社會組織法律地位探析

王鶯樺

摘 要：2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》頒發后，對于四類組織進行直接登記在實踐中已然展開。但目前直接登記，取得合法地位后的相關社會組織法律地位如何仍不明確；其余不能直接登記，還未得到法律認可的社會組織是否仍為非法民間組織，仍無定論。在多國實踐中，通常采取賦予社會組織法人地位，并同時規定未經登記的社會組織可不向國家登記進行活動，但是沒有法人地位。我國可參考借鑒他國相關法律規范，并在我國具體實踐的基礎上對此進行明確規定。

關鍵詞：社會組織；法律地位；問題；對策思考

中圖分類號：D922.29 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）09-0071-04

2007年，十七大鄭重提出了“重視社會組織建設和管理”的新任務；2008年，黨的十七屆二中全會提出，要“更好地發揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用，更加有效地提供公共產品”。2012年，黨的十八大又進一步提出要在改善民生和創新社會管理中加強社會建設，“強化人民團體在社會管理中的職責，引導社會組織健康有序的發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用”。2013年，黨的十八屆三中全會提出，“創新社會治理……要改進社會治理方式，激發社會組織活力……”。

應該說，自新中國成立以來，中國社會組織的發展經歷了一個不被需要，初步發展到受限制，再到被認知、接受，十八屆三中全會后進入新的發展機遇的過程，而這一過程也正是我國經濟社會發展的一個折射。從計劃經濟的建立，到市場經濟的轉軌，再到市場經濟得到一定程度發展。在解決了人民的溫飽問題后，人權意識、公民社會的構建與發展提上了議事日程，作為政府與市場之外的第三部門，社會組織開始不斷出現在公眾眼前，而社會建設也為公眾所關注。轉型時期，各類社會問題凸現，在肯定頂層設計對于社會和諧快速發展的重要性的同時，社會組織的作用得到了應有的肯定。

但由于法律往往滯后于經濟社會發展的局限，諸多社會組織在得到繁榮發展的同時，其合法性問題仍未解決，其法律地位沒有得到應有的肯定。

一、社會組織及其重要作用

（一）社會組織內涵

社會組織，在生活中或相關規范性文件中被人們稱為“民間組織”、“社會團體”、“非營利組織”、“非政府組織”、“第三部門”、“民辦非企業單位”等等。但實際上，由于表述的具體場景、主體的不同，其含義并不完全相同。

1989年10月國務院《社會團體登記管理條例》第2條：“在中華人民共和國境內組織的協會、學會、聯合會、研究會、基金會、聯誼會、促進會、商會等社會團體，均應依照本條例的規定申請登記。社會團體經核準登記后，方可進行活動。”在此，各類協會、學會等皆歸為社會團體。1998年9月《社會團體登記管理條例》第2條：“本條例所稱社會團體，是指中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。國家機關以外的組織可以作為單位會員加入社會團體。”社會團體內涵表述從列舉式表述，到1998年的概念性表達，其涵蓋面更為寬泛。

2000年4月民政部發布《取締非法民間組織暫行辦法》第1條規定：“為了維護社會穩定和國家安全，根據《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》及有關規定，制定本辦法。”在此，民間組織的含義包括社會團體和民辦非企業單位；將大量在實踐中存在，并在社會生活方方面面中發揮著積極作用的草根社會組織（也稱志愿組織）排除在了合法民間組織之外。這樣的對于社會組織準入實行嚴格的“雙重管理”下的規范，在很大程度上限制了社會組織地規范有序發展。

基于此，筆者認為，社會組織是區別于政府和企業的，在政府和企業失靈狀態下，在諸多公共領域發揮著不可替代作用的，由民間力量自行組織起來，從事非營利活動的社會組織，其包括法律意義上的社會團體、民辦非企業單位和截至目前未獲登記（或稱未取得合法地位的）草根志愿組織。

（二）社會組織的重要作用

俞可平教授曾這樣描述，“公民社會是相對獨立于政治國家的民間公共領域，其基礎和主體是各種各樣的民間組織”。可見，社會組織與公民社會的發展密切相關，社會組織是公民社會發展的重要載體。其作為與政府和企業之外的第三部門，“從事那些政府和企業不愿意做、做不了或者做起來沒有效率的事情。”其具有支持市場發展、提供社會服務、促進社會創新、影響公共政策、反抗市場暴政、制約政府權力等六項功能。同時，何增科認為，“民間組織在促進經濟發展、建設民主政治、構建和諧社會、傳播先進文化、開展民間外交等方面都發揮著不可替代的重要作用。”可見，社會組織在政府失靈、市場失靈的諸多領域發揮著重要作用。

