芻議公共治理中的公民參與

陳天祥

【摘要】政府和市場(chǎng)“雙重失靈”決定了公民參與公共治理的必要性。當(dāng)前中國(guó)公民參與公共治理面臨著參與空間小、公民參與意識(shí)不足、制度供給不足等諸多方面的障礙。我們必須積極改變管制式的公共治理模式，加快政務(wù)公開(kāi)步伐，提高公民參與能力，形成多元主體共治和彼此良性互動(dòng)的治理格局。

【關(guān)鍵詞】公民參與 公共治理 對(duì)策

【中圖分類號(hào)】D6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

公民參與公共治理的必要性

政府作為一個(gè)最重要的主體在治理中的作用是毋庸置疑的。但政府是由一個(gè)個(gè)機(jī)構(gòu)和眾多活生生的人（官員及其工作人員）組成，還需要一套將機(jī)構(gòu)和人員組合起來(lái)從事各種治理活動(dòng)的制度和規(guī)則。這其中，人是核心的要素。根據(jù)公共選擇理論的解釋，人都是“經(jīng)濟(jì)人”。政府官員也一樣，他們?cè)谥贫ê蛨?zhí)行公共政策的過(guò)程中，不可能只追求公共利益。而且受個(gè)人的出身、教育、知識(shí)、能力、經(jīng)歷、立場(chǎng)等因素的影響，每個(gè)人所理解的公共利益實(shí)際上也未必是真實(shí)的公共利益，或者只是局部和短期的公共利益。再加上官員與民眾之間的空間距離和管理鏈條過(guò)長(zhǎng)，導(dǎo)致官員很多時(shí)候并不清楚民眾的真實(shí)訴求，管理者與被管理者之間不同程度地存在信息不對(duì)稱性。這個(gè)時(shí)候，即使官員想從公共利益的角度去制定和執(zhí)行公共政策，其結(jié)果也未必就真的符合公共利益的方向。在社會(huì)整體發(fā)育程度不高的情況下，官員的公共利益價(jià)值取向就會(huì)受到更多的質(zhì)疑。例如在時(shí)下的中國(guó)，官員腐敗案件頻繁發(fā)生，人們感到很多時(shí)候官員其實(shí)被私人利益所“俘獲”。所有這些都說(shuō)明，現(xiàn)實(shí)生活中確實(shí)存在“政府失靈”現(xiàn)象，為此，需要其他主體參與到公共治理中來(lái)，以彌補(bǔ)或矯正“政府失靈”。市場(chǎng)參與社會(huì)的治理主要局限于經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域，使經(jīng)濟(jì)生活有規(guī)有序，提高經(jīng)濟(jì)資源的配置效率，減少經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。但市場(chǎng)本身的尋利性特征使經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)必然存在嚴(yán)重的“負(fù)外部性”問(wèn)題，它們向社會(huì)轉(zhuǎn)嫁成本，對(duì)社會(huì)和公民造成侵害，存在“市場(chǎng)失靈”。為此，就必須由其他主體對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管和制衡，以維持經(jīng)濟(jì)與社會(huì)之間的均衡。

