完善土地征收制度中的政府職權(quán)

趙勇　曹海青

【摘要】政府作為土地征收的制定者、審批者、實(shí)施者與被征收者權(quán)益的保護(hù)者，是土地征收過程中最為重要的一環(huán)。為了保障政府土地征收職權(quán)的合憲性、合法性與正當(dāng)性，政府必須在有效監(jiān)督、追責(zé)機(jī)制的威懾下，嚴(yán)格遵守公共利益的價值取向與正當(dāng)程序的基本原則，接受實(shí)體性與程序性的雙重約束，拓寬、拓深補(bǔ)償安置職責(zé)，推進(jìn)土地征收的順利實(shí)施，促進(jìn)社會的發(fā)展與進(jìn)步。

【關(guān)鍵詞】土地征收 政府職權(quán) 公共利益 正當(dāng)程序 補(bǔ)償安置

【中圖分類號】F301.22 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

土地征收的本質(zhì)屬性解析

“土地征收是指國家或政府為了公共利益的需要而強(qiáng)制取得私有土地并給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)囊豁?xiàng)法律制度。在我國，由于實(shí)行土地公有制，因而土地征收主要是指國家基于公共利益的需要征收集體所有的土地。”①我國《憲法》規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地進(jìn)行征收并予以相應(yīng)的補(bǔ)償。為了保障土地征收制度的實(shí)踐性、有效性及合理性，我國相繼出臺了《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》及《物權(quán)法》，建構(gòu)起了我國土地征收的基本制度。

土地征收作為未經(jīng)土地財產(chǎn)所有人同意而強(qiáng)制獲得土地資源的行為，其根本屬性是公權(quán)力，是國家對內(nèi)管理權(quán)的具體表現(xiàn)。公權(quán)力作為維護(hù)和增進(jìn)公益的權(quán)力，其本質(zhì)是社會成員部分權(quán)利的讓渡或者說社會成員的授權(quán)。因?yàn)椤皣业囊磺袡?quán)力屬于人民，人民是國家主權(quán)的享有者，人民只是基于保護(hù)自然權(quán)利這一特定目的，才把自己的部分權(quán)力授予政府。”②

土地作為人類最重要的財產(chǎn)，是人類生存的最基本資料和勞動對象，具有有限性與稀缺性。一般而言，土地資源是通過市場和政府實(shí)現(xiàn)有效配置的。土地征收作為政府配置土地資源的主要方式，必須以滿足公共利益為實(shí)體約束，以正當(dāng)程序?yàn)槌绦蛑萍s，以合理補(bǔ)償和妥善安置為核心。只有這樣才能平衡國家、集團(tuán)與個人之間的利益機(jī)制，妥善解決國家公權(quán)力與公民私權(quán)利之間的矛盾與沖突，維持社會的穩(wěn)定與和諧。

我國土地征收制度中政府的角色與定位

政府作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是國家公共行政權(quán)力的載體與實(shí)際行為體，承擔(dān)著公共政策的制定、決策與實(shí)施的職權(quán)，以便保障人民民主專政、社會的有序統(tǒng)治與和諧。土地征收作為一項(xiàng)基于公共利益的公共決策，也屬于政府職權(quán)的組成部分。在土地征收中，我國政府具有雙重的角色與定位，具體如下：

一方面，政府作為國家權(quán)力代表，是土地征收的制定者、決策者與實(shí)施者。土地征收作為一項(xiàng)公共政策，以犧牲部分人的權(quán)益為代價，為全社會謀取福祉，對社會資源進(jìn)行更合理的分配，解決社會問題，促進(jìn)社會的進(jìn)步與發(fā)展。政府作為公共權(quán)益的維護(hù)者與保障者，以國家根本大法為基礎(chǔ)，行使土地征收的職權(quán)。由于國家的公權(quán)力來源于社會公眾私權(quán)利的讓渡，而土地征收又是基于公共利益，因而，政府是代表社會公眾行使這項(xiàng)公權(quán)力，代表著全社會的利益與期望。

