民間組織參與扶貧的意義、障礙與實踐路徑

李國安　郭慶玲

【摘要】民間組織在扶貧開發方面具有靈活性、民間性、志愿性等優勢，是政府扶貧不可缺少的合作者。研究民間組織與政府合作扶貧的重要性，分析其中存在的問題，探索民間組織與政府合作扶貧新路徑，對于廣泛動員社會各界力量參與扶貧，提高我國扶貧攻堅工作的實效，促進貧困地區人口早日脫貧等具有理論和實踐價值。

【關鍵詞】民間組織 政府 合作扶貧 路徑

【中圖分類號】D668 【文獻標識碼】A

民間組織與政府合作扶貧的意義

民間組織是政府扶貧不可缺少的合作者。我國作為發展中國家，扶貧任務艱巨且繁重。為了消滅貧困，黨和政府組織動員各種社會力量參與扶貧，其中包括民間組織。NGO是Non-Governmental Organization一詞的縮寫，國際上常稱之為非政府組織，我國官方通常稱之為民間組織（以下簡稱NGO）。據統計，2010年NGO總數已達445631個，比2009年增長了3.4%。其中社會團體245256個，民辦非企業單位198175個，基金會2200個。NGO在扶貧方面能夠發揮特長，幫助政府完成想做卻沒有做到的事情，其具有靈活性、民間性、志愿性的優勢條件，成為政府扶貧不可缺少的合作者。

民間組織與政府合作能優勢互補實現雙贏。在我國，黨是扶貧的領導者、指揮者，政府是扶貧的主導者、組織者，廣大人民群眾和社會組織是執行者、參與者、合作者。政府的主導、組織作用體現在以下幾個方面：

第一，政府是我國扶貧計劃、綱領的制訂者和主導實施者，如《國家八七扶貧攻堅計劃》、《中國農村扶貧開發綱要（2001～2010）》、《中國農村扶貧開發綱要（2011～2020）》等。

第二，政府是我國各項扶貧政策制定者和主導者，如農村的扶貧政策；城市居民最低社會保障政策；對弱勢群體、困難群眾的幫助政策等。

第三，政府是廣泛發動群眾，號召和鼓勵社會團體、民間組織擁護、支持和參與扶貧的發動者、組織者。總之，政府是我國扶貧的主導者、組織者、推動者。沒有政府的主導和推動，扶貧工作就不可能進行，也就不可能取得成功。

在扶貧過程中，NGO通過與政府的合作，可以獲得更多的政策支持和生存資源，使自己得到更大的發展。政府則通過與NGO的合作，實現扶貧目標，提高扶貧效果。實踐證明，NGO與政府合作，相互促進，優勢互補，能實現雙贏。

NGO能為我國的扶貧攻堅作貢獻。貧困是世界各國共同面臨的挑戰，西方國家為了解決貧困問題，積極鼓勵和支持社會力量、民間組織參與扶貧。例如，美國在20世紀60年代進行聲勢浩大的反貧困運動，當時的約翰遜政府就大力提倡“最大化參與”和“志愿者服務”。①發展中國家進行的扶貧活動，通過宣傳動員、實施各種優惠政策以及大量的財政投入引導社會力量、民間組織參與扶貧。例如，馬來西亞鼓勵社會各界廣泛參與扶貧開發，提高扶貧開發的效果；印度政府在扶貧開發中，也采取“政府主導下的廣泛參與的扶貧開發方式。”②

我國的扶貧任務十分艱巨，為了消滅貧困，黨和政府廣泛動員各種力量，包括NGO參與扶貧。改革開放以來，我國實施的“國家八七扶貧攻堅計劃”、“農村扶貧開發”等項目，政府都通過優惠政策鼓勵支持NGO參與，為我國的扶貧作貢獻。新一屆中央領導集體對扶貧工作高度重視，作為NGO應該積極擁護和支持新一屆政府的扶貧攻堅號召，踴躍投入到扶貧攻堅的戰斗中，為新時期扶貧攻堅作出新的更大的貢獻。

NGO能彌補政府主導扶貧的局限。第一，扶貧對象瞄準度不高。有關數據顯示，目前我國的扶貧資金中，只有不到60%的資金投入到了重點貧困村，44.5%覆蓋了富裕戶，20.2%的覆蓋了中等戶，僅有35.3%覆蓋到貧困戶，③這意味著政府主導的扶貧瞄準度僅達到35.3%。扶貧對象瞄準度不高，這不僅造成了大量扶貧資金的浪費，還延緩了真正需要幫扶的貧困人口脫貧致富的步伐。

