南海海洋環境安全問題研究

趙萬忠

DOI:10.3969/j.issn.1004-6755.2014.04.022

摘 要：環境安全已經成為國家安全的極為重要因素，海洋環境安全則關乎國家安全，關乎經濟持續發展，關乎人類安全。隨著南海問題國際沖突的不斷加劇，南海的海洋環境安全問題也日益突出。南海的海洋環境安全既涉及我國的國家利益，也牽動南海周邊國家安全以及世界安全。影響南海海洋環境安全的因素是多方面的，解決南海海洋環境安全問題，一方面要加強國際合作，另一方面，各國應構建綜合性的制度，方能保障南海的海洋環境安全，從而在構建和諧的國際秩序的同時，實現人類社會的持續發展。

關鍵詞：國家安全；環境安全；南海海洋環境安全；影響因素；保障措施

1 海洋環境安全問題的提出

長期以來，國家安全主要指政治安全和軍事安全。基于此，人們經常混淆國防與國家安全的概念，用國防的概念來代替國家安全。美國的萊斯特?R?布朗最早認為環境安全應當納入國家安全。在他看來，“國家安全的關鍵是確保持續發展，如果全球經濟系統的生物基礎不能得到保護，如果油井枯竭而新能源系統還未及時建立的話，經濟的瓦解和崩潰勢所難免”[1] 。查德?烏爾曼于1983年在其《重新界定安全》中指出，將國家安全主要定義在軍事含義上，表明了對現實的錯誤設想和虛構，它導致國家注重軍事威脅而忽視其他也許更為有害的危險，同時使國際關系出現軍事化傾向[2]。巴瑞?布贊明確把安全概念沿垂直和水平兩個方向向外延伸，認為人類安全比國家安全更重要，國家只是安全的手段而非最終目的[3]。在1987 年《我們共同的未來》的報告中，世界環境與發展委員會指出，“安全的定義必須擴展，超出對國家主權的政治和軍事威脅，而要包括環境惡化和發展條件遭到的破壞”[4]。該報告認為，環境安全已成為影響國家安全的重要因素。聯合國開發署在1993 年和1994 年人類發展報告中明確指出：安全概念必須改變，由單獨強調國家安全轉向更多強調人的安全，由通過軍備實現安全轉向通過人類發展實現安全，由領土安全轉向食物、就業和環境安全[5]。此處可見，安全已經被分為傳統安全和非傳統安全。非傳統安全主要涉及社會經濟和生態環境領域內的安全威脅，包括經濟安全、金融安全、資源安全、水安全、糧食安全、生態環境安全、信息安全、傳染疾病蔓延、跨國有組織犯罪、小武器走私、販賣毒品、非法移民、海盜、洗錢等[6]。在當前的國際形勢下，多極化的軍事力量已經在逐漸弱化傳統安全對人類的威脅，而人類社會以犧牲環境為代價對經濟利益的過度追求，已導致非傳統安全成為威脅國家安全乃至人類安全的最大隱患。全球升溫導致的海平面上升，環境難民的出現，因資源衰竭而引發的戰爭以及瘟疫、食品安全問題，都有可能對人類社會帶來毀滅性的災難。在諸多的非傳統安全中，生態環境安全問題就成了威脅人類安全最為嚴重的因素。McNelis 認為，環境安全是國家安全的一個因素，并且環境問題與暴力沖突有著直接的關系[7]。足見當前環境安全已經成為威脅國家安全的重要因素。而在環境安全問題上，海洋生態環境安全問題已經成為威脅人類安全的核心因素。幾乎所有的陸源污染物最終都會通過河流融入海洋，海洋的承載力是有限的，當污染物排放超過海洋環境承載力時，以及過度開發利用海洋資源行為打破海洋的生境平衡，就會引發海洋環境安全，與陸地的環境安全不同，海洋環境安全一旦引發，需要一個很長的修復周期。基于上述認識，西方社會不僅將海洋環境安全上升到國家安全的角度加以重視，并已付諸行動。美國最早于1991年公布了新的《國家安全戰略報告》, 1994年通過《環境安全技術檢驗規則》，環境安全上升為國家利益，環境安全納入美國的防務任務，這其中就包括了海洋環境安全。