另一面，政府是為人民服務(wù)的行政機(jī)關(guān)，是人民的代表。政府是“為社會和人民服務(wù)的，政府的一切權(quán)力都來自于人民。因此，‘以人為本和‘人權(quán)保障是現(xiàn)代政府全部工作的出發(fā)點(diǎn)和最終依歸。”③在土地征收中，這種未經(jīng)被征收者同意而強(qiáng)行獲得土地的行為，必然會對被征收者造成損害。但是政府作為人民群眾的代表，不能因?yàn)樯鐣睦娑鲆曔@部分被征收者的權(quán)益。因而，為了從根本上保障被征收者的權(quán)益，政府應(yīng)該嚴(yán)格控制與限制土地征收，以公共利益、正當(dāng)程序、合理補(bǔ)償與妥善安置為土地征收的基本條件，保障被征收者現(xiàn)在以及未來生產(chǎn)生活的穩(wěn)定性、持續(xù)性與品質(zhì)性。

我國土地征收制度中政府職權(quán)存在的問題及原因

土地征收作為一項(xiàng)具有損益性的具體行政行為，采用強(qiáng)制性的手段將集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國家所有，兼具主動性與被動性，是政府實(shí)施公共服務(wù)職權(quán)的典型表現(xiàn)。但是，由于政府在土地征收中具有雙重角色與定位，加之我國的特殊國情，導(dǎo)致我國政府在土地征收中擔(dān)任了多項(xiàng)職責(zé)，且這些職責(zé)之間具有沖突性與矛盾性，使政府在行使自身職權(quán)時極易角色錯亂或職權(quán)混淆，忽視土地征收的公益性、正當(dāng)性與補(bǔ)償性，導(dǎo)致“土地財政”的出現(xiàn)，使土地征收淪為地方政府不正當(dāng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的工具。這不僅損害了人民的權(quán)益，浪費(fèi)了有限的土地資源，還嚴(yán)重影響了黨和政府的人民公仆形象，阻礙了社會的發(fā)展與進(jìn)步。

首先，法律法規(guī)未對公共利益作出明確界定。我國憲法中明確提出，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收并給予相應(yīng)補(bǔ)償。但我國有關(guān)的法律法規(guī)并未對“公共利益”給出明確界定。但是，在《土地管理法》中規(guī)定，任何單位和個人展開建設(shè)需要土地的，都必須依法申請。這種依法申請的國有土地既包括國家所有土地，也包括土地征收前的農(nóng)民集體所有的土地。雖然這條只是土地征收的申請條款，但實(shí)際上已在暗示土地征收所謂的前提，即公共利益具有相當(dāng)?shù)膹椥裕踔量梢詿o限擴(kuò)大到“任何單位和個人展開建設(shè)需要的土地”。也就是說，這一條不僅沒有對土地征收中的公共利益作出界定，反而將其外延無限擴(kuò)大，嚴(yán)重?fù)p害了被征收者的合法權(quán)益。簡言之，土地征收中“所謂的公共利益實(shí)際上成了政府決定的利益，只要政府決定了，則征收不可避免。”④政府在巨大經(jīng)濟(jì)利益的刺激下，往往打著公共利益的幌子，使土地征收淪為實(shí)現(xiàn)私欲的工具，為政府濫用職權(quán)提供了方便之門。

其次，土地征收的程序過于簡單、粗糙。土地征收作為一項(xiàng)具有損益性的具體行政行為，其應(yīng)該有事前聽證與事后救濟(jì)的雙重程序制約，以此保障土地征收的合法性、合理性與正當(dāng)性。可是，我國對于土地征收的程序設(shè)置過于簡單、粗糙，存在漏洞，為政府濫用職權(quán)、玩忽職守提供了程序上的便利。

