摘要:隨著多哈發展回合談判陷入僵局,多邊貿易體制面臨嚴峻挑戰。在此背景下,國際經貿規則發展呈現出新的趨勢,區域化、拓展化和差異化現象在國際經貿規則發展中愈發凸顯。經濟全球化背景下國際經貿規則的發展動向已然深刻地影響到我國對外交往的策略選擇。基于此,我國需要形成清晰系統的對外經貿戰略思路和立場:以發展中國家利益為立足點,積極捍衛多邊經貿體制的既有成果,并統籌發展具有重要戰略意義和地緣優勢的區域貿易安排,以制度保障我國經濟的可持續發展。
關鍵詞:國際經貿規則;區域化;拓展化;差異化;中國立場
中圖分類號:DF961文獻標識碼:ADOI:10.3969
引言
20世紀末期,經濟全球化浪潮席卷而來,統一的經濟市場需要統一的經濟秩序,因此,制定國際經貿規則的呼聲持續高漲。在此背景下,以WTO各協定為主體的全球經貿規則開始形成,全球貿易福利進一步增強。邁入新世紀以來,隨著多哈發展回合談判陷入僵局以及新興國家經濟體的迅速崛起,國際經貿規則開始有新的發展動向。各種類型的區域貿易安排勢頭迅猛,最為典型的是以商談“跨太平洋伙伴關系協定”(以下簡稱TPP)和“跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定”(以下簡稱TTIP)為引子,美國正在試圖創建以高標準著稱的第二次全球化。在國際舞臺上,政治與經濟因素相互作用,經濟策略從某個層面也反映出政治意圖。作為新興發展中大國,我國面臨發展的嚴峻挑戰。因此,從經貿規則的視角分析其未來走勢是亟待關注的重要課題,經貿規則的發展也關乎我國深化經濟體制改革和海外投資者的利益。
一、國際經貿規則發展的區域化WTO素有“經濟聯合國”的美譽,是當代最重要的國際經濟組織之一,在國際經貿規則的制定方面一度獨占鰲頭。自1995年1月1日正式運行以來,在貿易自由化、規范貿易行為、貿易爭端解決等方面發揮著協調各國利益的功能。然而,始于2001年的多哈發展回合談判進展卻相當緩慢,其談判終止日期也一再延期。多哈發展回合談判困境的原因是多層次的。據統計,WTO的成員方已經從1995年成立初的120個增加到目前的150多個。成員方的增多加大了談判合意的難度,談判各方的利益嚴重分歧,在敏感領域始終難以達成一致意見。在多哈發展回合停滯的背景下,作為GATT第24條、GATS第5條和東京回合授權條款等所許可的更優惠的區域貿易安排方式卻繁榮發展[1],對多邊貿易體制產生了強烈沖擊。以GATT第24條為例,其允許WTO成員方之間締結更加優惠的區域貿易安排,包括自由貿易區和關稅同盟等形式,其構成WTO最惠國待遇的合法例外。如今,世界上絕大多數國家都參與到區域貿易安排之中,截至目前,向WTO通報并仍具有效力的區域貿易安排共計249個,所轄范圍囊括全球所有經濟地理區域[2]。在WTO之外,歐洲聯盟、NAFTA(北美自由貿易區)、南方共同市場、TPP、TTIP等多邊經貿安排在各自區域經貿事務處理中發揮著愈發重要的作用。
晚近以來,由于地緣政治、經濟效應、利益訴求等差異,國際經貿規則日漸體現為多層面的區域規則,國際經貿規則的區域化趨勢進一步凸顯。由此,區域經貿安排成了跨國經濟治理的主要形式,區域化規則成為國際經貿規則的模板。首先,區域經貿規則自由化程度更高。在TPP的官方談判中,奧巴馬總統就曾直接要求美國談判代表尋找“面向21世紀的協定”,并建立起“下一代的經貿規則”[3]。其中,規則的高標準性質最關鍵,將傳統的邊界控制規則拓展到邊界后規則的改革[4],并重點關注貿易投資的便利化。其次,區域經貿規則與一體化模式相匹配。由于區域經貿安排的大量出現,在國家間形成復雜的、相互交織的網絡,然而實質上,區域經貿安排形成“輪軸—輻條”體系[5],輪軸國通過自由化的制度構建,吸引各輻條國的投資,因此,以新加坡等為代表的輪軸國的區域貿易規則將更加自由化與便利化[6]。最后,區域經貿安排也體現出跨區域等新特征。傳統上的區域貿易安排主要是在區域內基于交通便利和文化相近等因素形成“自然的”(natural)貿易伙伴[7],但是,新興區域貿易安排具有跨區域的特點,已突破了傳統的地理限制。在規則層面,跨區域經貿安排相應地體現出除純粹的經濟福利外的特殊價值追求,如政治利益、文化利益等,如美國正在加緊步伐推動的TPP,就是為抗衡中國在亞太地區的領導力而組成的貿易集團[8]。
