大部制改革對建設服務型政府的意義

卜勇力

【摘要】大部制改革是我國行政管理體制及政治體制建設的重點內容，它注重于機構整合、職能轉變、權力制約協調、決策民主、管理科學等多方面，是建設服務型政府的重要途徑。因此，我們應在結合社會各方面發展現狀，吸收歷次大部制改革經驗的基礎上穩步促進大部制改革，切實推動服務型政府建設。

【關鍵詞】大部制改革 服務型政府 機構整合 轉變職能

【中圖分類號】D621 【文獻標識碼】A

改革開放以來，我國進行了多次大部制改革，這不僅是順應世界政治進步發展潮流的表現，更是適應我國社會政治、經濟等各方面發展的需要。我國大部制改革以精簡政府機構、轉變政府職能、理順政府間關系等為主要內容，是構建服務型政府的有效途徑。

對大部制改革的理性認識

“大部制，是指按照政府綜合管理職能設置政府機構及其職能部門，把那些政治職能、業務范圍界限模糊的部門整合為一個部門進行統一管理，或者把相關事務集中到一個部門進行負責，以達到精簡機構、避免政府職能部門交叉重疊、降低行政成本、提高行政效率等的目的。”①

大部制改革的成效。改革開放以來，我國進行了多次切合實際的大部制改革，取得了一系列的卓越成效，對于構建服務型政府、推動現代化轉型具有重大意義。

首先是精簡了政府機構。大部制改革之前的政府機構層級紛雜，職能交叉重疊，很大程度上降低了行政效率，增加了行政成本，從而加重了國家財政負擔。經過大部制改革，按照綜合職能而非專業職能設置政府機構及其職能部門，把一些職能相近的部門合并為一個部門，由一個部門進行具體負責和管理，從而減少了行政層級，加快了行政指令的傳達速度，提高了行政效率，也降低了行政成本，減輕了國家財政負擔。

其次是明確了政府各部門職責。大部制改革不僅精簡了政府機構，縮短了行政層級，還明確了政府各部門職責。“各級政府通過制定并切實實行“三定”方案，將各部門職責和功能具體確定下來并根據社會的發展進行靈活改動，一定程度上做到了分工明確、協調運作，為我國政治權力運行的有序化奠定了基礎。”②

再次是轉變了政府職能。大部制改革在轉變政府職能的同時，也對政府官員進行了深度的思想教育，有助于官員樹立服務意識和責任意識，確立人本思想，把人民群眾當成自己的顧客，形成客戶意識，為人民群眾提供公共產品和公共服務。政府不是公共服務的唯一提供者和壟斷者，而是推動者和協調者，更多地借助私人組織、非盈利組織等非公共部門發揮作用。

最后是推動了各級政府的創新。我國各地政府機構有許多相同之處，但也有各自的特色。在大部制改革過程中，各級政府根據本地的社會發展狀況和需要，可以制定不同的發展方案，進行不同情況的部門整合和改革，并依據社會的不斷發展而作出靈活的調整。

大部制改革存在的問題。大部制改革取得的可喜成效值得肯定和贊揚，但其仍然處于曲折前進階段，受到傳統觀念、工作習慣、頑固分子等的阻礙，也存在一系列不可忽視的問題。

首先，大部制改革缺少公眾參與，合法性受到挑戰。大部制改革都遵循自上而下的原則，缺乏公眾的參與，一定程度上就缺乏真實有效的民主和監督，也忽視了民眾的需求，從而就沒有了“回應性”之說，很難得到民眾的支持。此外，尋租設租現象不斷出現，③使政府機構設置的科學性大大降低，同時也會損害廣大人民群眾的根本利益，從而得不到群眾的支持。

其次，政府職能缺位越位現象普遍，關系處于磨合階段。大部制改革的有效進行需要明確政府與市場、社會之間的界限，不斷引入企業、非營利組織，把原本屬于政府的一些權力賦予給他們，從而減輕政府負擔，使政府更加專注于社會管理、公共服務、民生問題的改善和解決。但是，目前，政府職能仍然存在問題，利益的驅動使得政府部門不愿交出相應的權力，越位現象普遍，同時，在管理較為復雜困難的任務時，政府部門急于退出，但短時期內很難找到符合條件的非政府組織，就出現了職能缺位的問題。大部制改革使眾多相似的部門整合為一個大部門，但是其內部仍然出現分工不清、界限模糊、權責不一的問題，這就需要長時期的適應和磨合。

再次，機構設置習慣依舊，內部整合難度大。我國政府部門的條塊關系傳統依舊，習慣于條條分割或者塊塊分割。如果在同一系統的部門沒有上下級部門的直接對應，那么在履行職能的過程中將出現“群龍無首”的狀態，很難做到創新。此外，各部門內部機構過多、分工不清、條塊分割且職能交叉，同時下屬官員在一定領域內存在業務能力的壟斷，這就使得部門領導和下屬之間關系難以得到很好的協調。