我國土地征收制度在征收前并沒有賦予社會公眾以廣泛參與權(quán)，對于被征收者的事前異議或事后救濟(jì)也都未設(shè)置相應(yīng)的合法途徑，將享受公共利益福利的社會公共與財產(chǎn)受損的被征收者都摒棄在土地征收這項(xiàng)公共政策之外。雖然在《土地管理法》中規(guī)定，在地方政府公告征地補(bǔ)償安置方案后，其應(yīng)聽取被征地者的意見與建議。但是由于補(bǔ)償安置方案都是在審批后才予以公告，也可以說是單方面的通知。這對于被征收者來說，根本就不具有實(shí)際意義。同時，對于事后救濟(jì)，雖然我國《土地管理法》及其《實(shí)施條例》中規(guī)定，對于征地范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，應(yīng)由縣一級當(dāng)?shù)卣刃袇f(xié)調(diào)；對于協(xié)調(diào)不滿意的，再由土地征收審批的政府作出終局裁決；但是，如果被征收者對于這項(xiàng)終局裁決還不滿的話，怎樣救濟(jì)，向哪個機(jī)關(guān)申訴，卻都沒有規(guī)定。這直接抹殺了被征收者的救濟(jì)權(quán)，刺激被征收者不斷上訪。endprint

再次，補(bǔ)償安置政策具有片面性、單一性與不合理性。根據(jù)我國《土地管理法》第四十七條，土地征收對于被征收者應(yīng)給予一定的補(bǔ)償與保障，但是仍然存在一定問題，具體如下：

一方面，征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，僅限于被征收人的直接損失，并未將被征收者的生產(chǎn)生活，即遷移運(yùn)輸、教育醫(yī)療、養(yǎng)老贍養(yǎng)等問題考慮在內(nèi)，這是土地征收補(bǔ)償安置的明顯漏洞。土地作為農(nóng)民安身立命的根本，是農(nóng)民生產(chǎn)生活的保障。可是，我國政府在土地征收時并沒有考慮到這些，僅僅計算了被征收人的直接損失，補(bǔ)償缺乏全面性、客觀性與深刻性。

另一面，征收補(bǔ)償?shù)姆绞竭^于簡單、單一，僅限于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和就業(yè)安置兩種，無法解決土地征收后的眾多遺留問題。在我國目前的土地征收補(bǔ)償安置體系中，補(bǔ)償僅僅限于金錢，安置僅僅限于就業(yè)，這兩項(xiàng)根本就不能使被征收者達(dá)到被征收前的生活水平，也不能妥善解決土地征收后遷移運(yùn)輸、教育醫(yī)療、養(yǎng)老贍養(yǎng)等遺留問題。這不僅嚴(yán)重影響了被征收人的生產(chǎn)生活，也為政府在高昂的土地出讓金與低成本的補(bǔ)償安置費(fèi)之間預(yù)留了大量的彈性空間，刺激政府濫用職權(quán)。

最后，土地征收缺乏有效的監(jiān)督、追責(zé)機(jī)制。我國現(xiàn)行的土地征收體制內(nèi)，并沒有建立有效的監(jiān)督機(jī)制。因?yàn)槲覈谕恋卣魇罩校砑娑嗦殻哂薪^對的優(yōu)勢與地位，其既是土地征收的制定者與審批者，也是土地征收的實(shí)施者，權(quán)力制約無從談起。而在權(quán)力缺乏有效制約的前提下，極易導(dǎo)致權(quán)力的腐敗與濫用。因“權(quán)力過分集中，權(quán)力不受制約，權(quán)力必然腐敗，這是一條歷史的鐵的規(guī)律。”⑤同時，由于沒有權(quán)責(zé)統(tǒng)一的責(zé)任追究機(jī)制，不能威懾與警示政府濫用職權(quán)的不法行為。

完善、規(guī)范我國土地征收制度中的政府職權(quán)

首先，明確公共利益的內(nèi)涵與外延，使政府能準(zhǔn)確把握土地征收的實(shí)體性條件。公共利益作為土地征收的前提與基礎(chǔ)，其本身是一個外延寬泛且兼具高度概括性與抽象性的概念，具有高度的模糊性、不確定性及變化性，極難界定。雖然“在現(xiàn)代法治社會，公共利益是公、私權(quán)的平衡點(diǎn)，也是國家（政府）行為的合法性與合理性保持內(nèi)在統(tǒng)一的重要依據(jù)。但迄今為止，包括我國在內(nèi)，各國大都是在未加定義的情況下使用這個法律概念的。”⑥不過，我們?nèi)匀豢梢詮墓怖娴囊话銓傩灾校瑲w納出公共利益的基本特征，即公共性、利益性和發(fā)展性。公共利益不是絕對的，具有相對性，它是針對某一特定時期的社會或環(huán)境而言。公共利益會隨著社會的發(fā)展而不斷變化，摒棄或增加一些內(nèi)容，以保證其本身的公共性與利益性。