2 關于海洋環境安全的概念

在我國，張珞平等首次提出海洋環境安全的概念，并對海洋環境研究和海洋環境管理進行了探討。張珞平認為，海洋環境安全是海洋環境的可持續發展觀，我們應考慮海洋環境安全，而不是海洋污染或被動的海洋環境保護[8]。但張珞平未界定海洋環境安全的含義。在確定海洋環境安全的定義時，我們應當首先明晰海洋環境安全和海洋環境保護的關系，明晰海洋環境安全和海洋生態安全的關系。在此基礎上我們才能較為準確界定海洋環境安全的含義。

海洋環境保護與海洋環境安全雖然含義大致相同，但采取措施的時間段有所不同。前者側重于海洋環境破壞后的被動保護，后者則側重于海洋環境未被破壞前的事前主動保護。截止目前，不論是在理論研究還是實際行動上，我們過多地關注了海洋環境保護，而忽視了海洋環境安全。很明顯，將事后保護和事前防御相結合是我們今后解決海洋環境問題的有效途徑。未雨綢繆，防患于未然，加強海洋環境安全制度研究應成為今后理論研究和制度構建的重點。

海洋環境安全與海洋生態安全關系緊密，其主要區別在于“安全”含義的側重點不同。海洋環境安全側重于防治人類活動對各環境要素的污染及破壞，重在對人類活動過程中可能對海洋環境產生的不良影響的預防和治理，確保海洋環境不受污染和破壞的良好狀態，它主要針對海洋污染問題造成的安全威脅。海洋生態安全是從生態系統是否被破壞，生態功能是否被損害的角度關注“安全”問題，側重于對整體自然環境應有之安全狀態和人之環境權益受保護狀態的監測和維護，旨在保障自然環境處于無危險的狀態。如果某個生態系統所提供的服務的質量或數量出現異常，就說明該系統已經處于不安全狀態。海洋生態安全是從整個海洋生態系統結構是否處于平穩狀態的角度來進行研究，而不是僅局限于海洋環境的污染防治和資源的保護。海洋生態安全的內容主要包括三方面：即海洋環境安全、海洋生物安全和海洋生態系統的安全。海洋生物安全和海洋環境安全構成了海洋生態安全的基石，海洋生態系統安全構成了海洋生態安全的核心[9]。

以上可見，海洋環境安全是威脅海洋生態安全的最為關鍵的因素，海洋環境安全只是海洋生態安全的一個方面，要解決好海洋生態安全首先要解決好海洋環境安全。海洋環境安全就是指與人類生存、生產活動相關的海洋生態環境處于良好的狀況，不被污染，不遭受不可恢復的破壞和威脅，從而保證海洋經濟乃至國民經濟以及人類安全處于可持續發展的良好運行的狀態。從長遠來講，我們要改善和維護海洋生態安全，但從目前來看，我們的當務之急是要維護好海洋環境安全，否則，海洋生態安全就是空中樓閣，難以實現。

3 影響南海海洋環境安全的因素及其后果

南海的面積約為360萬km2，位于中國、馬來西亞、文萊、越南與菲律賓等國之間。南海的漁業資源和礦產資源極為豐富，是連接大西洋、印度洋和太平洋的咽喉，經濟意義和國防意義均極為重要。近年來南海周邊各國都加快了對南海的開發利用，不僅東南亞國家無限度地濫采南海資源，遠離南海的美國也覬覦南海的資源，企圖能在南海分得一杯羹。環南海各國盲目追求經濟發展，以犧牲環境為代價，掠奪式的開發，迅速惡化了南海海洋環境。我國作為南中國海的主權國家，既要加強戰略上的戒備，維護南海的國家主權，又要管理好南海的資源環境，我們必須向世人證明，中國有能力處理好南海的各項事務，管理好南海。對南海進行管理過程中，除了對南海的資源進行管理外，南海的環境安全問題就成了重中之重。現有的相關制度和措施難以徹底全面解決南海的環境安全。南海周邊各國主要通過《聯合國海洋法公約》來解決南海的環境安全問題，但公約沒有強制執行力。在利益驅動下，南海各國各行其是，行動很難統一，一盤散沙的結局只能使南海問題及南海的環境持續惡化。1973年12月3日聯合國秘書長瓦爾德海姆則在紐約海洋法第一期會議上引用了海爾達爾的話： 忽視海洋就是忽視我們三分之二的地球，毀壞海洋就是毀滅我們的地球。一個死亡的地球無助于任何國家[10]。因此，當務之急，建立強有力的南海環境安全保護機制，改善南海的海洋環境，造福于南海各國的同時也將造福于人類。

