論公權力的應然狀態(tài)和異化原因

史琳

【摘要】自人類社會形成以后，就存在著公權力。人類需要公權力維持社會的公共秩序，實現(xiàn)社會正義。然而隨著社會經濟和制度的發(fā)展變遷，公權力也會發(fā)生異化，進而對相對人產生不利的影響。文章在概述了公權力的起源、概念和特征之后，闡述了公權力應該發(fā)揮何種作用，并深入分析公權力為什么會異化，其異化的原因是什么。

【關鍵詞】公權力 應然 異化 原因

【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

公權力概述

公權力的起源。按照古典自然法學家的論述，人不可能孤立的存在，人與人之間是相互聯(lián)系的，只能在社會中過群居生活。“對于人類來說，甚至在他們以若干個人的面目出現(xiàn)時，也是有絕對約束力的，盡管他們從無任何固定的組織，彼此之間也從無關于應該做什么或不應該做什么的莊嚴協(xié)定。但是既然我們不能單獨由自己充分供應我們天性所要求的生活，即適于人的尊嚴的生活所必需的物資，因而為了彌補我們在單獨生活時必然產生的缺點和缺陷，我們自然地想要去和他人群居并營造共同生活，這就是人們最初聯(lián)合起來成為政治社會的原因。”①正如亞里士多德認為的“人天生是政治的動物”。人與人之間不斷地進行交往，形成人類社會。人類社會形成之后，進而產生了各種社會公共事務，只有處理好這些社會公共事務，才能形成穩(wěn)定有序的社會秩序，人們才能和諧共處，社會才能獲得發(fā)展和進步。也只有共建一個有序的社會，每個人的個人權利才能得以保障。而處理這些社會公共事務的權力，可以稱之為社會公權力。

隨著私有制的產生，社會成員之間分化為若干階級，為了維護社會的安定和發(fā)展，作為統(tǒng)治機器的國家就誕生了。在國家誕生之初，人們強調的是國家所擁有的控制和命令的權力，即國家主權的意識非常強烈。我們稱這種權力為國家公權力。當然隨著社會經濟的發(fā)展和變化，人們也在開始思考公權力的基礎和性質，對公權力含義的界定也發(fā)生了變化。

當世界上形成了若干國家之后，國家與國家之間也要進行交往，為了更好地調節(jié)各國之間的利益關系，維護穩(wěn)定的國際秩序，在世界范圍內又形成了各種各樣的國際組織，它們所擁有的權力，我們稱之為國際公權力。

公權力的概念和特征。關于公權力的定義，從古至今，法學家對其進行了多種定義形式，筆者主要列舉以下幾種：

“公權力是私權利的對稱，公法上確認的權利。源于古代羅馬法學家烏爾比安對于公私法的劃分。關于公權，有的主張是公益方面的權利，有的則主張是國家與公民之間的權利。”②

“公權力是國家作為優(yōu)越意志的主體，對人民命令并且有強制的權力。”③美國的法學家斯科特·戈登在《控制國家》一書中，就闡述了國家政治權威的形成、確立與發(fā)展，以及控制國家權威的政治措施。

依據(jù)社會契約理論建立的國家，法學家又將公權力定義為：“國家公權力是每個人交給社會的他在自然狀態(tài)中擁有的權利，再通過社會交給設置在自身之上的統(tǒng)治者或者政府，附以明確或默許的委托，即規(guī)定這種權力應該為他們謀福利和保護他們的財產。”④

羅馬法學家創(chuàng)造的公權力概念，強調國家對個人所具有的優(yōu)越性，國家可以向臣民發(fā)號施令，而臣民則必須服從國家的指揮和控制。而法國近代著名法學家萊昂·狄驥在《公法的變遷》一書中，著重闡述了公法基礎的變化。即“公共服務的概念正在逐漸取代國家主權的概念而成為公法的基礎。權力不是一種權利，而純粹是一種行為能力。”狄驥認為：“隨著社會經濟基礎的變化，公法的基礎不再是命令，而是組織。享有公權力的主體應該盡力提供公共服務。如果公共服務作用的發(fā)揮既違背法令的規(guī)定，又不依照法律的要求進行運營，簡言之，如果出現(xiàn)了違背公共服務法的情形，那么就會按照公民個人的要求產生國家的責任，當然前提是公民已經遭到了損害。”⑤