在某種程度上講,帶有歧視性的區域貿易安排之所以被當作最惠國待遇的合法例外,在于其能夠增強人類共同的福祉。傳統的區域貿易安排被視為各國家之間進行優惠安排的“先行先試”場所,通過區域貿易安排的多元化、自由化和便利化的發展,從而成為多邊舞臺的墊腳石。21世紀以來,隨著全球范圍內多邊主義的式微,各國開始在區域舞臺上尋求立足點。因此,國際規則的區域化特征已經深刻地影響到全球經濟體制,并逐漸抵消區域一體化所能增加的共同福利。其一,多邊規則的進一步“碎片化”。時至今日,區域貿易安排下常常存在著眾多的次區域貿易安排,如在TPP下,至少存在11個次級貿易協定[9]。眾多的貿易協定使得多邊規則和雙邊規則進一步相互交織,增加了規則的辨識成本。其二,相互規則的差異為私人投機創造了可能性。由于規則適用的多重性,在對外決策時,企業會以最大利益為目標,更多地投資于輪軸國,通過輪軸國進一步散布到各輻條國。毋庸置疑,其最終結果將是:在經貿領域中,成為輪軸國的強國恒強,而弱國愈弱。
二、國際經貿規則發展的拓展化WTO烏拉圭回合將服務貿易、與貿易有關的知識產權、與貿易有關的投資等內容納入調整的范疇,形成了WTO廣泛的管轄范圍。21世紀以來,面對日益復雜的國際經濟政治格局,國際經貿規則的調整對象進一步拓展,包括競爭政策、技術轉讓、腐敗問題、文化權利、氣候變化與生態環境、勞工權利和人權保護等。從GATT到WTO的轉變過程中,談判的議題范圍擴大至21個[10]。雖然在坎昆會議無疾而終后,談判各方在2004年“七月框架”中將“競爭政策”、“貿易與投資政策”和“政府采購透明度”等三個新加坡議題排除在多哈回合談判范圍之外,以鞏固先前談判的成果。然而,相比于烏拉圭回合及先前談判議題,瘦身后的多哈回合議題數量仍相當龐大[11]。
在區域層面上,經貿規則的適用范圍也不斷拓展,出現了涵蓋廣泛領域的高水平自由貿易協定,不僅體現在傳統貿易自由化規則的深化之上,如新西蘭—新加坡自由貿易協定廢除了所有產品的關稅,而且也體現在新領域自由化規則或相關規則的拓展之上,如投資自由規則、勞工標準、環境保護和企業社會責任等領域。甚至在歐盟和墨西哥的雙邊協定中還包括了關于國內民主發展的條款[12]。以美式范本為典型的第三代投資協定在傳統內容的基礎上,增加了勞工標準條款、環境保護條款和企業社會責任條款,其規制內容進一步拓寬。
最新的TPP談判議題幾乎涵蓋了貿易、服務、知識產權、國內規制、政府購買、競爭政策、環境合作和勞工合作等內容[13]。國有企業、電子商務、競爭和供應鏈、中小企業等橫向議題也在TPP的談判議題之列。TTIP談判亦涉及競爭政策、監管標準、投資、服務、知識產權等各方面,可以說,新興經貿規則所涵蓋的深度和廣度對多邊貿易體制造成了沖擊,呈現出下一代經貿規則發展的走向。
國際經貿規則的拓展化現象對全球經濟體制具有雙重影響。從微觀層面分析,議題的多樣化實際上反映出不同國家的利益訴求。在經貿規則談判中,以美國為首的發達國家關注新領域,如競爭政策、環境問題等,而廣大發展中國家將重點放在農產品、漁業產品補貼和國內支持等領域。在一定程度上,議題的多樣化能夠推動談判博弈進程,平衡不同利益主體的要求,以“打包”的方式達成妥協。但是,議題的多樣化也會加深談判各方的意見分歧,尤其是在敏感領域,在談判各方均不妥協的情況下,談判進程將停滯,而這正是目前多哈回合遭遇困境的成因。從宏觀角度而言,國際經貿規則已從傳統的貿易規則發展至國內規制、競爭政策、勞工標準等方面,其加速了經濟全球化的進程[14],促進了全球福利正向的增長。然而,經貿規則的拓展趨勢也將極大地限制國家主權的行使。申言之,國際秩序是國際社會中主要行為體尤其是大國權力分配、利益分配、觀念分配的結果,而其主要表現形式就是全球性國際機制的創立與運行[15]。因此,發達國家積極推動、拓展的全球經貿規則也必然反映大國的利益而非發展中國家的利益以及全人類共有利益,正因為如此,伴隨著國際經貿規則向縱深拓展,“反全球化”運動也愈發頻繁[16] 。
