新形勢下目標管理責任制對基層政府行為的影響

萬穎穎

摘 要：通過以上海市A街道下發的《目標管理責任書》為研究文本，分析當目標管理責任書轉變為以不可量化的指標為核心構成體系時，其對街道和居委行為產生的影響。研究發現，居委為了完成街道的考核指標，形成了大量的臺賬，并且著重關注于“創建類臺賬”，并最終形成了應對指標考核的非正式技術。

關鍵詞：目標管理責任制；指標體系；基層政府行為

中圖分類號：F20 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）09-0169-03

一、問題的提出

目標管理一詞最早出現由德魯克提出（德魯克，2006），卡斯特等學者進一步認為“目標管理就是強調通過把各級的管理都納入目標制定過程，每個管理者都與他的下屬一起制定目標及達到目標的具體行動計劃”（卡斯特，2000），隨后目標管理得到了廣泛應用。20世紀80年代，中國全能主義國家管制基本失范，“改革開放的推進似乎進一步加劇了中央與地方的分裂和不協調”（張汝立，2001）。為了緩解這種極端狀況，各個不同層級政府部門之間層層簽訂目標管理責任書，并將此作為績效考核的主要方式。

對目標管理責任制的研究總體上可以分為兩種研究路徑：過程型研究、制度型研究?！斑^程型研究”主要以榮敬本、徐勇、王漢生等學者為代表，著重研究目標管理責任制在具體實施過程中的運作方式、基本特征等（榮敬本、崔之元，1998；徐勇、黃鶴祥，2002；王漢生、王一鴿，2009）。有學者認為在激勵—績效—滿意的壓力下，目標責任制對于基層發展經濟等有積極作用（張汝立，2003）。王漢生等學者認為在以量化指標為核心構成體系的目標管理責任制作用下，上下級政府之間形成了一種責任—利益連帶機制，實現了上級政府對基層政府的控制，這一作用實現的前提條件則是，上級對下級的考核主要以量化的考核指標為主，不可量化的指標會因為純粹的政治權威和選擇性關注而被忽略（王漢生、王一鴿，2009）。

“制度型研究”主要以組織學、管理學為主要代表學派，側重目標管理責任制形成的制度環境，與特定組織結構之間的關系等方面。楊順湘認為在黨政機關的目標管理中包括目標組織、目標執行、目標結束、目標總結等動態階段，并進一步從目標管理內部關系角度闡釋了全局與局部等方面的關系，而且目標管理融進了管理能級原理，有效克服了領導干部集權的管理方式，有助于實現干部由命令型向信任型轉變（楊順湘，2000）。

學界目前關于目標管理責任制的研究大多都是在壓力型政治的背景下，認為在以數字化的量化指標為核心構成體系，上下級政府之間簽訂的責任書發揮著激勵地方政府和目標短期化兩種雙重的作用。但是上海市浦東新區的A街道與各個居委會之間簽訂的《目標管理責任書》內容涉及黨建、民生、治保調解等方面，并且各個條線的工作都被分配了具體的比分權重，用來衡量居委以及各個條線工作的績效好壞。但是這些工作不再是以數字化的指標完成情況來衡量，①而是以“抓好黨員教育管理”、“老年活動室管理有效”等不可數字量化的指標作為評分標準。

因此，本文以浦東新區T街道下發的《目標管理責任書》作為研究起點，主要的研究問題就是要去探討在當對基層政府的績效考核主要以不可量化的彈性指標為主要標準時，目標管理責任書是否還會發揮作用，而這種衡量標準的變化，又會對街道及居委的行為產生什么影響呢？

二、目標管理責任書的核心指標體系

（一）A街道目標管理責任書的指標體系

A街道②位于上海市浦東新區，地處陸家嘴金融貿易區南段，街道內部居民配套設施較好，擁有兒童醫院中心、大型百貨商場和超市、醫療服務等設施。作為純居住社區，A街道聚焦民生，著重強調和諧社區的特點，并將“溫馨社區宜居家園”作為本街道的主要文化特色。2002年A街道被創建為首批“上海市社區建設示范街道”，后來被創建為2010—2011年度“全國和諧社區建設示范街道”。2013年以來，A街道繼續堅持以民生為工作重點，與轄區內的23個居委會了分別簽訂了《2013年度工作目標管理責任書》。

《目標管理責任書》是一項綜合責任書，包括了黨組織建設、工會、婦聯、民生、綜治司法等各個方面的工作，而且將每一項內容都有相應的街道科室去負責。責任書實行百分制，共分為13個概化指標：組織科15分，宣教群文16分，工會5分，婦聯2.5分，團委2.5分，監察審計1.5分，武裝2分，綜治司法14分，民政勞動13.5分，市政15分，財務1.5分，安委辦1.5分，居民區黨委10分。每個概化指標細化為具體詳細的子目標，并設置了分數權重。此外責任書上還設置了一項鼓勵性指標，即居民區黨委特色黨建活動（如黨領導下的群眾自治工作，樓組黨建等），考核優秀者可多加10分。