政府和市場(chǎng)“雙重失靈”決定了公民參與公共治理的必要性。公民社會(huì)一般由兩部分組成，即社會(huì)組織和公民。而社會(huì)組織是由公民自愿組成的組織，可以把它看成是公民的一部分。公民之所以需要參與到公共治理中來(lái)，一是因?yàn)樗梢蕴钛a(bǔ)國(guó)家（政府）和市場(chǎng)無(wú)法達(dá)到的領(lǐng)域，如志愿活動(dòng)，以及提供國(guó)家和市場(chǎng)無(wú)法供給的社區(qū)公共物品和特殊的公共物品，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的自主治理。二是因?yàn)楣裆鐣?huì)可以充當(dāng)公共權(quán)力與私人領(lǐng)域的過(guò)渡帶，把私人領(lǐng)域形成的共識(shí)傳達(dá)給公共權(quán)力。毫無(wú)疑問(wèn)，公民自己最清楚自身的利益訴求，當(dāng)眾多個(gè)體的利益訴求形成共識(shí)后一定程度上就可以作為公共利益或部分（局部）的公共利益，為政府部門提供決策的依據(jù)。三是因?yàn)楣裆鐣?huì)可以減少公權(quán)力干預(yù)到私人生活，同時(shí)減少市場(chǎng)對(duì)社會(huì)的過(guò)度侵入。前面說(shuō)到，政府官員有時(shí)在作出決策時(shí)，并非都出于公共利益的考慮，尤其是當(dāng)其被市場(chǎng)力量“俘獲”時(shí)，就可能作出違背公共利益的決策。同樣，市場(chǎng)擴(kuò)張的過(guò)程中也可能造成對(duì)公民的傷害。在這兩種情況下，公民可以通過(guò)各種形式進(jìn)行自我保護(hù)，如提出訴訟或發(fā)動(dòng)群眾性的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，來(lái)維護(hù)自身的權(quán)益，抵制公權(quán)力的侵害和利潤(rùn)至上的價(jià)值觀。

公民參與公共治理的形式

公民參與公共治理主要有兩種形式，一是參與公權(quán)力主導(dǎo)的治理行動(dòng)，二是自主進(jìn)行的公共治理行動(dòng)。

參與公權(quán)力主導(dǎo)的治理行動(dòng)。一是參與公共政策的制定過(guò)程，包括參與公共政策議題設(shè)定和公共政策的制定。憲法規(guī)定公民有向國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員提出建議、批評(píng)并向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)檢舉和控告不法行為的權(quán)利。公民參與公共政策議題設(shè)定的形式多種多樣，包括個(gè)人或聯(lián)名直接向國(guó)家機(jī)關(guān)，或向人大代表和政協(xié)委員等建議國(guó)家機(jī)關(guān)制定某項(xiàng)政策等等。當(dāng)公民參與公共政策制定過(guò)程中所提出的意見(jiàn)被國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)采納時(shí)，實(shí)際上就使個(gè)人的意志上升到了國(guó)家的意志，對(duì)公共政策的制定產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的影響。

二是參與公共政策的執(zhí)行過(guò)程。國(guó)家機(jī)關(guān)在執(zhí)行公共政策的過(guò)程中會(huì)面臨大量的信息不對(duì)稱性問(wèn)題，以及資源方面的限制，使完全依賴國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)法將面臨巨大的成本而變得不可能或者即使可能也會(huì)變得毫無(wú)意義。而公民的參與正可以彌補(bǔ)這些不足，使法律的執(zhí)行變得可行。沒(méi)有一個(gè)高度發(fā)達(dá)的公民社會(huì)和具有高度公共意識(shí)的公民的參與，再好的公共政策都可能不會(huì)產(chǎn)生積極的效果或者效果大打折扣。公民參與公共政策執(zhí)行的形式包括：向具有執(zhí)法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)提供執(zhí)法過(guò)程所需要的信息；幫助執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)行法律，如向國(guó)家機(jī)關(guān)提供人力和物力等方面的便利；監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的執(zhí)法過(guò)程；等等。

自主進(jìn)行的公共治理行動(dòng)。一是參與社區(qū)或局部公共事務(wù)的集體治理。一般來(lái)說(shuō)，普遍性的公共物品和公共事務(wù)適合由政府提供，因?yàn)樗梢酝ㄟ^(guò)稅收的形式解決“搭便車”的問(wèn)題。但社區(qū)性的和局部性的公共事務(wù)治理卻更適合由公民自主協(xié)商解決。在中國(guó)的新型城市社區(qū)，存在著大量的社區(qū)公共事務(wù)，如社區(qū)公共物業(yè)的維護(hù)和使用、社區(qū)公共秩序、社區(qū)公共衛(wèi)生、社區(qū)鄰里關(guān)系調(diào)節(jié)等，這些都需要由社區(qū)居民進(jìn)行自主治理。對(duì)這類公共事務(wù)，如果由國(guó)家出面進(jìn)行治理將會(huì)存在嚴(yán)重的“外部性”和信息不對(duì)稱等問(wèn)題。在國(guó)外，社區(qū)自治非常普遍，如在美國(guó)也有類似于中國(guó)“居委會(huì)”這樣的組織（有各種各樣的稱謂），它們擁有高度的自治權(quán)，根據(jù)經(jīng)社區(qū)居民半數(shù)以上多數(shù)通過(guò)的社區(qū)自治章程處理社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)。

