲治國，依法行政的根本在于依憲行政。從憲法實施的角度看，法治政府建設應當在實現憲政的目標下推進[20]。“憲政是以憲法為前提、以民主政治為核心、以法治為基礎、以保障人權為目的的政治形態或政治過程。”[21]憲政即是“限政”，憲政意味著政府應受制于憲法，意味著一種有限政府，意味著權力的分立，還意指廣泛私人領域的保留和個人權利的保留[22]。可見，憲政語境下的法治政府是權力受到制約的有限政府，是保障公民權利和服務于市場的服務型政府，也是違法行政要承擔法律責任的責任政府。政府投融資作為政府治理和實現政府職能的重要手段，也必須以法治政府為導向，以憲法和法律為依據。政府在投融資活動中要堅持依法行政，即政府在哪些領域提供公共產品，提供什么公共產品以及如何提供，都取決于憲法和法律的授權，不能越權和濫權。在憲法層面上審視政府投融資體制，《憲法》中關于國家在科教文衛事業、生態環境保護、社會秩序、國家安全等方面的職責性或義務性規定，以及對公民社會保障權、教育權等基本權利的規定，都可以視作是對政府投融資的憲法授權和限權；《憲法》第89條關于國務院行使職權的規定，第107條關于地方政府依照法律規定權限管理本行政區域內的經濟、科教文衛體、城鄉建設和財政等行政工作的規定，則可以視為中央和地方政府投融資體制劃分的憲法依據。但是，由于《憲法》沒有對中央政府和地方政府間財權和事權劃分做出明確規定，特別是財政分權體制規定的缺失，地方政府財政自主權沒有在憲法中得到體現，直接導致了我國政府投融資體制的憲法困境。另外，從微觀層面的政府投融資相關法律角度檢視，也可以發現其中存在的諸多法律困局。

首先，政府投融資專門立法缺位。目前指引政府投融資活動的主要是《國務院關于投資體制改革的決定》以及《預算法》等政府投融資相關法律中的有關規定，專門的政府投融資立法嚴重缺失。有限的政府投融資立法主要表現為部門規章、地方性法規和地方政府規章，如審計署《政府投資項目審計規定》、《深圳市政府投資項目管理條例》、《重慶市政府投資項目管理辦法》等。2010年以來，一些地方政府相繼出臺了規范融資平臺的地方性立法，如《河北省地方政府融資平臺管理辦法（試行）》、《海南省地方政府融資平臺公司管理暫行辦法》等。從中可以看出，我國政府投融資立法存在立法空白、立法分散和立法層級低三個主要問題，既表現為專門政府投融資法律的空白，也表現為政府投融資綜合性立法的缺失。目前的政府投融資立法都主要是針對政府投融資中的某個環節立法，如審計監督、項目管理、招投標、項目融資和資金管理等，缺乏統籌的立法考量和制度安排。正如劉劍文教授所言，“政府投資對于彌補市場失靈、發揮財政對資源的積極配置，實現經濟社會的穩定、持續和協調發展有著重要意義。然而我國至今尚未制定一部有關財政投資的綜合性法律，甚至連一部綜合性的行政法規都沒有。”[23]政府投融資的立法缺位背后的深層次根源在于“權利邏輯的缺位”[24]，政府投融資活動中的政府權力意志處處得到彰顯，而作為政府經濟行為所應有的權利義務觀念則被刻意淡化，政府投融資行為的法治化被束之高閣，這也是一直以來我國政府投融資治理難以逾越的障礙。

其次，政府投融資的財政法困局。財政分權不完善是我國政府投融資體制的一大問題根源，而這在很大程度上又根植于財政法律制度不健全。（1）財政分權缺乏法治化約束，財政分權沒有在憲法和法律層面得到確認，作為財政分權基礎的《關于實行分稅制財政管理體制的決定》只是國務院的規范性文件，造成財政分權欠缺規范化和穩定性，違背財政法定主義原則。（2）沒有制定《財政收支劃分法》對中央與地方的財政收支進行明確劃分，造成中央和地方之間財權和事權錯位。在政府投融資體制中，地方政府承擔了與其財政收入不相符的投資事權。（3）沒有制定《財政轉移支付法》對中央政府向地方政府的財政轉移支付進行規范化、法治化，導致財政轉移支付資金計算標準不科學和轉移支付不透明等問題，影響了財政轉移支付在調節財政收入分配和公共服務均等化方面的有效性，反倒誘發了地方政府“跑部錢進”所帶來的權力尋租現象。（4）《預算法》第28條對地方政府發債權的限制，封鎖了政府投融資活動的重要融資渠道，客觀上迫使地方政府更多地尋求預算外的資金來源。《預算法》對預算編制、審批、執行、調整和監督的規定在面對地方政府隱性債務方面無能為力，也進而為地方政府的預算外收支提供了可乘之機。以上財政法制困局促使地方政府投融資體制由財政投融資向平臺投融資變遷，但地方政府融資平臺本身也面臨公司法、預算法、擔保法等多重法律困局[25]。

