社會化養老服務體系的構建

袁小波

【摘要】在人口老齡化加速的背景下，我國開始探索建立以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會化養老服務體系。對此，應在福利轉型、積極老齡化和家庭需求視角的理念指導下，從強化政府角色和職能，豐富服務內容和創新服務方式，加大基礎設施建設，完善人才培養機制等方面進一步建設和完善社會化養老服務體系。

【關鍵詞】社會養老服務 居家養老 老年福利

【中圖分類號】C913.7 【文獻標識碼】A

截至2012年底，我國老年人口數量已達到1.94億，占總人口的14.3%。與人口老齡化快速增長相伴而來的，則是數以千萬計的失能、半失能老人帶來長期照護需求的急劇增長。然而，我國傳統的家庭養老模式在獨生子女浪潮的沖擊下不斷趨于弱化，社會流動性的增強、競爭壓力的加大、代際間情感紐帶的松弛更加削弱了養兒防老的傳統觀念。因此，探索多樣化的養老模式，加快構建符合我國國情的社會化養老服務體系，成為應對人口老齡化和養老問題的必然選擇。

社會化養老服務體系的源起和內涵

隨著我國進入現代工業社會，人口預期壽命不斷延長，慢性病患病率不斷增加，這導致失能老人和高齡、空巢老人數量急劇攀升。同時，隨著家庭規模的縮小，代際交往頻率和范圍相對縮小，對老年人的長期照料、醫療保健、精神慰藉等需求的滿足已遠遠超出了傳統家庭養老的能力，因而尋求社會組織和機構的幫助就成為自然的社會發展趨勢。可以說，我國社會化養老事業發端于農村五保老人和城市三無老人的機構供養服務①。1997年民政部制定《農村敬老院管理暫行辦法》，明確規定了敬老院的辦院方針、原則和形式，使敬老院工作走上法制化軌道，之后又相繼出臺一系列規范社會福利機構的規章制度，為我國機構養老服務初步打造出一個相對規范化的法制管理體系。

隨著20世紀90年代后人口老齡化的加劇，社區服務開始得到初步的發展。民政部于2001年起在全國范圍內發起“星光計劃”這一老年社會福利項目，計劃在3年內，由政府和社會力量共同籌資100億元以上用于資助城市社區老年社會福利服務設施、活動場所和農村鄉鎮敬老院的建設，使得老年人能夠在自己居住的社區內實現基本生活有保障，家庭困難有幫助，看病保健有服務，娛樂體育有場所，活動健身有設施，不斷提高老年人的生活質量?？梢哉f，這一福利制度的出臺開創了社區養老服務的先河，并在服務主體、籌資渠道、服務方式、組織方式上打破了傳統的政府主導下的福利一元性，積極吸納社會力量參與共建養老服務平臺，并探索出了基層老年組織自我管理、市場化運作等新型運作模式。

2006年，國務院轉發《關于加快發展養老服務業意見》，指出“養老服務業就是為老年人提供生活照顧和護理服務，滿足老年人特殊生活需求的服務行業”，提倡發展“以居家養老為基礎，社區服務為依托、機構養老為補充”的社會服務體系，并鼓勵“以公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務等多種方式興辦養老服務業，鼓勵社會資金以獨資、合資、合作、聯營、參股等方式興辦養老服務業”。此后，北京、上海、江蘇等許多省市都開展了各具特色的居家養老服務的試點工作。2011年，國務院下發《社會養老服務體系建設規劃（2011～2015年）》，進一步將社會養老服務體系的內涵界定為以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐，面向老年人的補缺和普惠需求提供全方位服務網絡和一系列配套制度，從而為大力開展社會養老服務體系建設奠定了制度基礎。這一概念的定位充分反映了我國社會化養老服務發展的現實需求：在家庭養老功能弱化的情況下，以社區服務為依托的居家養老由于符合我國老年人的養老意愿和習慣，成為老年人首選和不可替代的養老方式；而當老年人完全喪失自理能力或缺乏居家養老服務條件時，機構養老則提供了另一種選擇，養老機構的服務資源也可為社區所共享。

同時，隨著社會經濟文化的發展，老年人的養老需求逐漸呈多元化發展趨勢，除了經濟、照料、醫療保健等基本需求之外，也增添了精神慰藉、文體教育和社會參與等自我發展性需求；在服務方式和性質上也需要政府提供的基本服務和市場提供的選擇性服務相結合，充分吸收社會力量投入養老服務領域。因此，社會化養老服務體系建設應面向老年人的多元需求，居家養老、社區服務、機構養老相互補充和強化整合，基本服務與選擇性服務相結合，形成“政府主導、政策扶持、社會參與、市場運作”的社會化養老服務體系。