第二，扶貧財政投入力度不夠。目前，我國對扶貧的財政投入主要包括中央扶貧貼息貸款、中央財政扶貧資金、以工代賑、中央退耕還林還草工程補助以及省級財政扶貧資金等。根據2011年中國農村扶貧監測報告顯示，2010年我國政府扶貧財政投入總額為606.2億元，創歷史新高，但是2010年我國尚有2688萬貧困人口，人均所得僅為2000多元，2011年貧困人口更是達到到1.28億，人均更少。扶貧財政投入有限，顯然難以讓我國眾多的貧困人口尤其是極端貧困人口擺脫貧困。

第三，扶貧資金使用效率低下。扶貧資金在下撥的過程中需要層層審核，手續繁雜，這延緩了資金下撥的速度，降低了扶貧資金的使用效率。除此之外，扶貧資金在審核的同時被截留挪用嚴重。根據1994年世界銀行對我國的一項調查顯示，我國592個國定貧困縣的扶貧資金中，只有70%的扶貧資金用到了貧困人口，其他都被挪作他用。扶貧資金的“沙漏”，使實際投入難以到位，導致貧困資金使用效率低下。

針對上述局限，NGO能發揮其特長和優勢進行彌補。第一，NGO貼近廣大貧困群眾，瞄準度高。其最大的優勢就是貼近貧困群眾，這種貼近不僅指空間距離的接近，更是一種社會意義上的靠攏。NGO的成員絕大部分來自基層，這就決定了其具有天生的民間性，也使其思維方式和行事風格與政府有很大的不同。NGO在做每一個項目的前期都會花大量的時間進行調研，走訪貧困群體，提高瞄準度。例如，中國扶貧基金會開展的母嬰平安120行動中，關于瞄準機制的描述很詳細，除了明確扶貧對象為貧困戶中的孕產婦外，還進一步細化了對貧困戶的界定標準，包括所住房屋的結構，家用電器和生產工具使用情況等。④如此完備的瞄準機制，確保每一項投入都落到實處，減少扶貧資金的浪費，提高扶貧資金的使用效率。

第二，NGO募集社會閑散資金，發揮合力效應。NGO是基于共同的興趣、志向、目標組建的，他們為著公共目標、公益事業作貢獻，可以募集到企業、政府所無法獲得的資金。NGO扶貧資金主要來自個人和企業的捐贈，通過募集這些零散的社會資金，積少成多，能夠產生巨大的合力效應。以中國青少年發展基金會開展的希望工程為例，目前該工程累計募集資金達到53億元，雖然與政府扶貧財政資金相比數目尚小，但是通過該筆資金，共幫助了338萬名農村家庭經濟困難學生重返校園，建設了15444所希望小學、14000間希望工程圖書室，配備了2500套希望工程體育園地、200套希望電影放映設備，培訓了52000余名農村小學教師。這筆社會閑散資金，對于改善貧困地區的教育條件，提高貧困人口素質發揮了積極的作用。endprint

第三，NGO組織效率高，提升扶貧行動效率。NGO開展扶貧行動時的效率高于政府組織。這是因為：首先，NGO主要靠志愿者參與，以社會使命為先，責任心強，面對貧困大眾的需求，能夠在第一時間做出回應。使其在初始階段就展現了迅速的反應能力。其次，NGO不像政府具有很強的政治性、官僚層級機制和龐雜的組織體系，它在組織結構、活動方式上有很大的彈性，便于根據不同地區、不同領域的條件變化及時做出調整，具有很大的適應性。在開展扶貧工作時比政府更具低成本、高效率的優勢。最后，NGO主要靠籌集社會閑散資金來進行運作，這必然要求其具有良好的公信形象，如果缺乏公信度或效率不高很難獲得持續的資源支撐，這種壓力客觀上促使NGO廉潔自律并不斷創新以追求效率。

民間組織與政府合作扶貧的障礙

國家在NGO立法中的瑕疵。目前，從法律規定和官方認可來看，我國NGO共分為三類：社會團體、基金會和民辦非企業單位。雖然國務院頒布了《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》，民政部頒布了《取締非法民間組織暫行辦法》、《民辦非企業單位登記暫行辦法》等，但還沒有專門的民間組織法，在已頒布的法規條例中對社會團體法人定義的范圍還比較模糊，對民辦非企業單位的法律地位也未能明確。與NGO發展相關的《公益事業捐贈法》規定“公司、其它企業、自然人和個體工商戶捐贈財產用于公益事業，可享受企業所得稅或個人所得稅方面的優惠”，⑤但這一規定在實踐中并未得到有效執行，從而限制了私人捐贈的積極性。