二、我國社會組織發展情況及其法律地位現狀與問題

（一）社會組織發展情況

據民政部數據，截至2012年底，全國共有社會組織49.9萬個，比上年增長8.1%。全國共有社會團體27.1萬個，比上年增長6.3%；全國共有基金會3 029個，比上年增加415個，增長15.9%；全國共有民辦非企業單位22.5萬個，比上年增長10.1%。由圖一可見，從2005年到2012年的7年間，社會組織數量成倍增長。

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圖一

另據報道，從1988年到2012年，全國登記的社會組織數量增長了100多倍。1988年，我國僅登記社會團體4 446個，到十年前，全國各級民政部門登記的社會組織不過20余萬家；而截止到2012年年底，這一數字超過了49萬。更多是大量因無法在民政注冊但以社會組織名義活動的“草根組織”和在華活動的境外社會組織。據研究者調研估計，后者總數應在300萬家之上。大量存在于民間未登記，未取得合法地位的草根民間組織數量仍無法統計。

（二）社會組織法律地位現狀與問題

1.法律地位現狀

1982年《憲法》第35條規定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。”肯定了公民的結社自由權，賦予了人民結社的自由，為社會組織的成長和持續發展做好了憲法保障。

1998年民政部《社會團體登記管理條例》第3條第1款后半段規定：“社會團體應當具備法人條件。”即凡可注冊登記為社會團體的社會組織都應該具備法人條件，都具有法人資格。

1998年國務院《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第2條第1款規定：“民辦非企業單位根據其依法承擔民事責任的不同方式分為民辦非企業單位（法人）、民辦非企業單位（合伙）和民辦非企業單位（個體）三種。”具備相應條件，經注冊登記的民辦非企業單位因其各自所具備的條件不同，其法律地位分別為民辦非企業單位（法人）、民辦非企業單位（合伙）和民辦非企業單位（個體）三種。

2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》在改革社會管理制度項下提到：“重點培育、優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織。成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管單位審查同意。”自此，行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織不需要找到行業主管單位，即可直接到民政部門登記，從而實現了該四類社會組織登記必須“經業務主管單位審查同意”的解禁，也給了社會組織更大的發展可能與空間。

應該說，隨著社會主義市場經濟地快速發展，經濟地多元化促進了政治多元化發展，公民意識從萌芽到持續發展，人民的自由和權利得到了更多保障。作為第一部門的政府意識到了社會組織的重要作用，為促進社會組織地持續發展，不斷完善社會組織發展的制度環境，積極引導社會組織規范有序發展。

2.社會組織法律地位規范中存在的問題

雖然，我國社會組織相關法律法規不斷完善，但我們注意到實踐中仍存在諸多問題。如2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》對于直接登記的規范是政策性安排，其穩定性較差；且經直接登記后的社會組織法律地位如何并無明確規定。同時，其他未列入直接登記范疇的社會組織仍未解決其合法性問題。

（1）現行法律規范下，適格社會組織法律地位

依照我國《民法通則》的規定，我國民事主體主要包括自然人、合伙、個體工商戶、農村承包經營戶、法人等，其中法人包括機關法人、事業單位法人和社團法人三類。

1998年國務院《社會團體登記管理條例》第3條規定：“成立社會團體，應當經其業務主管單位審查同意，并依照本條例的規定進行登記。社會團體應當具備法人條件。”1999年民政部《民辦非企業單位登記暫行辦法》第2條規定：“民辦非企業單位根據其依法承擔民事責任的不同方式分為民辦非企業單位（法人）、民辦非企業單位（合伙）和民辦非企業單位（個體）三種。”第4條將民辦非企業單位限定于教育事業、衛生事業、文化事業、科技事業、體育事業、勞動事業、民政事業、社會中介服務業、法律服務業、其他等十類。

依據既有的法律規范可推知，獲得優先發展權，可直接登記的行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織等四類社會組織，如滿足《社會團體登記管理條例》或《民辦非企業單位登記暫行辦法》民辦非企業單位（法人）規定，為法人單位；但對于不能滿足法人條件的，是否可將其列為《民辦非企業單位登記暫行辦法》中的民辦非企業單位（合伙）和民辦非企業單位（個體）兩類，值得商討。但其絕不可能成為法人社團，而我國目前又沒有關于非法人社團的相關法律規定。因而，部分獲得直接登記的社會組織法律地位不明。