構建社會化養老服務體系的理論基礎

社會化養老服務作為一種老年福利制度，是國家為了滿足老年人的經濟支持、起居照料和日常護理、醫療保健、精神文化、社會參與等特殊的生活需求，保障并提高老年人生活水平而采取的養老政策措施和提供的養老設施服務。這一福利制度較新中國成立之初的老年福利制度已有了根本性的突破，即開始了由補缺向普惠的轉變：將服務對象由特殊老年人轉向全體老年人乃至老年家庭；在服務項目和產品的供給上，不僅要滿足老年人的基本生活需求和保障基本生活水平，還要兼顧其發展性需求和改善生活水平，滿足老年人不同層次的多樣化需求。這一轉變的背后是社會經濟的快速發展和老年人口問題的凸顯，補缺型老年社會福利制度不僅與社會福利的公共性背道而馳，也無法體現公民的權利，更無法解決越來越龐大的老年群體的養老問題。因此，建立普惠型社會養老服務體系是解決社會養老服務的供需矛盾、提升家庭養老能力、實現養老服務可持續發展乃至構建社會主義和諧社會的需要。

社會化養老服務應著眼于老年人的多元化養老需求，但由于老年人存在著極大的群體差異，因而在以需求為導向的社會化養老服務體系中，應對老年人的服務需求做進一步的細分。對于高齡、城市三無、農村低保和城鄉殘疾老年人等特殊老年人群來說，應以提供包括經濟支持、醫護服務等基本服務為主；而對于低齡、經濟條件較好、能夠自理的老年人來說，精神文化和社會參與需求可能更為突出，因而應關注其發展性需求以及提供選擇性服務；由于老年人身體機能的退化，工具性服務依然為絕大多數老年人的首要需求，但農村老年人除了生活照料等工具性需求外，農活幫助需求等也應受到關注。因此，基于養老服務需求的群體性差異，社會化養老服務體系在服務內容、服務方式、提供主體等方面也需做出相應的差異化制度設計。endprint

社會化養老服務體系的核心功能和本質是為老年人提供有質量的養老服務，而這一核心功能背后則應以“積極老齡化”為指導理念?！胺e極老齡化”即保障老年人的軀體、心理和社會功能保持良好狀態，從而提高健康預期壽命，將對社會的貢獻和高質量的生活延伸到晚年，其核心是健康、參與和保障。從這一視角出發制定出的政策，將力求發展老人的獨立潛能，同時也要對那些有需要的老人提供足夠的保護與照顧，使老年人獲得有保障、有尊嚴的晚年生活?？梢哉f，“積極老齡化”將養老政策從需求視角轉向權利視角，以承認老年人的權利為出發點，將保障老年人基本生活和促進其發展的各種福利服務視為老年人的應有權利。同時，要最大限度地延長老年人健康預期壽命，延緩老年人入住養老機構的時間并積極促進老年人的社會參與。

因此，我國開展社會化養老服務的終極目標應是發揮整個社會成員之間的互助互動，使老年人不離開家庭、不脫離社會，繼續生活在社會大家庭中，享有健康、充滿尊嚴和價值的晚年生活。在這一理念指導下，社會化養老服務體系應明確社區居家養老服務的主導性地位，促進社區養老服務和機構養老服務之間的功能互補與資源整合，并在服務提供者、資金籌集渠道、運作方式、監督保障等方面加強社會力量的參與，為市場化運作提供有效的制度保障，從而使得社會化養老服務體系建設真正成為一項全民工程和社會事業。

我國的社會化養老服務體系在某種程度上可以被視為因家庭養老功能的弱化而出現的一種補償性服務政策，其重要目標之一即是彌補家庭養老功能的缺失。然而，家庭養老在我國依然有著深厚的文化根基和普遍需求，家庭依然是大多數老年人最理想的養老場所，家庭成員也是老年人的首選照料者。2000年城鄉一次性抽樣調查顯示，我國90.8%的老年人主要依靠配偶及子女提供日常照料，農村地區的這一比例高達97.3%。因此，社會化養老服務體系的出現對于家庭養老的作用不僅在于彌補，更需要融入養老服務的家庭視角，以老年人家庭的整體需求為服務出發點，拓展養老服務體系的家庭支持功能。2011年國務院印發的《中國老齡事業發展“十二五”規劃》中就明確提出，將“老年家庭建設”作為“十二五”期間老齡事業的主要任務之一，強調要完善家庭養老的支持政策。對此，家庭養老支持服務應被納入社會化養老服務體系，從教育培訓、住房改造、家庭津貼、稅收減免等方面提升家庭內在養老資源和能力，保障家庭更好地發揮養老功能。

構建社會化養老服務體系的政策思考

構建社會化養老服務體系應堅持“政府引導、政策扶持、社會參與、市場推動”的原則，努力實現投資主體多元化，服務層次多樣化，服務提供社會化，服務隊伍專業化，服務規范標準化，形成以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐，資金保障與服務保障相匹配，基本服務與選擇性服務相結合，打造“政府主導、社會參與、全民關懷”的服務體系。

