創新農村改革舉措促進城鄉統籌發展

朱方林等

摘要：我國改革發端于農村，但農業還是“四化同步”的短板，農村還是全面建成小康社會的短板。以江蘇省宿遷市深化農村綜合改革、推進城鄉一體化發展為例，總結“三個集中”推動“三化同步”創新做法，提出農村產權制度改革不夠徹底、農村金融市場體系不健全、新型農業經營主體培育質量不高、農業社會化服務能力弱、人的城鎮化水平較低等既有個性也帶有普遍性的問題，介紹該市在新形勢下深化農村改革的新思路、新舉措，著重在創新農村合作經濟發展方式，嘗試“土地銀行”經營運作模式，健全農村產權權益實現機制，加大農村金融市場開發，培育新型農業經營主體，創新農業社會化服務體系等方面進行探索實踐。

關鍵詞：農村改革；城鄉統籌；一體化發展

中圖分類號： F327 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2014）04-0422-03

收稿日期：2014-01-15

作者簡介：朱方林（1970—），男，江蘇鹽城人，碩士，副研究員，研究方向為農業經濟和農業科技管理。E-mail：zfl4391@163.com。“改革創新”一直是江蘇省宿遷市的代名詞。20世紀80年代初，“春到上塘”“耿車模式”曾經使宿遷市聞名遐邇。宿遷市成為地級市后，再次被推向了改革發展的前臺，江蘇省委、省政府允許和支持宿遷市采取比其他地區更加靈活的政策，賦予宿遷市足夠的改革探索空間。特別是2010年12月宿遷市被江蘇省委、省政府確定為該省唯一的“區域協調發展綜合配套改革試點市”以來，該市上下緊緊圍繞統籌城鄉這一主線，大力度推進農村改革，積極探索創新城鄉一體化發展的機制。以宿遷市城鄉統籌試驗區“土地管理創新”、泗洪縣“三個集中”為核心的一系列改革新舉措，引起了社會各界的廣泛關注。宿遷市正在以黨的十八大和十八屆三中全會精神為指引，用改革創新的舉措，努力走出一條促進城鄉一體化發展的新路子。本研究以宿遷市深化農村改革、推進城鄉一體化發展為例，總結“三個集中”推動“三化同步”創新做法，分析當前該市農村改革中的問題，提出新形勢下宿遷市深化農村改革的構想與建議，旨在為促進城鄉統籌發展提供參考。

1宿遷市城鄉統籌改革試驗取得階段性成效，形成了特色鮮明的“三個集中、三化聯動”良性發展機制宿遷市緊緊抓住“三化”之間互聯互促的內在規律，把推進“三個集中”、促進“三化”聯動，作為統籌城鄉發展、整體推進“三農”工作的根本途徑。

1.1大力推進工業向園區集中，加快推進新型工業化

過去鄉鎮工業項目分散，占地多產出較少，結構不合理，科技含量較低，土地浪費現象嚴重。現在堅持把集約、集聚、集群發展作為主要抓手，要求新引進項目必須全部集中到工業園區，對不進入園區的新建企業規劃不審批，土地不供應，從源頭上遏制企業分散的布局。試驗區中揚、屠園新建 70 000 m2 標準化廠房，吸引了捷鋒帽業、東宇包裝等一批企業入駐。泗洪縣建成5個鄉鎮特色園區，落戶企業近600家，其中規模企業248家，就地吸納農村富余勞動力3萬多人。2012年該市工業比例達47.0%，工業對國內生產總值（GDP）增長的貢獻率達51.3%，該市工業化開始步入中期，新型工業化快速推進。

1.2切實鼓勵農民向城鎮集中，加快推進新型城鎮化

在農民集中居住方式上，原來主要以村為單位進行集中，集中規模小，不利于適度規模經營和農業現代化推進以及農村人氣的集聚。現在改變“一村一集中”的分散居住模式，采取“大集中”辦法，鼓勵農民向鎮區或農村集中居住區集中。截至2013年10月，試驗區一期3 820套安置房已全面建成，3 545 戶安置協議已簽訂，2013年底前可全部入住。計劃通過3～5年的努力，最終實現80%的農民到鎮區集中居住。泗洪縣城鎮及農村集中居住區新增住宅面積500萬m2，入住4.8萬戶，15.2萬農民實現進城入鎮。截至2012年底，該市已建成和正在建設的農民集中居住區 1 066個，累計建房 25萬套，全市城鎮化率達到50.9%。

