芻議公共治理中的公民參與

陳天祥

【摘要】政府和市場“雙重失靈”決定了公民參與公共治理的必要性。當前中國公民參與公共治理面臨著參與空間小、公民參與意識不足、制度供給不足等諸多方面的障礙。我們必須積極改變管制式的公共治理模式，加快政務公開步伐，提高公民參與能力，形成多元主體共治和彼此良性互動的治理格局。

【關鍵詞】公民參與 公共治理 對策

【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A

公民參與公共治理的必要性

政府作為一個最重要的主體在治理中的作用是毋庸置疑的。但政府是由一個個機構和眾多活生生的人（官員及其工作人員）組成，還需要一套將機構和人員組合起來從事各種治理活動的制度和規則。這其中，人是核心的要素。根據公共選擇理論的解釋，人都是“經濟人”。政府官員也一樣，他們在制定和執行公共政策的過程中，不可能只追求公共利益。而且受個人的出身、教育、知識、能力、經歷、立場等因素的影響，每個人所理解的公共利益實際上也未必是真實的公共利益，或者只是局部和短期的公共利益。再加上官員與民眾之間的空間距離和管理鏈條過長，導致官員很多時候并不清楚民眾的真實訴求，管理者與被管理者之間不同程度地存在信息不對稱性。這個時候，即使官員想從公共利益的角度去制定和執行公共政策，其結果也未必就真的符合公共利益的方向。在社會整體發育程度不高的情況下，官員的公共利益價值取向就會受到更多的質疑。例如在時下的中國，官員腐敗案件頻繁發生，人們感到很多時候官員其實被私人利益所“俘獲”。所有這些都說明，現實生活中確實存在“政府失靈”現象，為此，需要其他主體參與到公共治理中來，以彌補或矯正“政府失靈”。市場參與社會的治理主要局限于經濟生活領域，使經濟生活有規有序，提高經濟資源的配置效率，減少經濟風險和危機。但市場本身的尋利性特征使經濟主體的活動必然存在嚴重的“負外部性”問題，它們向社會轉嫁成本，對社會和公民造成侵害，存在“市場失靈”。為此，就必須由其他主體對市場進行監管和制衡，以維持經濟與社會之間的均衡。

政府和市場“雙重失靈”決定了公民參與公共治理的必要性。公民社會一般由兩部分組成，即社會組織和公民。而社會組織是由公民自愿組成的組織，可以把它看成是公民的一部分。公民之所以需要參與到公共治理中來，一是因為它可以填補國家（政府）和市場無法達到的領域，如志愿活動，以及提供國家和市場無法供給的社區公共物品和特殊的公共物品，實現公共事務的自主治理。二是因為公民社會可以充當公共權力與私人領域的過渡帶，把私人領域形成的共識傳達給公共權力。毫無疑問，公民自己最清楚自身的利益訴求，當眾多個體的利益訴求形成共識后一定程度上就可以作為公共利益或部分（局部）的公共利益，為政府部門提供決策的依據。三是因為公民社會可以減少公權力干預到私人生活，同時減少市場對社會的過度侵入。前面說到，政府官員有時在作出決策時，并非都出于公共利益的考慮，尤其是當其被市場力量“俘獲”時，就可能作出違背公共利益的決策。同樣，市場擴張的過程中也可能造成對公民的傷害。在這兩種情況下，公民可以通過各種形式進行自我保護，如提出訴訟或發動群眾性的社會運動，來維護自身的權益，抵制公權力的侵害和利潤至上的價值觀。

公民參與公共治理的形式

公民參與公共治理主要有兩種形式，一是參與公權力主導的治理行動，二是自主進行的公共治理行動。

參與公權力主導的治理行動。一是參與公共政策的制定過程，包括參與公共政策議題設定和公共政策的制定。憲法規定公民有向國家機關及其工作人員提出建議、批評并向有關國家機關檢舉和控告不法行為的權利。公民參與公共政策議題設定的形式多種多樣，包括個人或聯名直接向國家機關，或向人大代表和政協委員等建議國家機關制定某項政策等等。當公民參與公共政策制定過程中所提出的意見被國家有關機關采納時，實際上就使個人的意志上升到了國家的意志，對公共政策的制定產生了實質性的影響。