第一，明確政府在社會化養老服務體系建設中的角色定位，履行政府在完善政策法規、提供財政支持、強化科學管理等責任②。完善的政策法規是社會化養老服務體系得以良性發展的制度保障，盡管國務院已下發“十二五”期間的社會養老服務體系建設規劃，厘清了社會養老服務體系的構架和目標任務，但在服務的供給、管理、籌資、規范標準和評估等具體方面缺乏可操作性，相關法律法規也極不完善，只有完善立法并制定相關配套政策，才能真正使社會養老服務得到真正落實。在財政支持方面，應加大資金投入，建立動態管理保障的長效機制，采用政府購買或政府補貼等多種方式對社會養老服務事業給予支持。此外，政府應加強科學管理，完善社會化養老服務事業的組織管理和運作機制，實現服務參與主體的多元整合，不斷創新管理運作模式。在管理方面，要進一步協調和整合老齡事業相關政府部門職能，促進區縣、街道/鄉鎮、社區/村三級服務組織聯動；建立完善分類管理制度，落實服務內容的分類管理和養老機構的分類扶持政策。同時，要積極吸收社會力量的參與，落實和完善公建民營、民辦公助、政府購買等養老服務主要運行模式，最終形成“政府主導、社會參與、市場調配”的多元運行機制。

第二，豐富養老服務內容和創新養老服務方式。居家養老、社區養老、機構養老作為社會化養老服務體系的三大模塊，面向不同服務對象及需求提供基本性服務和選擇性服務，然而，這三種模式缺乏必要的整合，使得養老服務資源難以得到充分利用。盡管居家養老和社區養老因符合老年人的心理而成為老年人最青睞的養老方式，但當前的社區居家養老服務在資源供給上仍是力不從心，一些城市的居家養老服務僅僅限于家務幫助、訂餐送餐和基本照料等服務，而老年人需要的醫療護理、康復保健等需求則難以得到相應滿足③。而這些醫療護理等服務則正是機構養老的優勢所在，因而探索實現機構和社區的資源共享，能夠打破資源閑置和短缺并存的局面。同時，應針對老年人的需求在服務項目和方式上有層次、有重點的推進，重點發展和探索各種形式的城鄉日間照料和托老所服務；在農村則應加強日間照料和托養服務，積極探索互助養老模式；推進養老機構的結構優化，加大護理型養老院、老年癡呆癥患者的安養院等特殊需求養老機構的建設力度；探索包括“虛擬養老院”、老年宜居社區在內的社會養老服務新模式，促進養老資源和服務的集約化、專業化和人性化。

第三，加大養老基礎設施建設，鞏固社會養老的支持保障系統。目前，我國社會化養老服務的基礎設施建設較為滯后，在養老機構、居家養老服務、無障礙設施等方面依然存在嚴重的供需矛盾。就養老機構床位來說，截止2003年年底，我國目前各類老年福利機構床位數僅為473.6萬張，占老年人口總數的2.34%④，遠低于發達國家5%～7%的水平；而居家養老服務也只在一些大中城市和經濟較發達的地區得以試點開展，遠遠難以滿足大多數老年人的服務需求。因此，應以養老服務基礎設施改造和建設先行，重點加強社區居家養老服務設施和護理型等特殊養老機構的建設力度，同時加強老年福利設施乃至整個社會環境的無障礙改造，打造老年宜居社區，為老年人打造一個安全、舒適、充滿尊重和關懷的生活環境。

第四，加強各層次養老服務人才培養，落實人才保障機制。在當前社會養老服務體系建設的起步階段，養老服務人員在數量、結構和服務質量上都有待提升，很多地方的服務人員都由“4050”人員、外來務工人員構成，人才的缺失成為社會養老服務發展的一個瓶頸。對此，需建立制度化的養老服務人員招募和培訓機制，充分利用大專院校、老年福利機構的教育資源或新建養老服務人員培訓機構，加強職業道德、專業技術知識的培訓；優化養老服務人員層次結構，在養老機構、社區居家養老服務和養老服務管理領域加大專業社會工作人才比重，將社會工作“自助助人”的價值理念以及專業技巧引入社會養老服務領域；充分利用志愿者隊伍的力量參與到社會養老服務事業中，加強輿論宣傳，營造養老問題“全民關注、人人有責”的社會氛圍，動員社會力量參與社會養老服務，促進志愿者服務的制度化和常規化。

結語

總之，在人口老齡化加速發展以及家庭養老功能不斷弱化的背景下，我國開始探索建立以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會化養老服務體系，面向老年人及其家庭的多元需求提供補缺性和普惠性相結合的社會服務。對此，應在福利轉型、積極老齡化和家庭需求視角的理念指導下，從強化政府角色和職能，豐富服務內容和創新服務方式，加大基礎設施建設，完善人才培養機制等方面進一步建設和完善社會化養老服務體系。

（作者單位：天津師范大學政治與行政學院；本文系天津師范大學博士基金項目的研究成果之一，項目編號：52WW1225）

【注釋】

①董紅亞：“我國社會養老服務體系的解析和重構”，《社會科學》，2012年第3期，第70頁。

②周湘蓮：“居家養老服務中的政府責任”，《學海》，2011年第6期，第98頁。

③孫宏偉，孫睿：“我國社會養老服務體系建設的政策選擇”，《東北大學學報》，2013年第4期，第400頁。

④“中華人民共和國2013年國民經濟和社會發展統計公報”，國家統計局門戶網站，2014年2月。

責編/豐家衛（實習）endprint