三、國際經貿規則發展的差異化國際經貿規則的區域化發展將導致規則的差異化,經濟實力的差異直接決定了各國在對外經濟交往中的利益訴求有所側重。國際知識產權規則最能體現差異性的特點。20世紀末期,國際知識產權規則以WTO和世界知識產權組織(以下簡稱WIPO)為主要平臺。新世紀以降,由于南北國家在更新知識產權保護制度的問題上難以達成一致見解,知識產權的區域或雙邊規則開始興起。從區域層面看,以美國、日本等西方國家為主簽訂了標準較高的《反假冒貿易協定》(以下簡稱ACTA),在知識產權執法程序、邊境措施等方面設置了嚴格的要求;從雙邊的角度,近年來美國、歐盟等簽署的貿易協定有較為翔實的知識產權保護規則,試圖以差異化規則的方式實現競爭性自由化(competitive liberalization)的目的。不僅在知識產權保護領域,在競爭政策、投資及其相關的環境、勞工保護等領域中,由發展中國家和發達國家主導的不同區域貿易規則所體現的自由化水平和涉及領域的差異性特征非常明顯。
即使在發展水平相當的國家間,雙邊或多邊經貿規則也呈現差異化。大量的貿易爭端,處于中心的都是“貿易和其他”問題[17]。“貿易與文化”議題在發達國家之間也并未形成統一觀點,美國、法國和加拿大之間的分歧尤為明顯,法國所推崇的“文化例外”觀點與美國“文化貿易自由化”的主張相悖,這也導致了烏拉圭回合的談判文件并未明確列明文化產品與服務的待遇問題。有學者認為,GATT1994第20條的公共道德例外與文化產品密切相關,但是,相比于其他領域的貿易規則,WTO體制并未制定完整的、專門的、系統的文化產品與服務貿易規則。有鑒于此,法國、加拿大等國將“文化例外”轉換成“文化多樣性”,通過聯合國教科文組織制定并通過了《文化多樣性保護公約》,賦予國家對文化產品貿易管制的合法性[18]。然而,美國至今未批準《文化多樣性保護公約》,同時,在區域經貿安排上,美式的貿易協定減少了國家采用或維持文化政策措施的權限。在文化產品貿易方面,美國—智利自由貿易協定與美國—新加坡自由貿易協定等均采取負面清單(negative list)的方式,限制了締約方適用文化貿易管制的范圍和手段。相反,在歐盟對外簽署的自由貿易協定中,締約方采取的都是正面清單(positive list)的模式[19]。
阿根廷經濟學家普雷維什提出“中心—外圍理論”,其從經濟上證明了中心國家(發達國家)在國際經濟發展中獲利,而外圍國家(發展中國家)在國際經濟發展中不斷被邊緣化的觀點[20]。國際經貿規則的發展構建著新的國際經濟秩序,新的國際經濟秩序對不同國家利益的關注度必然有差異,實際上也反映在不同國際經濟貿易規則的差異化問題上。伴隨著區域經貿安排激增,不同發展水平國家間的經濟交流與合作阻力增大,其結果自然為強者更強,弱者仍弱。換言之,發達國家間自由化水平更高,而發展中國家間自由化水平較低,發展相對緩慢,多邊或雙邊經貿規則的差異化最終將阻礙全球統一體制的形成與發展。
進一步說,國際規則的差異化已然對全球經濟體制造成威脅,尤其是發達國家不能在重要部門形成共識。當前,多哈回合停滯不前,從某種意義上說,可歸咎于美國在談判中的消極態度,以及美歐之間難以達成“交易”[21]。美歐之間的“交易”本質上是兩大主要成員方間對利益分配方案妥協的結果。國際規則的差異化適合于“自助餐食堂”的談判模式,卻不適應“要么全有、要么全無”的一攬子談判方案[22]。如此,差異化利益的訴求給多邊貿易體制帶來了嚴峻的挑戰。此外,國際經貿規則的差異化會進一步加劇對發展中國家的歧視。受制于經濟條件,由于開放程度相對較低,規則差異化的結果極有可能加大區域間的貧富差距,進而影響到發展中國家的發展權。