二是提供國(guó)家無(wú)力和市場(chǎng)不愿意提供的部分公共服務(wù)。這類公共服務(wù)主要有：重大社會(huì)活動(dòng)如大型體育賽事、集會(huì)和其他群眾性活動(dòng)所需要的志愿服務(wù)，以及重大自然災(zāi)害所需要的救助和志愿服務(wù)；需要大量公民參與的某些公共事務(wù)治理，如垃圾分類處理、禁煙、環(huán)境衛(wèi)生等方面的宣傳和行動(dòng)；監(jiān)督公職人員廉潔奉公；某些特殊的公共服務(wù)。類似于特定族群關(guān)系的維護(hù)和族群融合、個(gè)性化的安老健康和心理咨詢等，如果由國(guó)家來(lái)提供將會(huì)面臨知識(shí)和制度的短缺等而難以實(shí)施，而公民參與則可以有效解決這一難題。endprint

三是為抵制市場(chǎng)擴(kuò)張和公權(quán)力的不當(dāng)使用對(duì)社會(huì)和公民造成的傷害而采取的社會(huì)保護(hù)運(yùn)動(dòng)。根據(jù)波蘭尼的“雙向運(yùn)動(dòng)”理論，一個(gè)完全自我調(diào)節(jié)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是從來(lái)不存在的，一部現(xiàn)代化的歷史就是一部“雙向運(yùn)動(dòng)”的歷史，即市場(chǎng)的不斷擴(kuò)張以及它所遭遇的反向運(yùn)動(dòng)（即把市場(chǎng)的擴(kuò)張控制在某種確定方向上）。典型的例子是市場(chǎng)的擴(kuò)張?jiān)斐蓪?duì)環(huán)境的破壞，使人們自發(fā)起來(lái)抵制甚至爆發(fā)大規(guī)模的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)，最后由國(guó)家公權(quán)力出面進(jìn)行干預(yù)，出臺(tái)環(huán)境保護(hù)方面的法律，從而在市場(chǎng)與環(huán)境之間、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)之間獲得某種程度的平衡。有時(shí)公權(quán)力的不當(dāng)行使也可能傷害到公共利益，造成公共資源的浪費(fèi)。一部西方國(guó)家治理現(xiàn)代化的歷史也可以說(shuō)是一部公民抵制公權(quán)力擴(kuò)張的歷史。正是一次次的社會(huì)抗?fàn)帲ㄈ缈苟愡\(yùn)動(dòng)）使國(guó)家治理結(jié)構(gòu)逐漸得到改進(jìn)，公權(quán)力越來(lái)越受到制度的約束而變得有所收斂。當(dāng)前中國(guó)所面臨的國(guó)家治理困境與西方的歷史多少存在一些相似之處，嚴(yán)重的水污染、大氣污染和土地污染等正是一個(gè)真實(shí)的寫照。中國(guó)式的社會(huì)保護(hù)運(yùn)動(dòng)目前已初露端倪，如發(fā)生在不久前的怒江水電站項(xiàng)目工程就因大量的NGO群起反對(duì)而暫緩建設(shè)，眾多的化工項(xiàng)目也因群眾的抵制而中止，顯示出了社會(huì)保護(hù)運(yùn)動(dòng)對(duì)于抵制利潤(rùn)至上價(jià)值的威力。此外，面對(duì)公權(quán)力的不當(dāng)使用而出現(xiàn)的抗?fàn)幵谥袊?guó)也不再是司空見(jiàn)怪，如因征地拆遷引發(fā)的群眾性事件等。可以說(shuō)，一場(chǎng)中國(guó)式的社會(huì)保護(hù)運(yùn)動(dòng)正方興未艾。從歷史的高度來(lái)看，它們未必是壞事，反而有利于遏制市場(chǎng)對(duì)社會(huì)資源的無(wú)度掠奪和公權(quán)力的不當(dāng)使用，是國(guó)家走向良治的開(kāi)端。