最后，大部制改革法制不健全，存在法律空白。改革開放以來，盡管我國進行了多次的大部制改革，但改革之前的嚴重問題依然存在反復情況，陷入了“怪圈”，關鍵原因即是沒有健全的法律法規來保障大部制改革的成果。此外，在大部制改革的過程中，也沒有具體的法律法規制度作為指導和規范，進而導致改革無法可依，法治性大打折扣。④

大部制改革對建設服務型政府的意義分析

大部制改革是我國行政管理體制及政治體制建設的重點內容，它注重于機構整合、職能轉變、權力制約協調、決策民主、管理科學等多方面，是建設服務型政府的重要途徑。

政府機構統籌整合，向服務型政府高效率低成本邁進。大部制改革的重要特點，是按照政府綜合管理職能而非專業管理職能設置機構，把原來的職能相似、任務交叉的部門整合到一個大的部門進行統一管理。從而縮短了行政部門層級，官僚等級之風有所緩和，大大提高了行政效率，同時也降低了行政成本，減輕了財政負擔，符合服務型政府的要求。

我國機構當中存在一些“擺設部門”，這些部門的設置可有可無，沒有承擔實際職能，但其運行和人員編制是一大筆開支，大部制改革在一定范圍內撤除了這些部門，無疑是一大筆財政的節約，同時也為其他部門樹立了威嚴，徹底斬除“一杯茶、一張報紙”的極其不負責任的思想。endprint

政府決策能力提高，符合服務型政府決策民主化要求。涵蓋政府職能的部門越少，部門職能就越寬泛，權力就相應越大，對政府綜合協調能力的要求就越高。在此挑戰和壓力下，領導就會積極引導教育部門成員，提高工作積極性和熱情度，建立重要決策的公示制度、聽證制度、咨詢制度和評估制度等，征集建議意見，同時也建立部門內部的民主決策機制并貫徹落實，這在很大程度上促進了決策的民主化，符合了服務型政府的決策要求。

此外，隨著我國廣大人民群眾公民意識的提高，大家對政治生活的參與熱情逐步提升，越來越積極主動地參與國家決策，為國家各方面發展獻言獻策，并針對不科學的決策向政府官員提出批評及修改方案，這在一定程度上保證了政府決策的民主化和科學化。

政府權力制約協調，滿足服務型政府完善行政運行機制需求。正所謂無約束的權力是可怕的，自十八大以來，“把權力關在制度的牢籠里”、“讓權力在陽光下運行”的呼聲日益高漲，由此可見，對于權力的制約成為了當前社會發展的一個重要任務，也是構建服務型政府的關鍵點。

大部門體制改革優化了政府權力結構，建立健全了政府決策權、執行權、監督權等相互制約和協調的權力運行機制，確保決策科學、執行有力、監督有效。在具體的實施過程中，我國在每個大部門內部進行分權，在民主科學的大前提下，最終決策由領導頒布，然后由專門的執行人員進行執行，同時又建立了相應的監督小組，在公平公正的原則下，對決策的正確性和執行的有效性進行監督，在發現問題后及時指出并提出修改方案，從而確保決策和執行的高效務實，促進行政運行機制的完善，推進服務型政府的建設進程。

政府職能轉變，契合服務型政府核心定位。大部制改革打破了傳統官僚制下政府部門僵化、低效的運行模式，對政府的職能內容和范圍進行了重新的定位，并引入了市場、社會的非公共組織，融入競爭機制，并實現各性質組織在管理公共事物時的有效分工合作，達到效益最大化。大部制改革以建設服務型政府為目標，堅持服務核心定位，把傳統的由政府承擔的大量事務放權給市場和社會，而政府則主要負責提供公共物品和公共服務，從而使政府從全能主義的模式中解放出來，并逐步由管制型政府向服務型政府轉變。

同時，大部制改革把我國行政定義為服務行政，這正是建設服務型政府的要求。大部制改革整合了機構，它們的運行以社會公眾的需求為出發點，確立親民意識和責任意識；轉變自身角色，進行正確定位，使其成為公共產品和公共服務的供給者，并不斷提高服務質量；以人民為主體，擺脫官僚主義的傳統作風，切忌政績工程、豆腐渣工程、形式主義等。由此可見，大部制改革的一系列要求無一不推動服務型政府的建設。

穩步促進大部制改革，切實推動服務型政府建設

大部制改革關乎服務型政府建設的成敗，也是實現構建服務型政府的主要途徑。目前，根據我國社會各方面發展的現狀及之前大部制改革的經驗教訓，我國應從以下幾個方面穩步促進大部制的改革。

轉變傳統思想觀念，樹立創新運行意識。通過教育和專業知識的普及，讓大家深刻認識到大部制改革并不是機構的簡單合并，而是將那些業務相近、職能類同的政府部門進行有機整合和重組，以便達到精簡機構，提高行政效率、降低行政成本的目的，進而推動我國政治權力的有序運行，完善行政運行體制。⑤此外，還應樹立創新意識。在立足國情的基礎上，積極主動地借鑒外國比較成熟的大部制改革經驗和模式，靈活運用，祛除一切傳統中落后的觀念和制度，從而使得政治體制改革與社會各方面發展相適應，也為我國政治生活的有序運行增加創新機制。