1.3積極引導土地向適度規模經營集中，加快推進農業現代化

過去土地流轉規模小，且分布較為分散，缺乏大規模連片種植條件，導致大型農業機械無法使用，農業現代化進程受到制約。現在積極引導和推進土地經營權向種植大戶、家庭農場、合作經濟組織和農業產業化龍頭企業流轉，農民每年可獲得1.2萬元/hm2左右的土地流轉費用，保證了農民的穩定收益，加快了農業現代化進程。目前，試驗區土地整理面積超過1 300 hm2，一期867 hm2土地順利被流轉，二期2 333 hm2土地流轉合同已經與江蘇省農墾集團有限公司簽訂。泗洪縣已流轉土地22 000 hm2，占總耕地面積的17.5%，其中33.3 hm2以上規模流轉314宗，在石集鄉建成了4 667 hm2集中連片、江蘇省面積最大的有機稻米基地。截至2013年10月，該市累計流轉土地24.5萬hm2，占耕地面積的53.5%，適度規模經營度達55.7%，市級以上農業龍頭企業達227家。

2當前宿遷市農村改革在5個方面亟須提升

從當前推進情況看，宿遷市城鄉統籌試驗區和泗洪縣在促進土地規模流轉，推動農民集中居住，強化工業集約、集聚等方面取得了顯著成效，但隨之也暴露和產生了一些問題，須要加以重視并逐步解決，主要有以下5個方面。

2.1農村產權制度改革須要進一步深化

盡管農村土地集體所有制是農民個人所有制的集合，但農民手中擁有的土地權利難以讓資源變成資本，農村產權制度改革不夠徹底。試驗區和泗洪縣在“三個集中”推進過程中，農民宅基地被復墾整理為耕地，納入其承包地進行統一流轉，每年可以獲得穩定的流轉收益。農民被復墾的宅基地形成了建設用地指標，但農民分享該建設用地指標使用所帶來的土地增值收益較少。此外，農民對土地承包經營權抵押、擔保權利沒有得到充分體現。農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權沒有得到充分保障。農民住房財產權抵押、擔保、轉讓權利沒有得到充分實現。近年來，隨著城鎮化進程加快，侵犯農民土地權益的現象有加重趨勢。農民權益易被侵犯，根本原因是我國土地制度與管理體制改革不到位，核心是農民土地權益保護方面存在制度缺失[1]。

2.2農村金融市場體系不健全，貸款難、成本高、手續繁

當前農村信貸貸款難、成本高、手續繁，且貸款金額小，尤其對于新型農業經營主體而言，問題更為突出，他們所能享受到的依舊是針對傳統農戶的金融服務，無論是從質還是量上，都遠不能滿足需求。涉農貸款難、成本高，很大程度上是因為抵押擔保難，一方面農民缺少有效的可供抵押物品，農業承包地、房屋不能抵押擔保，另一方面一些金融機構為規避風險，在農村發放貸款時又強調必須抵押擔保，兩者相互矛盾。二是農村金融機構單一。服務農村金融市場的主體主要為農村合作銀行、郵政儲蓄銀行、村鎮銀行及農村小額貸款公司，其他銀行在農村分支機構較少。中國農業銀行在該市的網點共有31個，而農村鄉鎮網點僅有3個。三是農村金融業務尚有較大拓展空間。到2013年10月末，該市平均存貸比為8706%，農村存貸比低于城區，農村資金流入城區，使得農村原本資金匱乏的瓶頸問題更加突出。郵政儲蓄銀行宿遷分行現有網點118個，覆蓋該市所有鄉鎮，但是目前能夠辦理信貸業務的網點并不多。

2.3培育新型農業經營主體重形式、輕實質，缺乏頂層設計

一些地方黨委、政府沒有意識到專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型農業經營主體引領現代農業的發展方向，對其缺乏應有的重視，缺乏必要的頂層設計。一是思想認識跟不上。一些地方對新型農業經營主體研究不多、思考不深，僅熱衷于下指標、求數量，缺少發展定位、發展思路、推進舉措，造成數量增長快、質量普遍不高狀況。還有一些地方，尤其是基層鄉鎮更是持觀望態度，推進力度有所保留。二是配套設施跟不上。農村基礎設施的薄弱和欠賬，已成為新型農業經營主體發展的嚴重障礙。機耕條件差、水利基礎弱、耕地質量差，高標準農田建設比例不高，抵御自然災害的能力弱，農業機械化水平低，農業科技服務力量不足，現代農業發展缺乏專業人才。三是扶持、監管跟不上。對新型農業經營主體的農機購置、農業保險、貸款利息、種糧補貼等方面缺少應有的政策扶持。雖然宿遷市已出臺土地流轉相關政策文件，但耕地面積6.7 hm2以下的種糧大戶租賃承包耕地仍然以口頭協議居多，在生產中容易產生糾紛，缺乏監管。對于經營規模達667 hm2以上的企業，缺少必要的扶持和有效監管，一旦出現風險，就會出現政府被迫“兜底”的局面。