當(dāng)前中國(guó)公民參與公共治理面臨的障礙

國(guó)家管制社會(huì)的治理模式尚未發(fā)生根本變化，導(dǎo)致公民參與公共治理的空間小，形式化的參與多過(guò)實(shí)質(zhì)性的參與。改革開(kāi)放以來(lái)，雖然國(guó)家治理中的計(jì)劃色彩逐漸褪淡，但時(shí)至今日，國(guó)家管制社會(huì)的模式尚未從根本上扭轉(zhuǎn)，我們處處可以看到政府這只“看得見(jiàn)的手”在干預(yù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的方方面面，如政府手中還掌握有大量的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)的審批權(quán)，不僅企業(yè)的注冊(cè)登記要審批，經(jīng)營(yíng)范圍要審批，甚至連投資規(guī)模這種市場(chǎng)份內(nèi)的事情也要審批，等等。在很多情況下，政府既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”，既增加了政府的負(fù)擔(dān)，也使政府的決策受到過(guò)多的非決策因素的影響而難以科學(xué)化，執(zhí)行效率因此受到影響。由于政府包攬了太多不該由自己承擔(dān)的事務(wù)，當(dāng)事情處理不好時(shí)，民眾自然將責(zé)任歸究于政府，甚至對(duì)政府產(chǎn)生怨恨，政府不由自主地被卷入矛盾的漩渦之中。在這種情況下，政府無(wú)法以“裁決者”的角色主持社會(huì)的公平正義，最終導(dǎo)致官民之間缺乏必要的信任，加重國(guó)家治理的成本。此外，由于政府對(duì)公共事務(wù)大包大攬，必然阻礙公民社會(huì)的發(fā)育，擠壓公民參與公共事務(wù)的空間。即使在國(guó)家治理框架中存在一定的公民參與渠道（如民意代表選舉及參政議政、聽(tīng)證會(huì)、各種征求意見(jiàn)等），但由于沒(méi)有從思想上高度認(rèn)識(shí)多元治理的重要性，公民訴求表達(dá)后往往得不到國(guó)家的應(yīng)有重視，人們普遍有“被安排”的感覺(jué)，認(rèn)為形式上的參與多于實(shí)質(zhì)上的參與。

政府缺乏透明度，導(dǎo)致公民參與所需要的信息不足。在管制式治理模式下，政府運(yùn)作必然會(huì)帶有較大的神秘性和封閉性，缺乏透明度，如決策過(guò)程和決策信息不公開(kāi)存在“黑箱”操作，使公民缺乏必要的信息參與公共決策，制約了參與能力的提高。公共政策的制定是一個(gè)非常復(fù)雜的過(guò)程，涉及各種利益主體的訴求與平衡，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律等多方面的知識(shí)，只有掌握了充分信息情況下的參與才能對(duì)決策進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的影響，否則只能停留于不著邊際的宏觀議論層次而難以引起決策者的重視。在政策執(zhí)行方面亦如此，由于公民不知道公共政策的執(zhí)行程序和標(biāo)準(zhǔn)，也就難以為執(zhí)法主體提供清楚可靠的執(zhí)法所需要的信息，難以對(duì)執(zhí)法過(guò)程進(jìn)行有效的監(jiān)督。