政府在NGO管理上的錯位。NGO的存在與發展同樣也需要寬松的發展空間和嚴格的制度約束。然而我國政府關于NGO管理的錯位導致其遇到發展困境。目前，中國NGO注冊的一個很重要的條件就是前來登記的NGO必須有一個政府的業務主管單位為其向民政部門擔保，而大多數政府機構由于害怕承擔責任而不愿意做擔保，結果很多NGO被迫選擇工商注冊的形式，甚至一些NGO根本就沒有法律注冊。這種“高標準、嚴要求”并未給NGO的發展和政府帶來好處，反而造成了大量隱性狀態和非法狀態的NGO的存在。不但NGO注冊難上加難，但一個NGO一旦登記成立，政府便任其“自生自滅”了。除了統一的年檢之外，對NGO的組織建設和制度發展幾乎沒有任何必要的社會評估機制和督導機制，現行的法規和政策上也沒有具體明確的要求。⑥這些因素導致NGO體系良莠不齊，限制了NGO整體的發展。

NGO自身的發展尚不成熟。NGO發展歷程不長，尚屬新生事物，規模較小，自身實力還很弱，影響力有限，導致社會對NGO的認知水平較低。例如，中國青少年基金會作為希望工程的實施者，在國內影響力較大。然而，通過中國科技促進發展研究中心希望工程效益評估課題組發現，社會各界對希望工程組織者和實施機構的性質和名稱都不是很了解。58.6%公眾和50%以上的希望工程捐贈者認為希望工程的組織者是政府部門。受助生家長中更是有51.0%不知道希望工程組織者的性質，36.8%認為是政府教育部門所為，只有12.1%的家長知道希望工程是民間組織所為。⑦

NGO經費緊張工作受限。經費緊張是NGO普遍遇到的問題之一。NGO融資渠道單一，主要靠社會捐贈，而且由于目前的社會認同度不高，限制了其能夠募集到的資金數目，再加上NGO內部缺乏分工，各自為戰，各NGO能夠分到的社會資金就更少。經費不足直接導致其缺乏足夠的物質條件，難以更好的開展工作。囿于資金上的限制，NGO難以吸引到高水平專業人才，更難以承擔其高額的工資待遇，導致其內部員工素質參差不齊，流動性過快，結構不穩定，影響整體運作水平的提升。

新時期政府與NGO合作扶貧的實踐路徑

完善NGO的相關法律法規。國家立法機構應盡快出臺NGO基本法，政府要完善專項法規體系，改革有關NGO登記方面的限制政策，給予NGO更大的生存和發展空間，出臺有關NGO員工就業和社會保障方面的法規，從人事體制上保證NGO人力資源的政策保障。⑧除了出臺針對NGO的法律法規外，還要對NGO與政府合作扶貧建立完善的法律體系，保障處于弱勢地位的NGO的合法權益。合作扶貧，強調政府與NGO處于平等地位進行協商。但政府因其擁有極強約束力的公權力，而NGO則沒有強制性權利做后盾，實質上很難做到真正的平等。如果二者一旦發生沖突，NGO必然處于劣勢地位，只能尋求法律的幫助。因此，建立政府與NGO合作扶貧的制度保障，是實現合作必不可少的先決條件。

增強NGO自身的實力。NGO不成熟和欠發達，制約其在扶貧中發揮關鍵性作用。NGO要與政府處于平等地位進行合作扶貧，就要努力增強自身的實力。一方面，NGO要解決人才資源短缺的問題。一是要吸收高素質的志愿者，根據社會的現實需求，設計好的項目，吸引高素質的志愿人員參與；二是要加強對志愿者的培訓，提升成員的職業化和專業化；三是要積極鼓勵國內NGO與國外NGO開展技術交流，學習他國先進經驗。另一方面，NGO還應加強與政府和社會各領域的信息交流，培養交流技巧，建立互惠規范，培育信任和合作，這樣不僅能夠擴大影響，提升社會認同度，還能提升動員社會資源的能力，募集到更多的社會閑散資金。與此同時，政府應積極為NGO創造條件，促進其發展，幫助其提高扶貧能力。

健全競爭性購買制度。合作扶貧實行NGO參與政府的競爭性購買制度。即由政府提前明確扶貧的對象、質量要求和標準，由NGO投標承包，中標后與政府簽訂承包合同開展扶貧行動。具體實施中要堅持五個原則：一是契約原則，即政府與NGO之間是平等的契約關系。二是競爭原則，在政府購買服務過程中，NGO通過投標進行競爭，以競爭來提高政府與NGO的運作效能。三是參與程序公開透明原則，具體表現在招投標程序的設計、執行以及信息發布等方面。四是第三方監督評估原則，由于政府是扶貧行動的主要籌劃者，NGO是扶貧行動的實際操作者，雙方都不適合做評估，由第三方進行監督評估，才能發揮應有的作用。五是共贏原則，扶貧行動的主要目的是實現貧困人口的脫貧致富，這是政府、NGO與貧困群體的共同利益所在。endprint