（2）未取得直接登記權民間組織法律地位

依據2000年4月民政部發布《取締非法民間組織暫行辦法》第2條規定，以下三種情況下，民間組織為非法：未經批準，擅自開展社會團體籌備活動的；未經登記，擅自以社會團體或者民辦非企業單位名義進行活動的；被撤銷登記后繼續以社會團體或者民辦非企業單位名義進行活動的。因而，未取得直接登記權民間組織仍屬于非法民間組織。

總體而言，我國社會組織發展處境尷尬。行業協會商會等四類組織可直接登記的社會組織獲得了解禁，但除該四類優先發展的社會組織外，大量專業類、學術類、聯合類等民間組織而言，仍須面對嚴格的雙重管理體制，大多情況下仍無法取得法律認同，仍缺乏合法主體地位。

三、其他國家社會組織法律地位規范情況及其啟示

（一）俄羅斯《社會團體法》

1.社會團體經國家注冊登記即享有法人資格，不向國家申請登記注冊沒有法人地位，但可進行活動

俄羅斯國家杜馬1995年4月14日通過，由《俄羅斯報》1995年5月25日發表的《社會團體法》第3條結社權的要素項下第4款“公民成立的社團可依照本法規定的程序進行登記，從而取得法人地位；社會團體亦可不向國家登記進行活動，但是沒有法人地位”。第6條第5款后半段規定，“社會團體的參加者，不論其為自然人或法人，均應享有同等的權利并承擔相應的義務”。第18條規定第4款，“社會團體一向國家登記，其作為法人的法律行為能力即應產生”。

可見，在俄羅斯，對于社會團體的法律規范已上升到國家法層面；同時，社會團體一經向國家注冊登記成立即具有法人資格，但社會團體不向國家申請登記仍可以進行活動，只是沒有法人地位，絕不至成為非法社會組織。在我國，未經登記的社會組織為非法社會組織。

2.社會團體組織形式及其法律地位

《社會團體法》第7條規定：“一個社會團體可以以下列各種組織形式中的一種形式成立：公共組織；公共運動；公共基金會；社會公共機構；社區行動委員會”。第8條至第13條分別對各類社團組織形式進行界定，并分別對其法人地位進行了闡述，尤其值得肯定的是其第12條第3款對于社區行動委員會的界定：“如果一個社區行動委員會已向國家登記，它應依照其章程取得一個法人的權利和義務”。而我國多數社區服務類社會組織都因規模較小，不能滿足社團法人條件而難以取得社團法人資格。

3.啟示與借鑒

于我國社會組織發展而言，很有必要頒布實施國家法層次上的《結社法》，并明確經注冊登記的社會組織的法人地位，及未經登記的社會組織相關權利。從而在避免出現相關領域法律真空。

（二）拉脫維亞《公共組織及其組織的聯合法案》

1.關于公共組織法人地位的普遍性規定

拉脫維亞最高議會《公共組織及其組織的聯合法案》第15條規定：“公共組織或公共組織聯合在注冊之日即取得法人的所有權利。公共組織或公共組織聯合從注冊之日開始就可以按照法律及其憲章的規定開始自己的活動”。第16條第3款規定：“根據法律規定或部長內閣制定的規范，公共組織及其聯合可以成為公共法的主體并能履行特殊的國家職能”。第17條：“禁止公共組織及其聯合武裝其成員、組織他們進行軍事訓練和建立軍事單位”。

由上述規定可見在拉脫維亞，公共組織自注冊之日即取得法人資格，且在特定情形下可成為行政主體，并履行特殊國家職能。其第17條的規定值得借鑒，從國家安全考慮，對軍事組織等特殊組織進行禁止性規定是必要的。

2.對于特殊公共組織及其聯合的補充規定

拉脫維亞《公共組織及其組織的聯合法案》對政治組織、開放型基金、社團（專業團體）進行了專門性補充規定。只有在滿足特定條件的前提下，該三類社會組織才能成立。而基于國家安全、開發型基金和專業團體管理需要的考慮，對該三類社會組織進行限制性發展尤其必要。