我國行政法學者姜明安將公權力定義為：公權力是由一定的人類共同體，按照一定的規(guī)則和程序授予的，為共同體成員提供公共秩序和服務的職權。按照這一概念，可以解析出公權力具有以下特征：公權力是由一定的共同體授予的，這里的共同體包括社會共同體、國家共同體和國際共同體；公權力的實質主體是共同體；公權力的目的是為共同成員提供公共秩序和公共服務；公權力的效力及于整個共同體；公權力是共同體管理的職權，其既享有職權，也要履行職責；公權力的取得和行使要受公法的規(guī)制。

公權力應發(fā)揮何種作用

休謨曾說過：“人誕生于家庭，但須結成社會，這是由于環(huán)境所需，由于天性所致，也是習慣使然。人類這種生物，在其進一步發(fā)展時，又從事于建立政治社團，這是為了實施正義。沒有這種執(zhí)行機構，人類社會不可能有和平，不可能有安全，也不可能進行相互交流。”⑥由此可見，任何群居的共同體都需要依靠一定的權威和權力來規(guī)范和維護一定的秩序，公權力的產生是人類生存之需要，是自然產生的。那么公權力應該發(fā)揮何種作用才能滿足和符合人類的最初需求呢？

公權力應維持最基本的社會公正和實現(xiàn)社會正義。正如柏拉圖所描繪的理想國那樣，一個理想的哲學王應該是智慧、勇敢、節(jié)制和正義的。人類社會更應如此，它應該是有序的理性的，能實現(xiàn)人的自由和發(fā)展的。然而人的欲望無窮，而社會的資源又是有限的，為了爭奪有限的資源，人與人之間會發(fā)生以強欺弱的社會問題。因而人類需要公權力的介入，通過強制的手段解決各種糾紛，對侵害他人利益者進行處罰，進而維持社會公正，實現(xiàn)社會正義，保護弱者的權益。

保護私權。公權力是私權利的對稱，人類社會產生公權力，其重要作用就是保護共同體成員的私權利。雖然為了有效管理社會公共事務，維持公共利益，公權力被賦予具有公共性、權威性和強制性的特征，但是行使公權力是為了更好地保護私權利。因而當公權力產生之后，人們又研究各種方式方法去控制和規(guī)范公權力，保障其行使的正當性和合法性。防止公權力被濫用，實現(xiàn)其保護所有平等主體權利的作用。

維持社會秩序。“事實上，在一個大型社會里，單靠個人的力量無法維系社會秩序。這就需要權力這種‘公共產品的介入。只有權力的介入，才能阻止部分人從破壞秩序中獲取超額利益的行為，從而防止社會失序和解體。”⑦這是權力最基本的作用。在這個社會中，不同的社會共同體（各種非國家的社會組織）都應發(fā)揮其應有的作用，對某一領域社會秩序進行維護，例如律師協(xié)會維持律師執(zhí)業(yè)的秩序，學校維持教育的秩序，國家共同體維持國家的發(fā)展秩序，國際共同體維持良好的國際秩序。endprint

防范和抗擊各種自然災害和社會災害，保證人的生存和發(fā)展。當公民個體獨自面對自然時，他的力量是弱小有限的。而對于各種自然和社會災害，公權力則可以動員和集中社會力量預防它的發(fā)生或與之進行抗爭，維持人的生存和發(fā)展。例如抗洪搶險、災后重建、對于突發(fā)性疾病的防控等。一般情況下這些行為單靠一個或者幾個人是不能實現(xiàn)的，需要公權力的力量組織共同體的成員共同去完成。

解決不同共同體之間，以及共同體成員之間的矛盾，保證其和諧相處。不同的共同體之間，以及共同體的成員之間都存在各種各樣的利益矛盾，矛盾無處不在，無時不有。正確處理解決這些矛盾，保證其和諧相處，實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展，就需要公權力的介入。例如國家共同體可以通過強制性手段，維護正當權益，懲罰侵害行為。對于國際共同體之間的矛盾，由國際公權力居間調節(jié)和斡旋，通過合法正當?shù)耐緩浇鉀Q問題。