2.4農業社會化服務落后，不能滿足現代農業發展需要

隨著新型農業經營主體的不斷涌現，由社會化服務體系不匹配所形成的負面效應日益凸顯，局部領域正陷入“老馬拉大車”境地，有的甚至出現“無馬拉車”現象[2]。一是原有服務體系不夠用。面對正在轉型升級的農業生產方式，基于家庭分散經營而構建的傳統服務體系在一些地方正遭遇“兼業農戶懶得用，專業大戶不夠用”的尷尬局面，服務體系前后發生脫節。二是新型服務需求難滿足。一些種糧大戶反映，他們最頭疼的問題是糧食打下來沒有烘干場地、沒有地方存放，如果曬場、倉庫等都“自操自辦”，甚至“大包大攬”，就會加劇資金緊張，增加種糧風險。同時，農業技術推廣、動植物防疫、農產品質量監管等農業公益性服務能力有待進一步強化。三是服務體系內部矛盾多。市場體系中經營性服務組織商業化過于嚴重，技術力量缺乏，服務質量難以統一標準，且各服務主體之間缺乏有效協調，隊伍魚龍混雜。

2.5人的城鎮化水平較低，社會管理難度加大

隨著集中居住區的建成，大量農民“洗腳上樓”，隨之而來產生了一些新問題。一是勞動力就業難。土地被流轉后，從土地上解放出來的勞動力都渴望在家門口就業，但從試驗區情況看，土地基本上被流轉給大企業，機械化作業較多，用工極少，加之當地企業不多，出現部分農民就業困難、就業不充分現象。盡管建立工業園區，但是企業進園率并不高，工業帶動勞動力就業能力弱。閑散下來的“失地”農民與新型農業經營主體之間不時因用工問題產生摩擦糾紛，影響生產積極性。二是“同城”同待遇難。農民雖然到鎮區居住，地方和戶籍性質變了，但住房、教育、醫療、社會保障等與戶籍相關的配套制度沒有改變。三是部分群體生活難。一些集中居住區農民反映，以前可以自己種蔬菜，現在什么都要到市場去買，還要交物業管理費，生活成本上升。這對本來就增收困難的農民來說無疑是“雪上加霜”，最終可能陷入“上樓致貧”的窘境。四是社會治理難。農民大規模向集中居住區集中，在適應新的生產、生活方式的同時，還面臨著原有的鄰里、轄區關系被打破帶來的無所適從，社會治理更加困難。

3新形勢下宿遷市深化農村改革的構想與建議

城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。加快農村改革，推進城鄉一體化，是一項具有全局性、戰略性的工作。雖然宿遷市在推進過程中初步積累了一些經驗，破解了一些難題，但統籌城鄉一體化發展畢竟是一項系統工程，涉及諸多方面的深刻變革，是一場改革攻堅戰，須要全市上下有更大的改革決心和魄力，按照黨的十八大和十八屆三中全會精神，不斷探索加快發展的新途徑。

3.1健全農村產權權益實現機制

保障農民集體經濟組織成員權利，保障農民對集體資產股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。加快推動生產要素變資本、變股份、變商品。在已開展農村集體土地所有權登記發證工作基礎上，加快推進農村地籍調查，推進集體建設用地使用權、宅基地使用權確權登記發證工作。建立城鄉統一的建設用地市場，研究集體建設用地基準價確定方法，加強宅基地依法回收、自愿退出機制研究，制定宅基地退出補償標準，保障農民權益。探索在縣（區）、鄉鎮建立農村公共交易平臺，推動轄區內農村集體產權依法轉讓、出租、入股、抵押或以其他方式流轉交易，鼓勵農民個人產權和承包經營權進行流轉交易。

3.2創新農村合作經濟發展方式

鼓勵農村發展社區股份合作、土地股份合作、專業合作、勞務合作、綜合合作以及合作社、聯合社等合作經濟，扶持發展規模化、專業化、現代化經營[3]。積極開展土地股份合作試點，鼓勵村集體經濟組織或工商資本領辦，農民以土地承包經營權入股，按股本獲得相當于土地租金的保底收益和合作社經營收入的分紅收益。探索研究將財政項目資金直接投向符合條件的合作社，財政補助形成的資產轉交合作社經營管理和利益分配制度，破解資金制約難題，保障農民利益。