責任書中的各項指標從總體上可以分為“量化指標”與“非量化指標”。量化指標主要指的是那些可以用明確的數字加以規定，并且能夠對完成情況清晰評估的指標，比如在工會規范化建設工作中規定“工會經費收繳覆蓋率達85%”，市政條線下規定的“計劃生育率100%”以及武裝條線下規定“所屬居委兵役登記率達95%以上”。

非量化指標主要指的是那些沒有用具體的數字加以規定，不能夠以量化的方式進行考核的指標。比如班子建設工作規定“發揮黨組織領導核心作用，班子團結，決策民主，政令暢通”，社區報工作規定“積極參與社區宣傳工作，加強社區通訊員培養”，社會救助工作規定“社會保障委員工作正常開展”以及物業管理工作規定“指導幫助業委會、物業公司開展小區管理，形成良性互動”。這些非量化指標大多采用“推進”、“積極開展”等詞語，均不能以數字化的方式去衡量工作績效。

（二）目標管理責任書的考核

1.考核主體。從總體上來看，考核的主體主要分為三種類型。

街道及區、市、國家上級部門進行檢查。這類工作大多都是每個條線下比較重要的工作，尤其是對于創建類的工作而言。比如“做好遠程教育”工作，反映在居委會臺賬上就是《黨員干部現代遠程教育基層終端站點工作手冊》，街道黨員服務中心每半年組織一次檢查。同時，浦東新區每年都會在全區對1 400個遠程教育終端站點中創建“示范站點”、“先進站點”。幾乎每年，A街道都會有居委被創建為“示范站點”，因此在每年的9—10月份期間，A街道會對居委遠程教育的工作進行集中的考核。endprint

組織第三方機構進行檢查。第三方機構介入考核的工作主要體現在與民生聯系最緊密的民政和市政條線中，市政條線下的健康促進工作落實中規定“積極有效推進市民健康管理工作”，具體體現在居委會的工作中就是《上海市“市民健康自我管理小組”小組活動記錄簿》這本臺賬，主要工作內容是成立高血壓自我管理小組并展開健康活動，此項工作每半年都會由上海市健康促進委員會辦公室組織第三方進行檢查。

居委會之間互相檢查。以居委會為主體進行相互檢查工作的情況并不是很多，集中表現為組織條線下黨建工作規定的“推進黨務公開”，這項工作內容體現在居委會層面上就是《2013年?月?居委黨組織黨務公開》臺賬，在2012年之前，街道會采取隨機抽查的方式，但是在2012年之后，此項工作內容就變為居委之間相互抽查。

2.考核周期。具體來看的話，對于目標責任書中規定的每一項工作的考核周期基本上都不一致，大致可以分為以下三種類型。

每天、每周、每月、每季度進行檢查的工作一般都是直接與居民生活最緊密相關的民政、市政、綜治條線，這類頻繁的考核周期也并非常見，在整個檢查周期中的占比約為5%左右。而在這三個周期內，三個條線中民政所檢查的工作占將近70%，比如在每天檢查的工作中包括民政條線下規定的“老年活動室正常開放”。而在每周和每月檢查的工作中則分別對應為民政勞動條線下規定的“認真做好社區內失業、協保等就業年齡段人員的就業情況調查”和殘聯精防工作規定的“五大專門殘協活動正?！?。

每個季度、每半年、每年檢查的頻次構成了責任書中絕大多數條線的檢查周期，在整個檢查周期中的占比約為93%，即上級部門會對于責任書中絕大多數的內容在年中或者年底的時候進行考核。這樣的考核周期也因此而決定了下級居委也一般都會在檢查的前一個月突擊準備臺賬。

每兩年進行考核的情況比較少，主要體現在宣教群文條線下社區教育規定的“完成社區學校布置的教學任務，居委教學點活動情況及參與率”，這類工作由各個居委組織本轄區內組織居民，上級部門只是每兩年期間會對某些居委進行抽查。這類檢查周期在整個檢查周期中的占比也比較少，約為2%。

3.考核方式。對于責任書中內容落實的考核方式主要分為兩種：一種是對于上述的各種臺賬和表格數據等“案頭作業”的考核，另外一種就是采取隨機抽檢的方式。對于臺賬等“案頭作業”而言，居委都會提前對內容進行準備，而且臺賬資料的齊全、數據的完整性、內充的充實性、活動的豐富性都成為了上級對于居委工作完成好壞的考核標準，因此居委也都會在臺賬的頁數，活動類型的多樣化上下足功夫。除了這種考核方式之外，隨機抽查的方式也成為了越來越被普遍使用的考核方式。但是，并非所有的工作內容都會采取隨機抽查的方式，雖然隨機抽查意味著考核時間和考核地點的不確定性，但是對于抽查的工作內容和工作類型卻是相對固定的，而且抽查的工作范圍已經成為了各個層級的上級部門和居委會之間的默會知識。對于居委而言，他們會對這種考核方式比較重視，事前全部準備好相關的材料，并且召開居民代表會議，動員社區居民積極迎接檢查。