威脅南海的海洋環境安全的因素主要來源于污染性因素和非污染性因素兩個方面。污染性因素主要有：一是陸源污染。環南海各國毫無節制地向南海排放污染物，是導致南海環境安全問題的主要因素。二是海洋資源開發過程中導致的環境污染。南海各國在海洋資源開發時不考慮環境影響，無節制地亂開濫采，已經嚴重污染了南海海洋環境。三是船舶污染。大量的航行于南海的船舶所造成的油污污染，尤其是那些尚在使用的老齡船漏油問題對南海環境也造成了不同程度的污染。四是人工傾倒垃圾污染。隨著海洋戰略地位的提高，環南海各國在沿海城市開發中，大量地向南海傾倒各種垃圾，加劇了南海的海洋環境安全問題。五是沿海地區城市化擴張，諸如圍填海工程和不合理的海洋開發，既破壞了生態平衡，也危害了局部海洋環境安全。

非污染性的因素主要有：一是海洋生態破壞，即在濫捕海洋魚類、濫采海洋礦產等各種人為和自然因素的作用下，海洋生態環境遭到破壞，過度養殖導致赤潮災害、填海造田、外來物種入侵等，這些都將導致海洋環境的惡化，破壞海洋環境，威脅海洋環境安全。二是缺乏必要的國際合作。解決好南海的環境安全問題，靠一國之力難以完成，南海各國只有求同存異，通力合作，加強對話，建立長效機制，才有可能徹底改變南海海洋環境。三是國內解決海洋環境安全的制度建設不夠完善，沒有規矩，不成方圓。四是海洋管理的體制混亂，多頭管理的結果就會導致有些事務無人問津，而有些事務卻大家爭著管理。五是缺少維護南海海洋環境安全的公眾參與制度。六是從政府到群眾，缺乏自覺維護南海海洋環境安全的觀念和意識。

南海的海洋環境安全引發的負面影響主要表現在以下幾個方面：（1）南海的海洋環境安全會影響到南海的社會安全。自然資源的耗竭、海洋環境的惡化以及自然災害能夠破壞數百萬人尤其是漁民賴以為生的自然基礎，從而影響到南海各國的社會安全。（2）南海海洋環境安全可能會導致社會動蕩和結構變遷。海平面上升已經導致圖瓦盧的舉國遷徙和環境難民的出現。南海的海洋環境持續惡化必將給南海社會帶來動蕩，進一步引發安全問題。（3）南海的海洋環境安全會影響到南海的海洋經濟的可持續發展，進而影響到國民經濟的可持續發展。當陸地資源枯竭之時，海洋經濟成為國民經濟極為重要的組成部分，南海的環境問題已經導致南海的資源快速衰竭，如不及時治理，必將影響到國民經濟的可持續發展。（4）南海的海洋環境安全會影響到國際關系進而影響到國家安全乃至人類安全。環境惡化的后果會使一個國家更富有進攻性，可能希望通過將其生態圈擴展到國外、淡化和隱瞞其環境污染以及獲得新的資源來彌補其國內的生態赤字，因此，“環境破壞可能導致越來越多源于資源的戰爭”［11］。以上可見維護南海海洋環境安全的重要性。