再次，政府投融資的擔保法困局。《貸款通則》第17條規定：“借款人應當是經工商行政管理機關（或主管機關）核準登記的企（事）業法人、其他經濟組織、個體工商戶或具有中華人民共和國國籍的具有完全民事行為能力的自然人。”這意味著政府不能夠直接從商業銀行貸款，而只能通過設立地方政府融資平臺“借道”融資。在實踐中，地方政府融資平臺通常使用市政公用事業不動產收益、土地出讓收益經營權、特許經營權、道路建設車輛通行費收費權等進行權利質押貸款，但這些是否屬于依法可質押的權利，在《物權法》和《擔保法》中并無明確規定，因而其中蘊含著法律風險[26]。雖然《物權法》第23條和《擔保法》第75條都對權利質押作了兜底性規定，最高人民法院《關于適用<中華人民共和國擔保法>若干問題的解釋》第97條也規定了“公路橋梁、公路隧道或者公路渡口等不動產收益權出質”，但地方政府融資平臺的權利質押方式仍然存在法律上的困惑。為此，商業銀行在向地方政府融資平臺貸款時往往還會要求地方政府出具擔保函、承諾函、寬慰函等，為融資平臺貸款提供政府信用擔保。然而，《擔保法》第8條也規定了“國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或國際經濟組織貸款進行轉貸的除外”，因此，地方政府為融資平臺提供的擔保是違反法律規定的，并不具有法律效力。

三、政府投融資體制變革的路徑展望（一）政府投融資行為的法治化與政府投融資立法

基于法治政府的立場，政府投融資行為的法治化要求以憲法和法律至上為基點，包括政府投融資職權法定、依法投融資、違法投融資行為承擔相應責任以及接受社會公眾、人大和司法監督等內容。鑒于我國政府投融資專門性和綜合性法律供給不足的問題，應當加快推進政府投融資立法，為政府投融資體制的法治化變革奠定基礎。建議制定《政府投資法》，對政府投資原則、投資主體、投資范圍、投資決策、投資審批、項目融資、資金管理、投資監管及法律責任等基本問題作出明確規定。特別是針對目前政府投資決策中的“一言堂”和“拍腦袋”決策現象，應通過立法對政府投資決策進行規范，提高決策的科學化、民主化和法治化水平。應當建立“公共權力向公眾回歸”[27]的政府投資決策機制，既要充分發揮人大在政府投資決策中的作用，通過對政府投資規劃、計劃以及財政預算的審批和監督，實現人大對政府投資決策權的制約，又要在政府投資決策中保障社會公眾參與，利用項目公示制度、專家評議制度和項目聽證制度等實現公眾的知情權和參與權。再者，對于政府投融資行為的監督管理，除了上級政府和相關主管部門的直接監管外，還應強化人大的預算監督、審計機關的審計監督以及社會公眾監督機制，防止政府濫權。此外，在責任政府理念下應強化對政府投融資行為的問責，建立政府投融資責任制度，將政府投融資責任的問責重心由項目法人責任向出資人責任和決策者責任轉移。除了在政府投融資立法中明確規定政府投融資的法律責任，以實現對政府投融資行為的法律約束，還可以通過擴大公眾參與加強對政府投融資行為的社會問責（social accountability）。 “社會問責”由世界銀行提出，指的是“一種依靠公民參與來加強行政問責的問責途徑，它通過普通市民或公民社會組織，以直接或間接的方式來推進行政問責。”（參見：世界銀行專家組.公共部門的社會問責：理念探討及模式分析[M].宋濤，譯.北京：中國人民大學出版社，2007：20.）應當對政府投融資行為的問責主體、問責對象、問責方式和問責程序等作出明確規定，依法追究政府人員的法律責任或政治責任[28]。

同時，應制定《財政收支劃分法》、《財政轉移支付法》并修改《預算法》，與政府投融資立法相互配合，既借助財政立法為政府投融資提供財政支持，又可規范政府投融資行為。（1）制定《財政收支劃分法》，對中央和地方的財政收支進行規范劃分，建立財權與事權、財力與支出責任相匹配的財政分權體制，保證各級政府在投融資體制中的投資事權與其財政收入相適應。（2）制定《財政轉移支付法》，對中央向地方的財政轉移支付進行規范，明確一般性轉移支付為主、專項轉移支付為輔的轉移支付方式，以基本公共服務均等化為目標，科學構建財政轉移支付的計算標準，提高財政轉移支付的透明度。通過財政轉移支付提高地方財政收入的均衡性，進而提高地方政府投融資能力的均衡性，促進基本公共服務均等化目標的實現。（3）修改《預算法》，強化人大對政府預算的審批和監督權力，嚴格控制政府預算外收支，將政府投融資納入預算調整框架內，充分發揮預算的民主統制功能，使預算由“政府管理的工具”轉變為“管理政府的工具”[29]。