公民的參與意識(shí)不足。中國(guó)是一個(gè)具有幾千年封建歷史的國(guó)度，皇權(quán)主義思想比較嚴(yán)重，人民對(duì)國(guó)家有強(qiáng)烈的依賴意識(shí)。再加上中國(guó)沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)像西方那樣的現(xiàn)代啟蒙主義運(yùn)動(dòng)，導(dǎo)致公民社會(huì)發(fā)育不良，公民的公共意識(shí)不足，參與意識(shí)不濃，人們頭腦中多有“各人自掃門前雪，別管他人瓦上霜”的觀念。多一事不如少一事，“少管閑事”是很多人對(duì)公共生活的一種處事之道。而在一個(gè)公民社會(huì)發(fā)育健全的國(guó)家，人們會(huì)樂(lè)于管閑事。正是好管閑事的習(xí)性，使很多西方人熱衷于參與公共事務(wù)治理。這除了與民族性、宗教信仰、文化傳統(tǒng)有關(guān)外，還與現(xiàn)代啟蒙主義的洗禮密不可分。可以這樣說(shuō)，現(xiàn)代啟蒙運(yùn)動(dòng)對(duì)于西方公民社會(huì)的形成和公民意識(shí)的成熟起到了至關(guān)重要的作用。

制度供給不足，難以激發(fā)公民的參與熱情，不利于規(guī)范和保障公民的參與行為。例如在社區(qū)公共事務(wù)的治理中，只有在明確產(chǎn)權(quán)的情況下，公民才會(huì)有參與社區(qū)公共事務(wù)的積極性，因?yàn)樗麄冎溃瑳](méi)有良好的公共秩序，最終會(huì)使自身物業(yè)的保值增值受到影響。因此，產(chǎn)權(quán)的界定就顯得非常重要，而產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)是國(guó)家的最重要職能之一。然而，現(xiàn)有我國(guó)法律對(duì)城市社區(qū)公共物業(yè)方面的規(guī)定存在一些空白和模糊的地帶，或者即使有這些方面的法律規(guī)定，但由于宣傳不到位使業(yè)主不知情，從而影響了他們參與社區(qū)事務(wù)治理的積極性。農(nóng)村公共事務(wù)治理中村民的參與熱情不高也與產(chǎn)權(quán)制度有關(guān)。此外，現(xiàn)有制度安排中也沒(méi)有清晰界定不同類型的公共事務(wù)的治理主體，以及對(duì)參與公共事務(wù)治理的公民權(quán)利予以明確的保障（如禁止打擊報(bào)復(fù)等），從而使公民不敢大膽參與到公共事務(wù)的治理中來(lái)。

完善公民參與公共事務(wù)治理的對(duì)策

改變管制式的公共治理模式，形成多元主體共治和彼此良性互動(dòng)的治理格局。傳統(tǒng)管控式治理模式難以改變的根本原因是公權(quán)力對(duì)社會(huì)的不信任，擔(dān)心放松控制會(huì)威脅到公權(quán)力的合法性。管控式治理模式難以改變的另一個(gè)重要原因是認(rèn)為公民的素質(zhì)不高，沒(méi)有能力參與公共事務(wù)治理。前面說(shuō)過(guò)，參與能力的高低與信息是否對(duì)稱和政府的透明度有關(guān)，此外，它是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，需要在實(shí)踐中不斷學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)。沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家是等到公民完全成熟后才讓他們參與治理的。你不讓公民參與，他們永遠(yuǎn)也不可能成熟。事實(shí)也確實(shí)如此，現(xiàn)在一些地方正在進(jìn)行公民參與的改革試點(diǎn)，如公民參與政府財(cái)政預(yù)算的制定（如浙江溫嶺），剛開(kāi)始參與預(yù)算決策的民眾多從自身利益的角色考慮預(yù)算項(xiàng)目的安排，但逐漸地他們也學(xué)會(huì)了站在全局利益的高度去衡量預(yù)算項(xiàng)目，表現(xiàn)出了較好的公共意識(shí)和素養(yǎng)。當(dāng)然，學(xué)習(xí)的過(guò)程中是一個(gè)互動(dòng)的過(guò)程，需要政府有關(guān)方面對(duì)實(shí)踐過(guò)程進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)。