三、目標管理責任制的影響和作用

（一）目標管理責任書對社區的影響

首先，對社區以及居民產生一定的積極作用，促進了社區的發展。目標責任書對與居民自身利益緊密相關的民政、市政等條線建立了較為嚴格的考核制度，這在一定程度上督促了居委干部積極落實責任書中關于公共服務的要求。一個居委成立的議事廳在2010年上海世博會時被評為上海市“迎世博居委會自治家園”，并且在作為觀摩點項目，向海內外公眾開放，提高了居民自治的水平，也為社區居民帶來了更多的便利。

其次，目標責任書的實現，也保證了街道各項工作的順利完成。街道對居委的考核指標實際上也是區級政府對街道的主要考核內容。各個居委會完成《目標管理責任書》意味著街道各個條線的工作順利完成，居委被評為“全國精神文明小區”以及“上海市平安小區”、“上海市衛生小區”等對A街道被評為“全國和諧社區建設示范街道”起到了關鍵性的作用。

雖然目標管理責任書以非量化的指標為核心構成體系，在一定程度上提高了社區干部公共服務的水平，但是以臺賬為主要內容的檢查使得居委干部將大量的工作時間和精力放在了做臺賬上，大量的、不斷增多的臺賬給居委干部造成了較大的工作負擔，并且也使得居委的工作不斷偏行政化。因此，為了應付上級部門的檢查，居委在完成目標責任書中的指標時采取了不同的方式。

（二）目標管理責任書對居委行為的影響

選擇性執行。美國政治學家詹姆斯·威爾遜（James Q.Wilson）將官僚傾向于執行量化的約束型指標，而忽略那些不可量化的指標，并且由此而產生“可計量的任務‘驅逐不可計量的任務”現象，并將這一現象歸納為“選擇性關注”傾向（威爾遜，2006）。在居委的層面上，他們選擇性執行的是那些具有明顯的、有過類似經驗的可以進行創建的工作內容。

創建類指標的超任務完成。對于帶有“創建”性質的考核指標而言，居委干部不僅會投入大量的精力，組織類型豐富的活動，并且還會形成復雜的臺賬。僅以創建“遠程教育終端示范站點”而言，區規定只要完成一本統一下發的《黨員干部現代遠程教育基層終端站點工作手冊》即可，但是為了成功創建，居委會最終形成了14本臺賬，包括《遠程教育規章制度》、《遠程教育組織機構》、《遠程教育計劃表》、《遠程教育總結》、《遠程教育成效（1-5）》等各個方面。雖然在責任書中并沒有明確規定哪些為創建類的指標，但是居委干部在長期的經驗中已經摸索出來了普遍性的規律。

“從以往的經驗來看，每年都會創建市級文明小區、市級平安小區，每兩年會創建全國文明示范小區，而且一般都是在每年10月份的時候開始檢查，那這個時候我們當然要重視的咯，這個時候就是拼命做臺賬了?！?/p>

非創建類指標的形式化作業。而對于責任書指標之一的黨員承諾，街道等上級部門一般不會對本居民區的黨員承諾書進行檢查，更不會對此類內容進行創建。因此，居委會只是在每年年初與每個黨員簽訂承諾書，并沒有嚴格按照黨建工作規定的“積極發揮在職黨員參與小區建設和管理”去執行。但是，居委會對這類指標也并不會完全忽視，在形式化作業之后會作為本居民區其他創建類指標的輔助性材料。endprint

四、討論和思考

目前對于目標管理責任制的討論總體上依然是放在廣泛的國家——社會的關系的框架下，從以“全能型政府”為主的管理手段到現在以“技術治理”為主的管理方式轉變中，目標管理責任制出現的“基本目標是希求緩解因總體性支配所阻撓的社會自主性發育，卻又因壓力型體制給國家與社會關系帶來對立與緊張狀態而在實踐中走樣”（何紹輝，2010）。在本文的研究中，雖然目標考核責任書的考核指標發生了變化，但是從社區的角度看，目標管理責任制提升了街道和居委公共服務的水平，有利于社區公共衛生環境的改善以及社區居民自我管理水平的提高。從街道與居委的關系角度看，《居委會自治組織法》規定居民委員會是基層群眾性自治組織，街道“對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助”。但是目標管理責任書的簽訂使得居委對于街道并不僅僅限定在“協助開展工作”方面，還需要對街道工作負責。但是目標管理責任書在實施的過程中并非全部都是圓滿完成，也會遇到居委“選擇性執行”的情況。這主要居委會半自治半行政的角色以及并非所有的指標均為創建類指標，因此居委擁有較大的自主性，可以集中精力執行創建類指標，對于非創建類的指標簡單應付。

目標責任管理制作為一種基層制度實踐的形式，其核心構成體系的變化還會對整體組織環境、組織內部權威關系等方面產生重要的影響，本文僅限于對基層行為的討論，并未一一做出回答，還有待在以后的研究中有更深入的探討。

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[責任編輯 吳 迪]endprint