四、國際經貿規則發展中的中國立場自改革開放以來,我國以積極的姿態面對經濟全球化和區域一體化,特別是自21世紀以來,在加入WTO后,充分認識到區域一體化浪潮的重要性與緊迫性,并將其提升至戰略高度,采取一系列行動予以落實。在短短數年間,中國對外建設的自由貿易區從無到有,有了較快的發展。目前,我國報WTO的區域貿易安排有10個,早期宣布的有4個[23]。區域合作既包括地理傳統相近的東盟、巴基斯坦等國,也包括跨區域的秘魯、智利等。此外,在中國—東盟自由貿易區(10+1)良好運作的基礎上,我國已經啟動中日韓自由貿易區(10+3)的談判,完成了《區域全面經濟伙伴關系協定》(RCEP)的第二輪談判。據商務部統計,中國在建自貿區18個,涉及28個國家和地區。其中,已簽署自貿協定12個,涉及20個國家和地區,分別是中國與東盟、新加坡、巴基斯坦、新西蘭、智利、秘魯、哥斯達黎加、冰島和瑞士的自貿協定,內地與香港、澳門的更緊密經貿關系安排(CEPA),以及祖國大陸與我國臺灣地區的海峽兩岸經濟合作框架協議(ECFA),除了與冰島和瑞士的自貿協定還未生效外,其余均已實施;正在談判的自貿協定6個,涉及22個國家,分別是中國與韓國、海灣合作委員會(GCC)、澳大利亞和挪威,以及中日韓自貿區和《區域全面經濟合作伙伴關系協定》(RCEP)。此外,中國完成了與印度的區域貿易安排(RTA)聯合研究,正與哥倫比亞等開展自貿區聯合可行性研究,還加入了《亞太貿易協定》。(參見:中國對外商談自由貿易協定總體情況[EB/OL].[2013-08-06].http://fta.mofcom.gov.cn/.)
在經濟全球化的語境下,國際經貿規則的區域化、拓展化、差異化的發展趨勢深刻地影響到我國參與國際經濟秩序構建策略的選擇。然而,時至今日,我國并未形成系統的、完整的和清晰的策略。因此,應順應國際經貿規則的發展趨勢,立足于國家利益,堅持以下立場:
(一)捍衛多邊貿易體制成果,建設國際經濟新秩序
盡管區域貿易安排正以前所未有的速度迅猛發展,但WTO構建的多邊體制涵蓋全球97%以上貿易量,其地位仍難以被取代,WTO規則仍將是國際經貿規則的基礎。我國加入WTO短短十余年,社會經濟發展迅猛,所取得的巨大成就有目共睹。在國際社會,以“法治”的形式捍衛了國家權益。綜言之,統一的多邊規則促進了我國經濟的發展。因此,積極參與全球化仍是我國經濟可持續發展的重要依托,我國應成為多邊經貿體制的堅定捍衛者。當前多邊貿易體制受挫的重要因素還在于美國對全球利益的重新考量。20世紀末期,在經濟全球化的背景下,美國通過采用資本輸出、政治滲透、文化交流、國際規則制定甚至戰爭等方式,輸出法律價值、法律文化和法律制度,鞏固擴大其在國際社會的話語權,維持其“超級大國”的地位[24]。此時,自由貿易體制被視為美國利益最大化的體現。但新興國家經濟增長勢頭迅猛,特別是美國經濟滯脹,金融危機爆發,美國國家利益的重心和價值取向便自然轉向重新修正或構建與其他國家發展的經濟秩序。
毋庸置疑,區域貿易安排的勃興淡化了符合發展中國家利益的多邊體制的作用,也增加了全球性經貿規則談判和執行的難度,使得作為支撐WTO運作的最惠國待遇機制“形同虛設”,WTO成員方因簽署不同的區域貿易安排協定而享有不同的貿易待遇,容易造成貿易歧視,特別是對自由化水平相對較低的發展中國家來說,更是如此。如果不加以嚴格約束,不僅損害多邊貿易體制,也將嚴重影響不同區域貿易安排國家之間的經濟合作與發展。因此,應適時推進協調WTO多邊貿易體制與區域貿易安排關系的相關條款,完善 GATT 第 24 條等相關規定,基于更多的約束(如明確區域貿易安排的通知和早期宣布等程序),增強透明度,將其納入審查和監管程序,以及區域外發展中國家享受區內待遇問題等,以減少區域貿易規則對全球經濟自由化的負面影響,減緩對多邊體制沖擊的壓力。
(二)立足于發展中國家的身份,強化國際經貿規則話語權