二是參與公共政策的執行過程。國家機關在執行公共政策的過程中會面臨大量的信息不對稱性問題，以及資源方面的限制，使完全依賴國家機關進行執法將面臨巨大的成本而變得不可能或者即使可能也會變得毫無意義。而公民的參與正可以彌補這些不足，使法律的執行變得可行。沒有一個高度發達的公民社會和具有高度公共意識的公民的參與，再好的公共政策都可能不會產生積極的效果或者效果大打折扣。公民參與公共政策執行的形式包括：向具有執法權的國家機關提供執法過程所需要的信息；幫助執法機關執行法律，如向國家機關提供人力和物力等方面的便利；監督國家機關及其工作人員的執法過程；等等。

自主進行的公共治理行動。一是參與社區或局部公共事務的集體治理。一般來說，普遍性的公共物品和公共事務適合由政府提供，因為它可以通過稅收的形式解決“搭便車”的問題。但社區性的和局部性的公共事務治理卻更適合由公民自主協商解決。在中國的新型城市社區，存在著大量的社區公共事務，如社區公共物業的維護和使用、社區公共秩序、社區公共衛生、社區鄰里關系調節等，這些都需要由社區居民進行自主治理。對這類公共事務，如果由國家出面進行治理將會存在嚴重的“外部性”和信息不對稱等問題。在國外，社區自治非常普遍，如在美國也有類似于中國“居委會”這樣的組織（有各種各樣的稱謂），它們擁有高度的自治權，根據經社區居民半數以上多數通過的社區自治章程處理社區內的公共事務。

二是提供國家無力和市場不愿意提供的部分公共服務。這類公共服務主要有：重大社會活動如大型體育賽事、集會和其他群眾性活動所需要的志愿服務，以及重大自然災害所需要的救助和志愿服務；需要大量公民參與的某些公共事務治理，如垃圾分類處理、禁煙、環境衛生等方面的宣傳和行動；監督公職人員廉潔奉公；某些特殊的公共服務。類似于特定族群關系的維護和族群融合、個性化的安老健康和心理咨詢等，如果由國家來提供將會面臨知識和制度的短缺等而難以實施，而公民參與則可以有效解決這一難題。endprint

三是為抵制市場擴張和公權力的不當使用對社會和公民造成的傷害而采取的社會保護運動。根據波蘭尼的“雙向運動”理論，一個完全自我調節的市場經濟是從來不存在的，一部現代化的歷史就是一部“雙向運動”的歷史，即市場的不斷擴張以及它所遭遇的反向運動（即把市場的擴張控制在某種確定方向上）。典型的例子是市場的擴張造成對環境的破壞，使人們自發起來抵制甚至爆發大規模的環境保護運動，最后由國家公權力出面進行干預，出臺環境保護方面的法律，從而在市場與環境之間、經濟與社會之間獲得某種程度的平衡。有時公權力的不當行使也可能傷害到公共利益，造成公共資源的浪費。一部西方國家治理現代化的歷史也可以說是一部公民抵制公權力擴張的歷史。正是一次次的社會抗爭（如抗稅運動）使國家治理結構逐漸得到改進，公權力越來越受到制度的約束而變得有所收斂。當前中國所面臨的國家治理困境與西方的歷史多少存在一些相似之處，嚴重的水污染、大氣污染和土地污染等正是一個真實的寫照。中國式的社會保護運動目前已初露端倪，如發生在不久前的怒江水電站項目工程就因大量的NGO群起反對而暫緩建設，眾多的化工項目也因群眾的抵制而中止，顯示出了社會保護運動對于抵制利潤至上價值的威力。此外，面對公權力的不當使用而出現的抗爭在中國也不再是司空見怪，如因征地拆遷引發的群眾性事件等。可以說，一場中國式的社會保護運動正方興未艾。從歷史的高度來看，它們未必是壞事，反而有利于遏制市場對社會資源的無度掠奪和公權力的不當使用，是國家走向良治的開端。