雖然公共利益具有發(fā)展性與變化性，并沒有固定的內(nèi)涵與外延，但是它具有兩項(xiàng)本質(zhì)特征，即公共性與利益性。從這個意義上來說，公共利益是指影響著共同體所有成員或絕大多數(shù)成員，并與共同體的生存和發(fā)展密切相關(guān)的、具有共享性與有益性的社會價值取向。在立法上可以采取雙向列舉加兜底的模式明確公共利益的外延，增加公共利益的實(shí)踐性與可操作性。雙向列舉是指采取列舉的方式明確哪些屬于公共利益，哪些不屬于公共利益的范疇；為了適應(yīng)公共利益的發(fā)展性與變化性，再設(shè)置兜底條款，以避免不足與漏洞，保障公共利益的靈活性與適用性。這樣，不僅為政府依法行使土地征收職權(quán)提供了實(shí)體性基礎(chǔ)，也避免了政府濫用職權(quán)、滋生腐敗，推動土地征收中國家、集體、個人利益的有機(jī)統(tǒng)一。

其次，設(shè)置符合正當(dāng)程序原則的征收程序，給予政府職權(quán)以程序性約束。土地征收作為一項(xiàng)具有損益性的行政行為，集公權(quán)力與私權(quán)利于一體，具有相當(dāng)?shù)臎_突性與矛盾性。為了保證這種沖突與矛盾轉(zhuǎn)化為和諧與統(tǒng)一，必須以正當(dāng)程序加以調(diào)和與約束。“行政法中的正當(dāng)程序原則是指行政權(quán)力的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)符合最低限度程序公正的標(biāo)準(zhǔn)。它起源于英國自然正義原則，在美國憲法中得以發(fā)揚(yáng)光大，現(xiàn)已成為世界許多國家行政程序的基本原則。”⑦在土地征收中，“規(guī)范征地權(quán)的關(guān)健是進(jìn)行程序性制約。 ⑧因?yàn)檎?dāng)程序具有規(guī)范、組織與校準(zhǔn)功能，正當(dāng)、公開、公正的土地征收程序，能從程序上對政府行使土地征收職權(quán)給予約束。具體如下：

一方面，前置聽證程序。在土地征收申請被批準(zhǔn)之前，應(yīng)該設(shè)置專門的公共利益聽證程序。這項(xiàng)聽證程序由中立的第三方擔(dān)任主持者與裁決者，無論是土地的被征收者還是土地征收這項(xiàng)公共政策的受益者或者是其他相關(guān)者都可以參加聽證程序。在聽證會上，政府必須對公共利益給予詳細(xì)的解釋說明，參與人員可以發(fā)表相應(yīng)意見。聽證程序要最大限度地保證聽證的廣泛性、公開性、透明度與公正性。

另一面，事后司法救濟(jì)途徑。在土地征收執(zhí)行后，被征收人認(rèn)為土地征收不符合公共利益或?qū)ρa(bǔ)償安置方案等不滿意的，在采取了行政救濟(jì)的手段，卻仍對行政處置結(jié)果不滿意的，法律應(yīng)該給予被征收人進(jìn)行司法救濟(jì)的機(jī)會。司法權(quán)作為一種中立性的裁決權(quán)，只需要對法律負(fù)責(zé)。在土地征收中，政府處于絕對的優(yōu)勢地位，被征收者完全是弱勢群體。為了平衡土地征收雙方地位的不平等性，應(yīng)該賦予被征收者以司法救濟(jì)的權(quán)利，增加土地征收的均衡性、平等性與公正性。