加快政務(wù)公開(kāi)步伐，打造“陽(yáng)光政府”，提高公民參與能力，推進(jìn)實(shí)質(zhì)性的公民參與。政務(wù)公開(kāi)具有積極的價(jià)值，它是建立責(zé)任政府的重要途徑，有利于實(shí)現(xiàn)政府決策的民主化和科學(xué)化、打造效能政府、增強(qiáng)執(zhí)政的合法性、建設(shè)法治政府和廉潔政府，同時(shí)，也使公民可以獲得參與治理所需要的信息，從而提高他們的參與能力。雖然目前有不少地方政府都在進(jìn)行政務(wù)公開(kāi)的積極嘗試，但筆者認(rèn)為，現(xiàn)有政務(wù)公開(kāi)無(wú)論是范圍還是形式等都還存在很大的改進(jìn)空間。政府信息應(yīng)以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外。總體上看，政務(wù)公開(kāi)的范圍越大越好，應(yīng)根據(jù)法律法規(guī)的要求，凡不涉及國(guó)家秘密、不危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的事項(xiàng)都向社會(huì)公開(kāi)。當(dāng)然，要做到徹底的政務(wù)公開(kāi)在操作上有較大的難度，但就目前來(lái)看，要盡快實(shí)現(xiàn)以下幾個(gè)領(lǐng)域的公開(kāi)：政府財(cái)政預(yù)算公開(kāi)、重大突發(fā)性事件的信息公開(kāi)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的事務(wù)公開(kāi)、重大決策事項(xiàng)的公開(kāi)、政府投資項(xiàng)目的招標(biāo)過(guò)程和政府采購(gòu)過(guò)程的公開(kāi)等。此外，還要改進(jìn)政務(wù)公開(kāi)的形式和方法，如細(xì)化政府財(cái)政支出項(xiàng)目、利用多種渠道向社會(huì)公開(kāi)政務(wù)信息，便于公民獲取信息和對(duì)政府運(yùn)作過(guò)程進(jìn)行有效的監(jiān)督。

加強(qiáng)公民精神教育，培養(yǎng)現(xiàn)代理性公民，提高公民的參與意識(shí)。應(yīng)通過(guò)學(xué)校教育和社會(huì)教育等大力進(jìn)行現(xiàn)代理性主義的啟蒙，重點(diǎn)培育公民的平等、民主、法治、參與意識(shí)，以提高公民參與公共治理的積極性。這些教育不應(yīng)該是僵化的教條，而應(yīng)該采用一些人們喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式就公共治理的實(shí)踐問(wèn)題進(jìn)行探討，如模擬選舉、模擬公共事件、案例研討等，從而將公共治理的知識(shí)以潛移默化的方式融入到人們的日常生活之中。一個(gè)具有高度公民意識(shí)的社會(huì)，也必然會(huì)是一個(gè)高度參與和理性參與的社會(huì)。

完善制度供給，規(guī)范公民參與行為。首先是完善現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，明晰各類產(chǎn)權(quán)的范圍、主體和與產(chǎn)權(quán)相關(guān)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以使公民從維護(hù)切身利益的角度誘發(fā)參與公共治理的內(nèi)在動(dòng)力。其次，對(duì)不同的公共事務(wù)治理范疇進(jìn)行界定，劃分不同的治理主體，將不同治理主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系通過(guò)法制的形式予以明晰和固化，并完善各種參與渠道，促進(jìn)公民實(shí)質(zhì)性和有序地參與到公共治理中來(lái)；最后，健全法制以保護(hù)公民參與公共治理的行為，對(duì)打擊公民參與的違法行為予以嚴(yán)懲，從而解決公民參與公共治理的后顧之憂，使他們大膽地參與到公共事務(wù)治理中來(lái)。

責(zé)編/ 張蕾endprint