公權力異化的原因

“公權力的異化是指權力的運行及結果與它的自身相背離。”⑧公權力的存在是人類生存和發(fā)展的需要，產生和發(fā)展都符合人類共同利益，其應發(fā)揮人類所期望的作用和積極意義。但是如果行使公權力的主體背離公權力的應然狀態(tài)而損害共同體成員的合法利益時，權力就已發(fā)生了異化。筆者將原因歸納為以下幾個方面：

公權力自身的性質和特征決定其可以發(fā)揮其應有的作用，也可能不發(fā)生此作用。雖然有學者主張公權力的服務性，但是不能否認公權力本身的公共性、權威性、強制性和相對獨立性，而相對人則要服從于公權力。當公權力從共同體成員中脫離出來，獨立運作時，由于缺乏共同體的監(jiān)督，就會發(fā)生如下后果：一方面如果公權力是正當公正的行使，其發(fā)揮的作用就是積極的，對相對人而言是受益的；另一方面，如果公權力行使者利用職務的便利，為自己謀取私利，則會侵害到相對人的利益。因而權力是把雙刃劍，當權力在行使過程中背離其最初的方向，極可能發(fā)生異化。

社會存在公與私的矛盾，當私人在履行公權力時，很可能致使公權力發(fā)生異化。亞里士多德在《政治學》一書中對人的本性做了分析，他認為人是有感情的，人不是天使，人除了理性之外還有感情和欲望，單憑人的統(tǒng)治易產生種種弊端。孟德斯鳩在《論法的精神》一書中將政體劃分為三種：共和政體、君主政體和專制政體，認為各種政體都可能腐敗、蛻化，以致這種政體不能繼續(xù)在這個社會存在和維系。而導致這種政體腐敗的原因就是因為該政體中的主導性群體的主導性精神、觀念的腐敗。由此可見人的本性中有私欲的存在，當貪婪進入人的心理之后，欲望便會改變行為的目標，因而當此人在行使公權力時就會導致權力的異化。

掌握公權力的人行使公權力的能力變弱變差，也會帶來公權力異化的后果。毛澤東在中國共產黨成立28周年前夕寫成的《論人民民主專政》中有如下闡述：“黨的二十八年是一個長時期，我們僅僅做了一件事，這就是取得了革命戰(zhàn)爭的基本勝利。我們熟習的東西有些快要閑起來了，我們不熟習的東西正在強迫我們去做，這就是困難。我們必須克服困難，我們必須學會自己不懂的東西。不懂就是不懂，不要裝懂。不要擺官僚架子。鉆進去，幾個月，一年兩年，三年五年，總可以學會的。”毛澤東的這段話充分說明，駕馭公權力的能力很重要。隨著經濟的發(fā)展和社會的進步，人們的需求越來越多，對政府的要求也越來越高，此時掌握公權力和行使公權力的人就應該不斷地學習，提高駕馭權力地能力，不斷適應社會的新需求。如果掌握公權力的人一旦不能有效的行使權力，自身不求進取，不懂裝懂，并且擺出官僚作風，那么這種行為就會讓權力異化。

形成對公權力的“迷信”，導致共同體缺乏對公權力進行監(jiān)督。例如蘇聯(lián)的斯大林時代，斯大林模式比較成功地解決了在資本主義包圍和戰(zhàn)爭威脅中，一個經濟和文化落后國家如何很好地建設社會主義這個難度很大的課題，從而蘇聯(lián)的人民對斯大林掀起了個人崇拜的狂潮。美國的羅斯福總統(tǒng)，通過“羅斯福新政”，把美國人民從苦難和經濟大蕭條中拯救出來，贏得了美國人民的尊重和崇拜，并對羅斯福形成了狂熱的個人崇拜。以上兩個例子說明，當公權力行使者取得巨大成就時，極有可能引發(fā)共同體對公權力產生“迷信”，認為如果賦予其更多的權力，人們似乎會得到更多的幸福，從而失去對公權力進行監(jiān)督。而缺乏監(jiān)督的公權力往往容易進行權力尋租和權力濫用，從而侵害共同體的利益。