3.啟示與借鑒

對軍事組織等進行禁止性規定，對政治組織、開放型基金、社團（專業團體）進行專門性限制性規范的體例有其現實意義。我國在制定《結社法》的時候，可參考這樣一種針對某些特定社會組織進行特別規范的體例，以更好促進社會組織規范有序發展。

（三）美國《非營利法人示范法（1987）》

1.非營利法人地位的普遍性規定

《非營利法人示范法（1987）》第1.20條對非營利法人備案做要求如下：“I.文件必須滿足本條的要求，以及任何其他條文對于本條要求的增加或者變更，才有權向州務卿備案。……VII.制作申請文件者應當在文件上簽字，在簽字下面或者對面說明其姓名和簽字的身份。申請文件可以（但不必須）包括：（一）法人印章；（二）一個秘書或一個助理秘書的證明；（三）承認，鑒定，或者證據。”

由本條規定可知，美國非營利法人僅需提供法人印章、秘書證明、證據即可進行備案，而備案后可取得非營利法人地位。

2.對非營利法人的分類及專門性規定

第1.40條定義中的第6項做了如下描述：“‘法人指公益法人、互益法人以及宗教法人。”第1.80條：“宗教法人——憲法保護：適用于宗教法人事務的宗教教義不符合本法關于同一事項的規定的，宗教教義應當限制于《聯邦憲法》或者本州憲法的要求，或者二者同時滿足。”

由上述規定可知，美國《非營利法人示范法（1987）》根據不同標準對非營利法人進行了類別區分，并針對不同類別進行了不同規范；對宗教法人進行了限制性規定。

3.啟示與借鑒

相較于美國備案后可取得非營利法人地位，我國社會組織要取得社團法人地位可就不那么容易了。按照我國1998年《社會團體登記管理條例》規定，“向民政部門申請成立的社團，除了規范的名稱、必要的組織、固定的場所、專職人員、會員數量、資產經費、民事能力等基本資格外，還有排他性的‘非競爭性原則和‘限制分支原則，特別是必須首先有一個掛靠的主管單位，而且這個主觀單位必須是經中共中央、國務院或地方縣級以上黨委、人民政府授權的‘定職能、定機構、定編制的正式機構”。盡管2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》頒發后，行業協會商會類等四類優先發展的社會組織獲得了直接登記的權利，但對其他類別社會組織的解禁也是社會組織合法化的方向。即降低社會組織合法化門檻，同時，加強對相關社會組織監管，從而實現政府、市場、社會的良性互動，推動公民社會持續發展。

四、幾點思考

（一）繼續推行社會組織直接登記制度

將其適用范圍從四類優先發展的社會組織擴大到各類社會組織，并將之法律化、規范化，以穩定、明確相關執法行為。當前，我國對于社會組織進行規范的主要有國務院1998年《社會團體登記管理條例》、民政部2000年《民辦非企業單位登記條例》、國務院2004年《基金會管理條例》。其特點是制定法規位階較低，穩定性較差，基本都是行政法規，未能上升到國家法的高度。對于與政府、市場相呼應的第三部門而言，社會組織的發展需要得到國家法的促進與保障。

2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》促進了行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織成立與發展的改革。其規定：“成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管單位審查同意。”但這樣的規定沒有上升到法律的高度，是政策性的，具有暫時性、不穩定性等特點，在這樣的政策規制背景下，社會組織的發展勢必出現后勁不足等不良反應。

同時，對于行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織之外的社會組織，上升到國家法高度的應對其有所規范，以創造對于社會組織發展更為有利法治環境。

（二）賦予社會組織法人主體資格，以使其能以自身之名享有權利，并承擔相應責任

在我國現行社會組織法規體系中，社會團體享有社團法人資格，滿足法人資格的民辦非企業單位亦具有法人的資格，但對于不滿足法人條件的其他社會組織而言，不論是合伙還是個人，都無法以自身之名享有權利，并承擔相應的責任。而多國的立法、司法實踐證明，賦予社會組織法人資格將更有利于社會組織管理，社會組織享有法人資格也將促進社會組織的法治化發展。

（三）對需要進行特別規制的社會組織，在將來制定《結社法》時可進行專章專門性規定

對于某些特定的社會組織，如軍事組織、政治組織、宗教組織等等，在將來制定的《結社法》中可針對其實際情況，考慮國家安全、社會發展等多方面因素對其進行禁止性規定或者限制性規定。