4 保障南海海洋環境安全的措施

4.1 加強國際合作

南海海洋環境安全單靠一個國家的力量是很難解決的。維護南海的海洋環境安全需要南海各國通力合作。很多的海洋環境問題出現不是某一個國家或地區單獨造成的，但結果卻都會影響環南海各國的環境安全。一個國家針對南海海洋環境安全的管理制度再好對解決南海環境安全恐怕也無濟于事，加強國際化的合作，樹立國際海洋環境安全的觀念，是解決南海環境安全問題的前提和基礎。《聯合國海洋法公約》已經為維護國際海洋環境安全的國際合作機制提供了法律保障和協商的制度基礎。在此基礎上，南海各國應擱置利益，針對南海的海洋環境安全問題，通過對話和磋商，建立由南海各國參與的南海環境安全委員會，籌建南海環境安全的國際統一執法機構，構建南海海洋環境安全的長效管理機制，才有可能真正解決南海海洋環境安全問題。

4.2 構建南海海洋環境安全的法律制度建設

我國是南海區域領海面積最大的國家，除了加強國際合作，我國應同時加強解決南海海洋環境安全問題的制度建設。在制度建設上，首先要構建南海海洋環境安全的法律制度。目前，我國已經初步建立海洋環境安全的法律體系，《憲法》和包括《海洋環境保護法》在內的有關海洋環境保護的行政法規中關于保護海洋生態安全方面的規定，對遏止海洋生態環境進一步惡化的趨勢發揮了重要作用[12]。但是法律制度建設方面仍存在缺陷。首先我們要修改《憲法》，強調在海洋資源的開發和利用中，開發利用的主體應當在確保海洋環境安全的前提下再進行海洋資源的開發利用。要將海洋環境安全提升到國家安全與國民經濟持續發展的高度。其次，我們應當對《環境保護基本法》和《海洋環境保護法》進行修改，應當明確海洋環境安全保護的概念、基本原則和法律制度等相關內容，進一步明確海洋資源開發利用主體的準入條件和環境保護三同時制度，對老齡船舶執法主體有登臨檢查權和處罰權。最后，針對陸源污染，我們應在立法上確立海洋環境安全的指標體系、監測評估體系、公眾參與制度、法律責任制度等。

4.3 構建南海海洋環境安全的安全指標體系

海洋環境安全涉及水質，泥沙、珊瑚礁、大氣、魚類資源等多項指標，構建南海海洋環境安全的指標體系是維護南海海洋環境安全的前提和基礎。科學的指標體系也是南海海洋環境安全監測和評估的依據，同時也是海洋執法依據，將指標體系法律制度化，可有效維護南海海洋環境安全。

4.4 改善目前的海洋管理體制

我國加強并完善了專門的海洋行政執法隊伍——中國海監，但是目前仍沒有一支海上綜合執法力量，也沒有哪一個涉海部門能夠單獨有效地進行海洋綜合執法，海洋執法體制仍然存在不容忽視的問題。海洋執法管理體制的缺陷使法律在調整人類開發利用海洋環境和資源的活動時缺乏有效的執行機制，無法執行的政策和法律是毫無任何價值可言的，要使保障海洋環境安全的法律真正實現其當初創設的目的，必須有強有力的執行機制予以相互配合，否則，對海洋環境安全的保障只能成為空談。

4.5 轉變觀念，培養人們自覺維護南海海洋環境安全的思想意識

徒法不足以自行，雖然我國已經頒布了《中華人民共和國海洋環境保護法》和一系列相關條例，但是南海的海洋環境污染仍在加劇。究其原因，主要根源在于，上至政府，下至群眾，環境意識淡薄，普遍存在先污染后治理、明防治暗排污的現象，對環境污染危害的嚴重性和治理的艱巨性沒有充分認識。意識先于行動，要統一行動首先必須統一思想，轉變觀念。通過必要的宣講教育，使政府和群眾轉變觀念，明確以下認識：（1）國外已經非常重視海洋環境安全。我國從政府到人民，應當將海洋環境安全上升到國家安全的角度。（2）要將事前預防和事后懲治相結合。尤其是要做好未雨綢繆，防患于未然的事前預防工作。（3）既要經濟騰飛，又要碧水藍天，不可以犧牲環境為代價發展經濟。恩格斯在《自然辯證法》中指出：“我們不要過分陶醉于我們對自然界的勝利。對于我們的每一次勝利，自然界都報復了我們”[13]。（4）保障南海的海洋環境安全需要綜合性全方位的制度構建，單靠一人一政府一國一制度之力，難以實現目標。