（二）政府投融資目的的公益性與政府投資范圍界定

首先，對于政府和企業投資范圍的劃分應秉持公共財政理念，確立與市場經濟體制相適應的政府投資范圍。公共財政理念要求將政府投資限定在公共領域，用于矯正市場失靈，提供公共產品，這已經被成熟的市場經濟國家奉為圭臬。例如，法國將社會投資分為政府主導的公共投資和企業主導的生產投資，其中公共投資占全社會投資的30%，生產投資占70%。政府主要投資于公路、橋梁、通信等公共基礎設施，教育、科研、醫療、文化體育等社會服務和福利設施，以及軍隊、司法、監獄、警察等國家政權機關建設[30]。因此，基于公共財政理念，我國的政府投資應以公共利益為目的，主要用于關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域，包括基礎性項目和社會公益性項目。根據純粹公共產品和準公共產品的結構劃分，還可以對政府投資范圍作進一步明確界定，如國防、外交、司法、公共安全、科教文衛、生態環境保護、農林水利、城市道路、消防等非競爭性、非排他性、非營利性的公共產品領域，應主要由政府投資；對于鐵路、機場、高速公路、地鐵、高新技術等具有一定排他性、競爭性、營利性的準公共產品領域，應引入社會資本投資，創新多種投融資方式，降低政府投資比重。我國正處于經濟轉型期，政府仍然通過國有資本控制著電力、通信、能源、金融等領域，介入一般競爭性項目，參與資源的直接配置。隨著市場經濟體制改革的深化，政府應逐步退出競爭領域，強化其社會管理和公共服務職能，提高在公共服務、環境保護、社會福利等社會公共領域的投資力度。

其次，中央政府和地方政府投資范圍的劃分應以財政分權為基礎，在財權和事權相匹配的原則下，按照中央和地方政府職能劃分以及公共產品受益范圍等因素，合理界定中央和地方的投資事權。具體來說，與“分稅制”改革后中央和地方的財權和財力相適應，要適度加強中央的投資事權和支出責任，國防、外交、國家安全、全國統一市場規則和管理等作為中央事權，部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，區域性公共服務作為地方事權。在事權明晰的基礎上，中央和地方應按照事權劃分承擔和分擔相應的支出責任。以德國為例，州和地方政府的投資比重高達80%，為了引導和促進地方政府投資，聯邦財政對州財政實行投資補貼政策[31]。鑒于我國目前中央和地方財權和事權不匹配的現狀，應盡快建立起規范透明的財政轉移支付體系。一方面，中央可通過安排轉移支付將部分事權支出責任委托給地方承擔；另一方面，對于跨區域且對其他地區影響較大的公共服務，中央可以通過轉移支付承擔一部分地方支出責任。

（三）政府投融資手段的市場化與政府融資渠道拓展

政府投融資中市場化手段的引入及其限度在于準公共產品領域，對于此類具有一定程度排他性、競爭性和營利性的公共產品，引入市場機制可以實現政府公益性和市場效率性的優勢互補。在這個層面上，政府投融資目的的公益性和手段的市場化是可以并行不悖的，市場化的政府投融資手段可以提高投融資效率，更好地提供公共服務，實現政府職能。對于國防、外交、警察、司法等純粹公共性的領域，應嚴格限制市場機制的進入，要依靠政府財政支持。自20世紀70年代末以來，西方政府治理經歷了一場革命性的變化，即新公共管理運動，其內涵包括政府職能的市場化、政府運行的市場化和計算機化、政策執行的自主化[32]。新公共管理運動作為對政府失靈的回應，其核心就是將市場機制引入政府治理，將部分政府職能通過合同等市場機制轉移到“第三部門”，甚至返還給市場和社會。概言之，作為新公共管理的治理就是將市場的激勵機制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務，實現“無需政府統治的治理”[33]。在十八屆三中全會提出使市場在資源配置中起決定性作用，深化經濟體制改革，以及推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，應當充分發揮市場機制在政府投融資中的作用，建立規范透明的市場化政府投融資機制。