當前中國公民參與公共治理面臨的障礙

國家管制社會的治理模式尚未發生根本變化，導致公民參與公共治理的空間小，形式化的參與多過實質性的參與。改革開放以來，雖然國家治理中的計劃色彩逐漸褪淡，但時至今日，國家管制社會的模式尚未從根本上扭轉，我們處處可以看到政府這只“看得見的手”在干預國家的經濟和社會生活的方方面面，如政府手中還掌握有大量的經濟活動和社會活動的審批權，不僅企業的注冊登記要審批，經營范圍要審批，甚至連投資規模這種市場份內的事情也要審批，等等。在很多情況下，政府既當“運動員”又當“裁判員”，既增加了政府的負擔，也使政府的決策受到過多的非決策因素的影響而難以科學化，執行效率因此受到影響。由于政府包攬了太多不該由自己承擔的事務，當事情處理不好時，民眾自然將責任歸究于政府，甚至對政府產生怨恨，政府不由自主地被卷入矛盾的漩渦之中。在這種情況下，政府無法以“裁決者”的角色主持社會的公平正義，最終導致官民之間缺乏必要的信任，加重國家治理的成本。此外，由于政府對公共事務大包大攬，必然阻礙公民社會的發育，擠壓公民參與公共事務的空間。即使在國家治理框架中存在一定的公民參與渠道（如民意代表選舉及參政議政、聽證會、各種征求意見等），但由于沒有從思想上高度認識多元治理的重要性，公民訴求表達后往往得不到國家的應有重視，人們普遍有“被安排”的感覺，認為形式上的參與多于實質上的參與。

政府缺乏透明度，導致公民參與所需要的信息不足。在管制式治理模式下，政府運作必然會帶有較大的神秘性和封閉性，缺乏透明度，如決策過程和決策信息不公開存在“黑箱”操作，使公民缺乏必要的信息參與公共決策，制約了參與能力的提高。公共政策的制定是一個非常復雜的過程，涉及各種利益主體的訴求與平衡，涉及政治、經濟、社會、法律等多方面的知識，只有掌握了充分信息情況下的參與才能對決策進行實質性的影響，否則只能停留于不著邊際的宏觀議論層次而難以引起決策者的重視。在政策執行方面亦如此，由于公民不知道公共政策的執行程序和標準，也就難以為執法主體提供清楚可靠的執法所需要的信息，難以對執法過程進行有效的監督。

公民的參與意識不足。中國是一個具有幾千年封建歷史的國度，皇權主義思想比較嚴重，人民對國家有強烈的依賴意識。再加上中國沒有經歷過像西方那樣的現代啟蒙主義運動，導致公民社會發育不良，公民的公共意識不足，參與意識不濃，人們頭腦中多有“各人自掃門前雪，別管他人瓦上霜”的觀念。多一事不如少一事，“少管閑事”是很多人對公共生活的一種處事之道。而在一個公民社會發育健全的國家，人們會樂于管閑事。正是好管閑事的習性，使很多西方人熱衷于參與公共事務治理。這除了與民族性、宗教信仰、文化傳統有關外，還與現代啟蒙主義的洗禮密不可分。可以這樣說，現代啟蒙運動對于西方公民社會的形成和公民意識的成熟起到了至關重要的作用。

制度供給不足，難以激發公民的參與熱情，不利于規范和保障公民的參與行為。例如在社區公共事務的治理中，只有在明確產權的情況下，公民才會有參與社區公共事務的積極性，因為他們知道，沒有良好的公共秩序，最終會使自身物業的保值增值受到影響。因此，產權的界定就顯得非常重要，而產權的界定和保護是國家的最重要職能之一。然而，現有我國法律對城市社區公共物業方面的規定存在一些空白和模糊的地帶，或者即使有這些方面的法律規定，但由于宣傳不到位使業主不知情，從而影響了他們參與社區事務治理的積極性。農村公共事務治理中村民的參與熱情不高也與產權制度有關。此外，現有制度安排中也沒有清晰界定不同類型的公共事務的治理主體，以及對參與公共事務治理的公民權利予以明確的保障（如禁止打擊報復等），從而使公民不敢大膽參與到公共事務的治理中來。