3.3探索“土地銀行”經營運作模式

根據黨的十八屆三中全會關于“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”的新思路、新舉措，探索農村土地集體所有制的有效實現形式，以縣（區）為單位開展“土地銀行”試點，在鄉鎮成立“土地銀行”，為農民土地托管和金融信貸提供雙重服務[4]。按照明確農村土地集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權的原則，將農民自愿流轉的土地吸儲到“土地銀行”，以“零存整取”的方式推動農業產業化和規模化經營。委托或聯合專門金融機構，對用于財產質押的農民地、宅基地、集體建設用地進行評估確值，設定存儲使用條款，按年支付利息，實現土地的抵押變現。

3.4加大農村金融市場開發力度

農村金融是現代農村經濟的核心，加大金融支農力度，建立普惠性的農村金融市場，為統籌城鄉發展提供充足的金融血液。一是加大農村金融產品開發力度。以宿遷市農村商業銀行、村鎮銀行、農村小額貸款公司為主體，涉農融資性擔保及保險機構配合，開展農用地承包經營權抵押、林地承包經營權抵押、農村房屋產權抵押等貸款業務。開發農民創業信用卡，拓展適宜農民創業的新項目。二是健全農村金融保障體系。組建現代農業擔保公司、農村產權流轉擔保公司，開展農村產權擔保融資[5]。采取政府補貼、市場化運作方式，進一步推進政策性農業保險試點，開展涉農商業性保險。三是加大農村金融政策支持力度。建立農村產權流轉擔保及風險分擔機制。建立涉農貸款風險基金，設立市農村產權抵押融資風險基金，用于收購到期無法償還的抵債資產。市縣每年拿出財政資金作為涉農融資性擔保公司的風險準備金。

3.5加強新型農業經營主體培育

加快農業現代化，著力培育新型農業經營主體是關鍵。經過改革與發展，我國已經形成了以承包農戶為基礎、多種生產經營主體共存的農業經營格局，但是離構建“四化”相結合的新農業經營體系還有很大差距[6]。堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新。新型農業經營主體作為新生事物，要百般呵護，精心培育，努力營造良好環境。一要注重把握耕地流轉的進度和規模經營的適度。對農村土地要明確所有權、穩定承包權、放活經營權，在依法、自愿、有償的基礎上，出臺宿遷市《農村土地流轉管理辦法》，因勢利導推進農村土地規范有序流轉。從宿遷市實際狀況和所處發展階段出發，統籌考慮工業化、城鎮化發展水平和農業人口轉移程度，穩妥推進耕地規模經營進度，注意把握好規模經營的適度。二要制定出臺專項扶持政策。將良種補貼、農資綜合補貼和農機具購置補貼的增量主要用于規模種糧的新型經營主體，探索向種糧大戶和家庭農場免費供應良種，優惠價格直供農資，優先提供農機具購置補貼。三要加大現代職業農民培養力度。加強科技培訓，提升現有新型農業經營主體在生產技能、經營管理、法律意識、市場觀念等方面的素質水平，把他們培育成“有知識、懂經營、會管理”的現代職業農民。設立青年農民種糧創業基金，鼓勵年輕人從事糧食生產。

3.6創新農業社會化服務體系

建立覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的農業社會化服務體系，是發展現代農業的必然要求，是深化農村改革的重要內容。一要構建多元、完善的社會化服務。動物疫病防控、農產品質量監管、氣象信息服務、基礎設施投入等公益性服務應以政府為主導，而市場能夠解決的經營性服務一律交給市場。但在初始階段應有針對性地強化引導，探索通過政府訂購、定向委托、招投標等方式，引導社會力量廣泛參與農業產前、產中、產后服務，待原有服務體系發育到一定程度，再逐漸過渡到市場化運營。二要建立政策扶持措施。出臺與《農民專業合作社法》《江蘇省農民專業合作社條例》相配套的操作細則，更好地落實法律和條例中關于專業合作社享受稅收及水、電、交通等方面優惠的相關規定。出臺減免合作社產品質量認定認證收費等政策，鼓勵、引導農民專業合作經濟組織樹立品牌意識。加大農業產業化扶持力度，增加農業龍頭企業專項扶持基金，支持企業技術改造、品牌創建、市場開拓。三要加強對社會服務的監管。警惕社會化服務包裝下的“變相坑農”，政府要加強監督管理，確保有一個安全健康的農業社會化服務環境。

參考文獻：

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[6]孫中化. 加快構建新型農業經營體系[J]. 農村經營管理，2013（1）：1-2.