共同體成員的“從眾”心理和“搭便車”的心理，導致主動放棄對公權力的監(jiān)督。丹尼斯·繆勒在《公共選擇理論》一書中就闡述了人的“搭便車”心理。雖然政府的存在純粹是為了提供公共利益給廣大民眾，但有許多利益團體卻有可能出于私利而進行游說活動，推動政府實行一些會帶給他們利益、但卻犧牲了廣大民眾的錯誤政策。“舉例而言，制糖產業(yè)的游說者可能會游說政府補助他們的糖產品，或是施加貿易保護主義的政策，無論采用哪種方式，結果都會導致效率低落的經濟生產。而這些效率低落的政策所帶來的后果則必須由所有民眾一同承擔，也因此個人并不會特別注意到自己正蒙受其害。在另一方面，這些效率低落的政策所造福的只是一小群分享共同利益的團體，而這些團體也因此會繼續(xù)進行游說以維持自己的利益。絕大多數(shù)的選民則由于理性的無知而忽略了這些政策的后果。”⑨

此外，有時共同體的成員為了一己私利，會主動放棄對公權力的監(jiān)督，他們或者以冷漠的態(tài)度不關心公權力的行使過程，或者為了個人的利益主動向公權力行使者行賄，去腐化公權力，這樣就會導致公權力的異化。

對公權力行使的保障機制和制約機制不完善，為公權力的異化提供條件。目前我國的很多法律都賦予了公權力合法性，然而由于公權力本身的公共性、權威性和強制性要求相對人要服從管理，如果不對公權力行使的程序進行規(guī)范，不對公權力進行監(jiān)督，很可能導致公權力行使者成為“脫韁的野馬”，進而侵害到相對人的合法權益。例如，目前我國的城管執(zhí)法、城市房屋拆遷、行政許可和行政處罰等行政行為，部分執(zhí)法者在行使公權力的過程中，不嚴格按照法定程序和規(guī)則進行執(zhí)法，在執(zhí)法的過程中與行政相對人發(fā)生各種沖突甚至是群體性事件。這些行為的發(fā)生與人類最初讓渡自己的權利，形成公權力，期待公權力發(fā)揮其應有的作用保護私權這一最初的目的已經背離。一些執(zhí)法者將自己不再定位為服務者，他們一旦獲得了公權力，就濫用手中的權力，進行權力尋租，損害相對人的合法利益。因此在制度層面需要規(guī)范公權力行使的程序和方式，確立監(jiān)督機制，將權力行使的信息進行公開，完善相對人的救濟途徑，保障公權力合法有效的行使，防止公權力的異化。

人類共同體基于自身發(fā)展的需要，讓渡自己的一部分權利，進而形成公權力主體，其目的在于維持社會的相對穩(wěn)定和良好的秩序，從而使每個個體獲得生存和發(fā)展的機會，保障個體權利的實現(xiàn)。因而我們可以看出公權力在產生之初，本應要為人類個體服務。然而公權力在行使的過程中，往往并沒有按照人們設想的軌跡進行運行，而是發(fā)生了異化，因而我們需要認真分析其異化的原因，并針對這些原因采取不同的措施，以保證公權力正確發(fā)揮其應有的作用。

（作者為北京大學法學院2013級訪問學者、講師）

【注釋】

①[英]洛克：《政府論》（下篇），上海：商務印書館，1964年，第11頁、第12頁。

②周振想：《法學大辭典》，北京：團結出版社，1994年，第203頁。

③《新法律學辭典》，北京：中國政法大學出版社，1991年，第274頁。

④熊文釗：《公法原理》，北京大學出版社，2009年，第23頁。

⑤[法]狄驥：《公法的變遷》，北京：中國法制出版社，2010年，第52頁。

⑥[英]休謨：《休謨政治論文選》，北京：商務印書館，1993年，第23頁。

⑦周永坤：《規(guī)范權力—權力的法理研究》，北京：法理出版社，2006年，第265頁。

⑧王人博，程燎原：《法治論》，濟南：山東人民出版社，1998年，第127頁。

⑨[英]繆勒：《公共選擇理論》（第三版），北京：中國社會科學出版社，2010年，第115頁。

責編/張曉endprint