溫縣耕地保護工作存在的問題及對策

□張濤 劉愛霞

耕地保護事關糧食安全，18億畝耕地紅線的堅守，是一個個區域性堅守的累加。隨著人口增長和經濟社會的發展，耕地保護的形勢十分嚴峻。因此，如何更好地保護好耕地已是迫切需要解決的問題。溫縣轄區內7個鎮3個鄉，人口44.64萬人，土地面積為47341.81公頃，其中，農用地32595.47公頃，耕地29586.47公頃，占農用地總面積的90.77%。近年來，溫縣通過土地綜合整治，耕地面積增加791.01公頃，提高了糧食綜合生產能力。

一、溫縣在耕地保護方面所做的工作

1．創新機制落實耕地保護。一是強化目標考核，落實耕地保護責任。將土地管理工作納入對基層政府目標責任制考核，制定出臺《耕地保護責任目標考核辦法》，明確各鄉（鎮）主要領導人為耕地保護第一責任人，強化考核力度，實施監督機制，對耕地保護責任的落實情況進行監管。二是強化制度建設，建立健全土地執法動態巡查制度、部門聯動協作配合等機制，在鄉村建立村級專職土地協管員隊伍，把耕地保護落實到最基層，形成“預防為主、懲防并舉、全面監管”的良好執法局面。三是強化執法監察，出臺《國土資源執法監察動態巡查責任制度》，制定《對違法用地查處不力行為處理辦法》，對違法用地查處不力的，分別對相關責任單位和責任人進行處理。建立土地違法查處聯動機制，出臺《關于建立查處國土資源違法案件協調機制的意見》，成立多部門共同參與的快速聯合執法機制。

同時，2009年11月，溫縣國土資源局和縣法院聯合組建溫縣國土資源巡回法庭。巡回法庭的成立，降低了國土部門的行政成本，縮短了查處時間，減少了當事人的損失，使違法用地的查處由事后參與變為事前介入。目前，該法庭已查處和制止違法用地34起。

2．推進土地節約集約利用。圍繞“節約集約”這一用地主線，積極探索新的制度和辦法，切實加強土地的節約集約管理。一是加強政策引導，通過規劃利用、工業用地、城市建設用地、農村建設用地、合理開發利用灘涂資源等方面的節約集約利用土地的規定，引導用地單位和個人節約集約用地；二是提高硬性指標制約，通過提高土地容積率、加大標準廠房建設力度、優化盤活存量土地、深化企業存量用地潛力、搞好土地整理復墾開發等措施，提高土地利用效率；三是加強建設用地的批后管理，實行建設項目用地復核驗收和土地出讓合同監管等措施，切實加強建設用地的批后監管工作，提高已供土地的利用效率。

3．土地綜合整治，環境效益和社會效益顯著。溫縣國土資源局通過開展耕地整理、“空心村”治理、磚瓦窯復墾、工礦廢棄地復墾和未利用地開發，增加耕地791.01公頃，改造中低產田2980公頃；積極發展林果業，加大生態退耕力度，森林覆蓋率和林網控制率得到顯著提高，水土流失現象得到遏制，有效地提高了糧食綜合生產能力，降低了農業生產成本，增加了農民收入，生態環境明顯改善。

二、溫縣耕地保護工作存在的問題和面臨的形勢

（一）耕地保護工作存在的主要問題

1．耕地面積下降，人地矛盾突出。全縣人口由1996年的38.56萬人增加到現在的44.64萬人，人均耕地由1.1畝降低到0.99畝，這一增一減，人地矛盾更加突出，對縣域經濟社會發展產生了一定影響。

2．違法用地屢禁不止，耕地保護形勢嚴峻。由于思想認識模糊、法制觀念淡薄、經濟利益驅動、基層組織管理不到位、管理機制不健全、基層干部工作水平不高等，違法用地現象仍比較突出。

3．節約集約水平不高，土地資源浪費嚴重。溫縣目前的工業基本上是從家庭作坊型工業企業走來，工業經濟的發展起點低，一廠多址、空心廠、擅自改變工業用途、粗放用地、低效用地、閑置用地、違法用地等問題普遍存在，建設用地的利用效率不高，城市土地利用結構和布局不合理、產出效率低，造成了土地資源的大量浪費。

由于部分農村居民點缺乏規劃，控制措施不力，農村居民超標準建住宅，或占而不建、建而不用、建新占舊等現象頻發，尤其是村外緊、村內空等現象仍然存在，嚴重浪費了土地資源。