實行政務信息公開，準確引入公民需求。公民具有知情權、建議權、批評權等權利，因此我國應充分尊重公民的權利，把大部制改革中關于機構整合一系列信息都公布在網上，公民通過互聯網全面充分地了解大部制的改革動態，并進行有效的監督，提出建議和意見，督促官員及時改正不符合群眾需求的政策。這也促進了決策的民主化和管理的科學化，有利于我國政府切實圍繞全心全意為人民服務，最終推動服務型政府的構建。隨著微博、微信、論壇等網絡平臺的出現，我國公民網絡政治參與方式靈活多樣。公民可在這些平臺上發帖子、寫評論、進行交流互動等，也可直接與政府官員進行電子互動，以全面、充分、真實地將民眾需求反饋給政府公務人員，從而使大部制改革切實迎合群眾需求，達到效益最大化，真正做到為人民服務，向建設服務型政府的總體目標而邁進。

建立健全法律法規，促進改革法治進行。隨著大部制改革的不斷推進，我國的相關法律法規也應進行相應的調整，而且要制定一系列具體的部門組織法和崗位組織法，明確部門職責和崗位說明，使得整合后的部門職責、內設機構及人員編制以法律的形式確定下來，賦予其權威性。在法制的引導下，通過不斷磨合而理順權責關系，解決權責脫節問題，做到權力與責任的對等。同時也要建立健全保障大部制改革順利進行、維護改革成果的法律法規，通過法律增強大部制改革的權威性與合法性，可以減輕大部制改革過程中受到的阻礙，保證大部制改革的穩步運行，此外，相關法律也可以在很大程度上維護大部制改革的成果，避免了成果的邊緣化。

引進社會行業組織，嵌入競爭服務機制。目前，政府的失靈在很大程度上呼喚市場和社會發揮作用，處理好政府與市場、社會的關系是進行大部制改革、建設服務型政府的前提。首先，要對一些企業、行業協會、非營利組織進行深刻教育，提高他們的政治參與意識，增強責任感，使他們能夠進行正確的定位，積極進行政治參與，承擔政治責任，為廣大人民群眾提供公共服務，彌補政府失靈。其次，大部制改革中，在整合后的機制內部，把一些非政府組織可以完成的任務和職能交給他們執行，這就嵌入了競爭機制，利用成本效益分析法評估政策的可行性與收益性，從而達到工作的效益最大化，也提高了公共服務的質量和效率，達到了切實為最廣大人民群眾服務的目的，進而逐步推動了我國服務型政府的建設。

協調部門利益關系，保證改革穩步前進。我國在進行大部制改革時應立足國情，堅持一切從實際出發，著眼于全局，合理處理各部門的利益及其之間的關系，避免利益分化和利益斗爭。因此，我國應做好充分的民意調查，摸清廣大人民群眾的利益需求，切實傾聽民眾的心聲，爭取事半功倍，達到成本利益的最大化。此外，也要統籌全局，從整體出發，同時兼顧政治、經濟、文化、科技等各個方面的機構合理整合和重組，在這其中，經濟基礎決定上層建筑，上層建筑反作用于經濟基礎，這是萬古不變的哲理，我國大部制改革要首先保證經濟的發展，同時使政治適合經濟的發展變化，同時也要用政治去反作用于經濟，使改革紅利惠及廣大人民群眾，增強政府的權威性和合法性，進一步推進服務型政府的建設。

結語

大部制改革是我國完善行政運行機制、進行政治體制改革的主要途徑，是我國建設服務型政府的必要路徑。大部制改革以整合政府機構、重組部門結構、明確權力分工與協作、轉變政府職能、精簡政府部門、提高行政效率、降低行政成本、引入競爭機制等方面為主要內容，著眼于進行統一管理，大大推動了行政運行機制的完善進程，促進了政治決策的科學民主、政治管理的務實高效、政治執行的全面有力，也轉變了政府職能，提高了公共產品和服務的質量，是我國政府進步發展的跨越性標志，對于推動我國服務型政府的建設起到關鍵作用。

大部制改革過程中，不僅要注重其成效，更要善于發現其存在或者將要發生的問題，及時制定方案進行修改或避免問題的出現，這符合辯證法的要求。大部制改革的順利進行需要一批具有堅定信念、遠見卓識、閱歷豐富、勇于創新、知識淵博的領導者和改革家，在立足國情的基礎上，在堅持科學發展觀的原則下，進行指導和引領，共同促進大部制改革的穩步開展，最終實現建設服務型政府的目標。

（作者單位：西藏民族學院）

【注釋】

①⑤沈榮華，趙鵬，商弘：《政府大部制改革》，北京：社會科學文獻出版社，2012年。

②③張康之：“走向服務型政府的‘大部制改革熱點聚焦”，《中國行政管理》，2013年第5期。

④楊建順：“‘大部制是建設服務型政府的重要舉措”，《檢察日報》，2008年3月7日。。

責編/張蕾endprint