再次，建構(gòu)多元化、深刻化的補(bǔ)償安置政策，拓寬、拓深政府的補(bǔ)償安置職責(zé)。補(bǔ)償安置是土地征收制度的核心與靈魂。為了保障被征收者的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，必須建構(gòu)多元化、深刻化的土地補(bǔ)償政策，拓寬、拓深政府的補(bǔ)償安置職責(zé)，具體如下：一方面，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場化，將土地增值的部分納入補(bǔ)償體系。在土地征收之前，由土地征收的雙方共同選擇中立的評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地價值市場化評估，并將土地征用后的規(guī)劃納入評估體系，縮小土地征收中政府可獲得利益的空間，增加評估的科學(xué)性、合理性與精準(zhǔn)性。在評估完成后，向社會公布這份土地價值評估報告，并以此作為土地征收補(bǔ)償安置的主要依據(jù)。

另一面，補(bǔ)償安置的方式必須多元化、人性化、深刻化，并將社保功能納入安置體系。單一的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與就業(yè)安置并不能保證被征收者的生產(chǎn)生活，為了保障被征收者享受其應(yīng)有的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，補(bǔ)償安置方式必須多元化、人性化與深刻化，并將社保功能納入安置體系，解決被征收者的遷移運(yùn)輸、教育醫(yī)療、養(yǎng)老贍養(yǎng)等遺留問題，彰顯政府的公共服務(wù)職能。

最后，建立有效的監(jiān)督、追責(zé)機(jī)制，以保證政府職權(quán)的合憲性、合法性與正當(dāng)性。政府作為社會公共管理的中心，行使對社會進(jìn)行公共管理的職權(quán)。政府行使職權(quán)應(yīng)該接受人大及其常委會的監(jiān)督，并對其負(fù)責(zé)。土地征收作為其職權(quán)中的一項(xiàng)，同樣也需要監(jiān)督。為了保證這種監(jiān)督的有效性與及時性，應(yīng)在中央及地方各級人大內(nèi)部設(shè)置自上而下的土地征收監(jiān)督辦公室。這種監(jiān)督小組只對相應(yīng)的上級監(jiān)督小組負(fù)責(zé)，獨(dú)立于人大內(nèi)的其他機(jī)構(gòu)與組織。同時，除了司法懲罰之外，應(yīng)該在行政體系內(nèi)部設(shè)置一套完善的土地征收職權(quán)的責(zé)任追究機(jī)制，保障土地征收中政府職權(quán)的合憲性、合法性與正當(dāng)性。

綜上所述，政府作為土地征收中最為重要的一環(huán)，其必須依照憲法、法律等法律法規(guī)正當(dāng)合理地行使自身職權(quán)。雖然在目前看來，政府的土地征收職權(quán)還有待于進(jìn)一步提升與加強(qiáng)。但是，我們相信，在不久的將來，政府作為公權(quán)力的具體表現(xiàn)形式，必將能在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，出色地行使這項(xiàng)公共管理職權(quán)，為全社會謀取更大的福祉，推進(jìn)全人類的發(fā)展與進(jìn)步。

（作者分別為中央司法警官學(xué)院副教授，中央司法警官學(xué)院講師）

【注釋】

①王太高：“土地征收制度比較研究”，《比較法研究》，2004年第6期，第16頁。

②吳傳毅：“社會契約·法律契約·政府責(zé)任”，《行政與法》，2004年第11期，第23頁。

③劉旺洪：“論法治政府的標(biāo)準(zhǔn)”，《行政與法》，2005年第6期，第160頁。

④蔡樂渭：“從擬制走向虛無”，《政法論壇》，2012年第9期，第11頁。

⑤步云：“為‘司法獨(dú)立正名”，《環(huán)球法律評論》，2013年第2期，第22頁。

⑥李延鑄：“論‘公共利益的立法定義及其判定問題”，《行政與法》，2007年第7期，第104頁。

⑦呂新建：“行政法視域下的正當(dāng)程序原則探析”，《河北法學(xué)》，2011年第11期，第165頁。

⑧程潔：“土地征收征用中的程序失范與重構(gòu)”，《法學(xué)研究》，2006年第1期，第62頁

責(zé)編/張蕾endprint