4.6 構建南海海洋環境安全的公眾參與制度

南海區域的廣泛性和海洋行政執法主體的有限性決定了單靠海洋行政執法部門很難全面維護南海的海洋環境安全，發揮人民群眾的力量，建立公眾參與制度，是解決南海洋環境安全的必由之路。首先，國家應加強環境安全教育和宣傳，使公眾在了解中國南海的基本情況的基礎上意識到南海海洋環境安全的重要性和緊迫性，喚醒民眾維護南海海洋環境安全的積極性，激發公眾以實際行動參與南海海洋環境安全的自覺性，這樣既彌補了海洋行政執法主體執法行為的漏洞，又能有效監督海洋行政執法主體和其他主體的行為，還能爭取到民間環保資金。其次，公眾參與制度可以將我國的主權的維護與環境安全維護結合起來。目前，南海的主權問題已經愈演愈烈，南海多國不擇手段意圖擴大他們在南海的地盤，已經嚴重危害到我國的主權。我國一方面通過國家力量正面與對方國家斡旋，在國家力量難以介入的敏感區域，通過公眾的廣泛參與，可以有效地化解國家力量碰撞帶來的國際沖突。再次，在法律制度上，授予公眾進行環境公益訴訟的權利。在公眾參與制度中，公眾只能搖旗吶喊，沒有任何維護權利的強有力的武器，其效果顯然蒼白無力。賦予公眾環境公益訴訟權，就是賦予公眾參與的有力武器。公益訴訟可以針對國內外一切破壞和威脅南海海洋環境安全的行為。進行國際間的公益訴訟不僅可以增強我國在南海國際環保方面的話語權，也可以取得國際輿論和國際環保組織的支持。因此，公眾參與機制在南海海洋環境保護中意義重大[14]。最后，建立公眾參與的獎懲機制，激勵民眾參與南海海洋環境安全維護的積極性。

4.7 完善南海海洋環境安全的補償機制

海洋環境補償在形式上表現為對從事恢復、維持海洋環境功能的活動的單位和個人的補償，即在形式上表現為對人的補償，但前提是這些單位和個人從事了恢復、維持海洋生態功能的活動，海洋環境安全補償的方式主要有以下兩種[15]：第一，增加國家的海洋環境生態補償撥款，這是海洋生態環境補償金的主要來源；第二，向開發利用海洋環境資源的組織和個人征收各種生態環境補償費用，建立生態環境補償基金。

4.8 加大獎懲力度

以“危害海洋環境安全罪”入刑，加大懲治力度，同時，設立南海海洋環境安全保護基金，對南海海洋環境做出貢獻的個人和集體給予獎勵，從而引導人們在自覺約束自己行為的同時與危害南海海洋環境安全的行為作斗爭。

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Research on the South China Sea of marine environmental security Problem

ZHAO Wan-zhong

(Collage of Literature and Laws of Guangdong Ocean University ,Guangdong Zhanjiang 524000,China)

Abstract：The environmental security has become the most important reason of national security, Marine environmental security concern national Security,Sustained economic development and human security. Along with the exacerbating of The South China Sea issues international conflict, The South China Seas environmental security Problem increasingly prominent. The South China Seas environmental security not only relate to our state interests,But also relate to the countries around the South China Sea and the world safe.Influencing factors of The South China Seas environmental security are rarious aspects.To solve problem of The South China Seas environmental security, on the one hand, Its need to deepen international cooperation, on the other hand,What each country should establish comprehensiveness system could indemnify the South China Seas environmental security, In the meantime,It could establish harmonious International order, realize sustainable development of human society.

Key words：national security ;environmental security; the South China Seas environmental security influencing factors ;Safeguards

（收稿日期：2014-03-19；修回日期：2014-03-21）