隨著經濟全球化和區域經濟一體化進程的深入發展,我國充分利用國內和國際兩種資源、兩個市場,并通過實施“走出去”和“引進來”兩種戰略取得了良好經濟效益。2012年,中國GDP位居世界第二位,進出口貿易總值為世界第一位,外商投資居世界第二位,資本輸出為世界第五位。但同時,我國2012年人均GDP僅居全球第84位,仍是世界上最大的發展中國家。在部分經濟領域,我國具備發達國家和發展中國家利益的雙重性。從根本上分析,我國仍應以拓寬發展空間作為主要目標,立足于發展中國家的發展權益,這決定了我國對外經濟發展策略的立場。
規則的制定者往往是規則的受益者。我國正處于經濟結構調整和轉型的關鍵時期,在經濟實力提升的基礎上,應當積極應對和適應國際經貿規則變革,逐步從過去被動接受規則的思維向主動參與規則談判和制定的思維轉變。在國際法治進程加速的背景下,中國宜以更積極的姿態參與WTO等有關國際組織的立法活動,參與相關國際規則的完善和制定,推動國際法律規則和全球法律規則的形成,促進國際經濟、政治新秩序的建構[24]178。同時,我國也應以積極姿態對待諸如TPP等區域貿易規則的談判,提高對具有歧視性的國際經貿規則的甄別能力,切實立基于發展中國家的利益。一方面,主動調整國內相關勞工、環境與競爭政策,與國際規則發展趨勢融合。另一方面,積極研究和參與新規則的談判和制訂,爭取更多的規則權益,推進制定公正和合理的國際經濟秩序規則,為我國社會經濟的可持續發展提供制度保障和強大動力。
(三)發揮主導性作用,推進區域貿易安排戰略實施
由于區域貿易安排存在差異化的特征,容易對區域外國家造成歧視,也有可能產生國家間隱性的貿易壁壘,長遠觀之,不利于全球自由貿易的發展。作為發展中的新興大國,我國應擴大和強化與我國具有重要地緣政治和經濟效應的國家的區域合作,積極參與發達國家推進的區域貿易安排的談判,以避免被邊緣化和貿易歧視。
在國際經貿規則發展的大趨勢下,以區域經貿安排為突破口是我國對外經貿策略的應有內容。近十多年來,我國與周邊國家的爭端時有發生,其主要問題在于我國在區域的影響力仍不夠強,也欠缺明確和清晰的對外關系原則。以中國—東盟自由貿易區為例,作為我國具有地緣政治作用的周邊地區,我國在自貿區中的主導權仍有待提高,盡管我國與東盟10國均簽署有BITs,但各BITs間的差異比較明顯,尤其是在投資待遇和爭端解決方面,這將損害《中國—東盟投資協議》的實施效果。中國—東盟自由貿易區規則建設的現狀與區內缺乏核心力量有密切關聯。同時,我國對東盟的重視程度也有待加強,如東盟共同體的進程對我國對外戰略會產生何種影響,仍缺乏科學論證。
鑒于此,在發展新階段下,我國應積極地維護并開拓與其他國家、地區的雙邊貿易和投資關系,重視并參與TPP等新型經貿規則的談判,以緩解和消除美國實施亞太戰略的影響和對我國現行社會經濟發展模式的威脅。適當改變不主導區域建設的原則立場,構建區域層面的合作平臺,維持地區穩定和經濟發展。積極參與能源、農業、電信、運輸和金融等在多邊體制下短期難以完成的議題的規則創制,如2013年7月簽署的中國—瑞士自由貿易協定的內容已擴充至競爭政策、知識產權、環境等新領域。此外,研究一般貿易議題之外的新型貿易議題,如橫向議題向國內法制領域的滲透。如此,通過區域貿易安排規則議題內容的拓展和主導性作用的發揮,將有力提升我國在構建全球經濟秩序中的地位,維護國家利益,從而實現我國社會經濟的長足發展。
結語在新自由主義和貿易保護主義思潮的相互影響下,當前國際經貿規則呈現出新發展動向,作為國際社會的成員,國家更多地通過區域貿易安排構建國際經貿規則。同時,國際經貿規則的內容也逐步拓展,甚至涉及人權、文化、政治制度等領域。正因為區域規則的勃興與規制對象的拓展,不同的多邊規則或雙邊規則間體現出明顯的差異性,由此也引發了歧視性待遇等問題。針對國際經貿規則發展的新動向,一方面,我國應堅持發展中國家的立場,積極參與相關協定的談判,同時,應統籌協調,通過多邊規則約束區域規則創制,維護既得經濟利益;另一方面,我國也應順應時代潮流,在區域經貿規則安排上,力爭主導權或話語權,以制度切實保障我國經濟的持續發展。ML
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