4．局部區域土地資源受到破壞，生態環境問題突出。土壤污染日益嚴重，并且有逐年上升趨勢；耕地重用輕養，肥力下降；水源條件受到破壞，耕地生產能力下降。由于各種自然或人為因素的綜合影響，局部地區土地質量退化，水土流失加重，生態環境受到了影響。

（二）耕地保護工作面臨的形勢

1．中原城市群建設、重大基礎設施建設給溫縣帶來了發展的機遇。受土地、勞動力價格上漲和能源、運輸、原材料供給緊張等多種因素影響，東部沿海經濟發達地區的產品結構、產業結構調整和升級步伐加快，許多企業紛紛向中部地區轉移，其中以資金、勞動密集型企業轉移為主。溫縣發揮區位優勢和廉價勞動力資源優勢，承接各類產業的大轉移。

加快縣域經濟發展的“中原崛起”，將加快城鎮化、工業化、農業現代化建設步伐，促進區域經濟社會又好又快發展，這既給溫縣經濟發展提出了新要求，也帶來了歷史機遇。黃河大橋的建成通車，為溫縣帶來了一定的物流、人流和信息流。南水北調中線工程、西氣東輸工程等國家重大項目的越境建設，可滿足經濟發展對水資源、清潔化能源的需求，使溫縣的區位優勢愈加明顯。

2．傳統的用地觀念和土地利用方式尚未得到根本性轉變。一些地方重外延發展，輕內涵挖掘，土地的節約集約利用程度不高；同時存在投資規模不大、有效需求不足的情況，增長方式非常粗放，經濟發展的耕地資源代價過大。

三、溫縣加強耕地保護的對策建議

如何更好地保護好耕地，保障糧食安全，關鍵就在于嚴格管理，確保耕地數量的穩定與質量的逐步提高。合理安排非農建設用地和生態環境保護用地，優化土地利用結構和布局，推動節地型技術的推廣應用和節地型企業的發展，提高土地利用的效率和效益，推動土地利用方式向集約高效轉變，提高土地資源可持續利用能力。

1．提高全民耕地保護意識。要及時發出預警，未雨綢繆，堅決實行最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，要堅守規劃、計劃用地、耕地保有量和基本農田面積這四條線，嚴格用途管制，嚴守耕地紅線，確保占補平衡，真正有效地保護好耕地，促進經濟社會平穩增長。要加強耕地保護工作的宣傳力度，不斷增強廣大干部群眾的耕地保護憂患意識、法制意識，增強耕地保護的緊迫感和責任感。

2．切實加強耕地保護力度。要在簽訂耕地保護責任狀的基礎上，進一步完善鎮、村耕地保護目標管理責任制的考核辦法，真正實行“亮黃牌”的監管制度。對土地違法違規問題和信訪問題突出超過一定數量的，停止該鄉（鎮）轄區內農用地轉用、建設用地報批和土地出讓等工作，同時，由縣政府領導對鄉（鎮）主要領導實行約談、問責。

3．加大新增建設用地審查力度。要嚴把規劃計劃、產業和供地政策、占補平衡、補償安置四道關，嚴防低水平重復建設項目，做到耕地向規模經營集中、居住向中心村鎮集中、產業向園區集中。

4．切實提高土地有效利用。在編制土地利用總體規劃時要突出對土地的有效利用，嚴控耕地保有量、基本農田面積和建設用地總量，用總量來倒逼節約集約用地。要盤活存量土地，加強對空閑地、閑置地的利用，積極鼓勵企業對現有工業項目加大投資力度，提升生產技術水平。要開拓土地新空間，城市建設努力做到“向地上要高度、向地面要密度、向地下要深度”。

5．嚴格執行耕地占補平衡。要切實加大灘涂造地、土地整理復墾和農村田、水、路、林、村土地綜合整治，積極拓展耕地的后備資源，逐步開展生態建設。

6．從嚴查處占用和破壞耕地行為。要加大對違法違規用地行為的查處力度，重點查處各類占用和破壞耕地的違法用地行為。要進一步完善縣、鄉（鎮）、村三級耕地保護及土地執法網絡體系，構建土地執法監管共同責任機制，建立土地執法考核制度，對違法用地案件發現數、立案數、結案數等進行目標考核，從制度上進一步強化土地執法監察。

7．優化布設國土生態屏障。加強黃河濕地旅游開發區的建設與保護，協調灘涂開發與生態平衡，構筑溫縣南部生態廊道，使生態環境的保護始終貫穿于溫縣的工業發展之中；各類防護林、綠化帶等生態建設用地應盡量避免占用耕地，確保農業結構調整不破壞土地耕作層，提高耕地轉用門檻，科學引導農用地結構調整，引導農業結構調整向有利于耕地增加的方向發展。