完善公民參與公共事務治理的對策

改變管制式的公共治理模式，形成多元主體共治和彼此良性互動的治理格局。傳統管控式治理模式難以改變的根本原因是公權力對社會的不信任，擔心放松控制會威脅到公權力的合法性。管控式治理模式難以改變的另一個重要原因是認為公民的素質不高，沒有能力參與公共事務治理。前面說過，參與能力的高低與信息是否對稱和政府的透明度有關，此外，它是一個循序漸進的過程，需要在實踐中不斷學習和成長。沒有哪一個國家是等到公民完全成熟后才讓他們參與治理的。你不讓公民參與，他們永遠也不可能成熟。事實也確實如此，現在一些地方正在進行公民參與的改革試點，如公民參與政府財政預算的制定（如浙江溫嶺），剛開始參與預算決策的民眾多從自身利益的角色考慮預算項目的安排，但逐漸地他們也學會了站在全局利益的高度去衡量預算項目，表現出了較好的公共意識和素養。當然，學習的過程中是一個互動的過程，需要政府有關方面對實踐過程進行規范和指導。

加快政務公開步伐，打造“陽光政府”，提高公民參與能力，推進實質性的公民參與。政務公開具有積極的價值，它是建立責任政府的重要途徑，有利于實現政府決策的民主化和科學化、打造效能政府、增強執政的合法性、建設法治政府和廉潔政府，同時，也使公民可以獲得參與治理所需要的信息，從而提高他們的參與能力。雖然目前有不少地方政府都在進行政務公開的積極嘗試，但筆者認為，現有政務公開無論是范圍還是形式等都還存在很大的改進空間。政府信息應以公開為原則，不公開為例外。總體上看，政務公開的范圍越大越好，應根據法律法規的要求，凡不涉及國家秘密、不危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定的事項都向社會公開。當然，要做到徹底的政務公開在操作上有較大的難度，但就目前來看，要盡快實現以下幾個領域的公開：政府財政預算公開、重大突發性事件的信息公開、服務經濟社會的事務公開、重大決策事項的公開、政府投資項目的招標過程和政府采購過程的公開等。此外，還要改進政務公開的形式和方法，如細化政府財政支出項目、利用多種渠道向社會公開政務信息，便于公民獲取信息和對政府運作過程進行有效的監督。

加強公民精神教育，培養現代理性公民，提高公民的參與意識。應通過學校教育和社會教育等大力進行現代理性主義的啟蒙，重點培育公民的平等、民主、法治、參與意識，以提高公民參與公共治理的積極性。這些教育不應該是僵化的教條，而應該采用一些人們喜聞樂見的形式就公共治理的實踐問題進行探討，如模擬選舉、模擬公共事件、案例研討等，從而將公共治理的知識以潛移默化的方式融入到人們的日常生活之中。一個具有高度公民意識的社會，也必然會是一個高度參與和理性參與的社會。

完善制度供給，規范公民參與行為。首先是完善現代產權制度，明晰各類產權的范圍、主體和與產權相關的權利義務關系，以使公民從維護切身利益的角度誘發參與公共治理的內在動力。其次，對不同的公共事務治理范疇進行界定，劃分不同的治理主體，將不同治理主體的權利義務關系通過法制的形式予以明晰和固化，并完善各種參與渠道，促進公民實質性和有序地參與到公共治理中來；最后，健全法制以保護公民參與公共治理的行為，對打擊公民參與的違法行為予以嚴懲，從而解決公民參與公共治理的后顧之憂，使他們大膽地參與到公共事務治理中來。

責編/ 張蕾endprint