第一，在風險可控的前提下允許地方政府發行地方政府債券融資。以美國為代表的發達國家，市政債券已經成為地方政府市政建設的主要融資渠道，如美國的市政債券主要包括一般責任債券和收益債券兩大基本類型；日本的地方債券主要包括地方公債和地方企業債。在我國，囿于《預算法》第28條對地方政府發行債券的限制，地方債券一直被排除在地方政府投融資機制之外。2009年中央代發2000億地方債券引發了學者對其中所蘊含的信用、風險和責任的法律隱憂，也產生了對地方政府發行債券的呼吁[34]。 2011年，國務院批準上海、浙江、廣東和深圳四省市開展地方政府自行發債試點；2013年，江蘇和山東兩省被納入試點范圍。筆者認為，在試點的基礎上應逐步放開地方政府發債，一方面要修改《預算法》第28條，為發行地方政府債券掃清法律障礙；另一方面要制定《地方公債法》，對地方政府債券的發行主體、發行程序、發行方式、發債規模、資金使用、償債基金、信用評級、信息披露和市場監管等問題作出規定[35]。

第二，通過特許經營等方式引入社會資本參與政府投融資。公私合作（PPP）是隨著新公共管理運動而盛行起來的政府投融資機制，在公共利益的考量下，通過特許經營方式，鼓勵社會資本參與基礎設施建設、公共服務提供和公用事業經營等領域，利用市場機制優化公共資源配置。PPP以公共部門和私營部門的伙伴關系、風險共擔和利益共享為基礎，可以有效彌補政府和市場缺陷，提高公共資源的配置效率。在我國政府投融資活動中，應充分利用PPP的優勢，采用BOT（建設—經營—轉讓）、BBO（購買—建設—經營）、BTO（建設—轉讓—經營）、BOO（建設—擁有—經營）等多種項目融資模式參與基礎設施投資和運營[35]。

第三，發揮政策性金融和開發性金融在政府投融資中的作用。從政府融資結構來看，銀行貸款、BT融資、債券融資、信托融資等商業性金融占據很大比重，而政策性金融和開發性金融的作用沒有得到充分展現。事實上，政策性金融和開發性金融在政府投融資中的作用不僅體現在融資上，還在于其重要的導向性作用。因此，要積極利用國家開發銀行和農業發展銀行為國家和農村的基礎設施建設提供資金支持，并引導社會資金流向。還可以建立城市基礎設施和住宅政策性金融機構，為新型城鎮化建設中的政府投融資提供政策性金融支持。

（四）平臺投融資的規范化與地方政府融資平臺治理

在我國財政分權體制尚未完善，地方政府投資事權過重，以及地方政府融資渠道狹窄的背景下，平臺投融資依舊是地方政府投融資的重要機制，地方政府融資平臺在一定時期內仍將繼續存在。但是，目前地方政府融資平臺數量多、債務規模大且發展良莠不齊，很多融資平臺公司治理結構不健全，徒有公司之名，卻無公司之實。2011年《全國地方政府性債務審計結果公告》顯示，大量融資平臺公司存在虛假出資、注冊資本不到位、地方政府和部門違規注資、抽走資本等問題，并且由于融資平臺公司舉借的債務主要投向回收期較長的公益或準公益性項目，盈利能力較弱，有26.37%的融資平臺公司出現虧損。因此，亟待對地方政府融資平臺進行分類治理，以實現平臺投融資的規范化運作。（1）對于承擔無經營性收入的純公益性項目融資的融資平臺公司，不得再承擔融資任務，此類公益性項目應通過財政預算或引入社會資本投資；對于兼有前述公益性項目融資和投資職能的投融資平臺公司，應剝離其融資業務。（2）對于承擔有穩定經營性收入的準公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司，要按照《公司法》等有關規定，完善公司治理結構，落實責任承擔機制，實現市場化運作；要通過引進民間投資等市場化途徑，促進投資主體多元化，改善融資平臺公司的股權結構；應逐步擺脫對商業銀行貸款的單一依賴，利用資產證券化、信托融資、股權融資和產權交易等方式多渠道融資；要強化融資平臺公司的信息披露要求，包括公司資產、負債規模、投資項目、資金使用等信息，以便于監管。（3）要嚴格執行《擔保法》等有關法律法規的規定，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得以財政性收入、行政事業等單位的國有資產或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司的融資行為提供擔保和承諾。

四、結語從制度發生學的角度來看，政府投融資的產生是公共產品供給的必然要求，政府投融資體制的變革則是經濟體制改革和財政管理體制改革的必然結果。在全面深化改革的新時期，市場經濟體制改革日益深化，與之相應的是政府治理方式的革新和政府職能的轉變。在此背景下，政府投融資體制需要順應公共財政、財政分權和法治政府的要求，從政府投融資立法、投資范圍、融資渠道和地方政府融資平臺等方面進行系統性、整體性和協同性改革，為基本公共服務均等化和新型城鎮化建設保駕護航。需要指出的是，政府投融資體制變革是一項復雜的系統性工程，限于篇幅，本文旨在構建起政府投融資體制變革的頂層設計框架，對于具體制度實踐層面的問題，如政府投融資市場化的主體、工具、運作模式、法律規范及其同融資平臺的關系協調等，留待后續研究。

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