提升公共文化服務能力 推進文化惠民工程專題調研報告

（河北省非物質文化遺產保護中心 050000）

公共文化服務體系建設是改革開放以來特別是黨的十六大以來中國特色社會主義文化建設理論創新、實踐創新和制度創新的重要成果。十八大報告指出，要“堅持面向基層、服務群眾，加快推進重點文化惠民工程，加大對農村和欠發達地區文化建設的幫扶力度，繼續推動公共文化服務設施向社會免費開放。”在新的歷史條件下，對社會主義文化大發展大繁榮提出了更高的要求。近年來我省的公共文化事業取得了長足進展，但是如何進一步完善公共文化服務體系，深入推進文化惠民工程，保障人民群眾基本文化權益，創新政策理論、管理機制、服務領域和工作方式，努力推動全省公共文化建設進入全國第一方陣，仍是擺在河北文化工作者面前的重要課題。本次調研采取理論研究、問卷調查、數據分析和重點調研等方法，旨在進一步厘清全省公共文化發展現狀，找準其存在的差距和不足，為科學推進全省公共文化服務體系建設提供政策諫言和理論支撐。

一、我省公共文化服務體系建設發展的主要成果

（一）公共文化服務設施網絡基本建立。截至2012年12月底，全省共有各級群藝館、文化館機構180個1，達到國家評估定級相應等級標準的97個（含評估定級后拆除的邯鄲市群藝館）；公共圖書館機構172個，達到國家評估定級相應等級標準的101個（含評估定級后拆除的張家口市圖書館）；博物館（紀念館）92個；鄉鎮（街道）綜合文化站2212個，覆蓋了全省鄉鎮（街道）總數（2224個）的99.46%，其中有鄉鎮綜合文化站1979個，達標（面積300m2）1652個，達標率為83.48%。列入國家發改委、文化部“十二五”新建和改擴建規劃的1557個鄉鎮綜合文化站已完成1407個；農村文化室25000余個，占全省行政村總數的51.2%；社區文化活動室2824個。多數縣、鄉鎮、村都建起了相應規模和功能的文化廣場。總投資3.1億元、總建筑面積4.8萬平方米的河北省圖書館新館已經建成并面向社會開館運行，總投資1.586億元的省群藝館新館已經立項，并完成外觀設計，正在進行拆遷建設。

（二）文化惠民工程有效推進。全省共建成文化信息資源共享工程各級中心（技術平臺）和基層服務點45000余個，初步形成了省、市、縣、鄉鎮（街道）、村（社區）的服務網絡架構。“送書下鄉工程”先后為全省40個國家級貧困縣圖書館和435個鄉鎮圖書館（室）贈送農村適用圖書60多萬冊。實施流動舞臺車工程，為基層配送了66臺流動舞臺車。為全省1806個鄉鎮綜合文化站配送了價值9030萬元的設備器材。各級群藝館、文化館（站）積極開展農村文藝輔導基地創建活動，在全省各地共建立音樂、美術、書法、戲劇、舞蹈等各類基層群眾文藝輔導基地1355個。各級公共圖書館建設了分館、館外服務點300余個。扎實推進“三館一站”免費開放工作，全省各級美術館、圖書館、群藝館（文化館）及鄉鎮綜合文化站已全部實施免費開放。近年來，我省各級文化館（站）年舉辦展覽5000多場（次），接待觀眾達240萬人（次），年組織公益性講座1485個，觀眾10余萬人次；各級公共圖書館年總流通1000多萬人次。

（三）公共文化服務品牌創建成效顯著。各級文化部門按照“三貼近”的要求，依托各類文化設施，廣泛開展農村、社區和廣場文化活動，形成了點面結合、上下聯動的長效機制，形成了中國吹歌節、中國（唐山）評劇藝術節、河北省民俗文化節等一系列品牌節慶活動；深入開展了非物質文化遺產進校園、“燕趙少年讀書活動”“一縣一品”基層品牌群眾文化活動、河北省特色文化廣場、“基層文化之星”“河北省縣域公共文化建設二十強”“河北省百佳鄉鎮綜合文化站”創評等一系列品牌文化活動，在全省、全國乃至國際上產生了廣泛的影響。此外，各地也積極打造具有地域特色的文化藝術品牌活動，如邯鄲市的“中原民間藝術節”“歡樂鄉村”系列文化活動，石家莊市的“農民文化藝術節”“鼓王爭霸賽”“千人大比舞”，邢臺市的“邢襄大舞臺”百場惠民演出，滄州市的“獅城讀書”，唐山市的“社區文化藝術節”等。全省“一縣一品”群眾文化活動品牌也已基本形成。

（四）政策法規體系逐步建立。我省相繼出臺了《關于加強地方縣級和城鄉基層宣傳文化隊伍建設的實施意見》《關于深入推動文化大發展大繁榮的若干意見》《關于加強文化遺產保護的實施意見》《河北省“十二五”文化事業發展規劃》等指導性文件，并出臺了《河北省非物質文化遺產傳播基地命名管理暫行辦法》《河北省省級文化生態保護區命名與管理暫行辦法》《河北省省級非物質文化遺產保護與管理暫行辦法》《河北省公共圖書館服務規范》《河北省非物質文化遺產項目代表性傳承人認證與管理暫行辦法》等一系列法規文件。《河北省非物質文化遺產條例》已被列入省人大立法規劃，有望年內出臺；《河北省群藝館、文化館服務規范》正在征求意見中。這些政策法規的制定為推進全省公共文化服務體系建設提供了有力保證。

二、存在的主要問題及原因分析

（一）公共文化基礎設施總量薄弱。基層文化建設特別是各級群藝館（文化館）、公共圖書館建設與使用數量不足、質量偏差，利用率偏低，總體上還處于一個比較落后的狀態。具體表現為：一是數量不足，一些市、縣（市、區）尚無兩館。全省11個設區市，還有1個市沒有圖書館（張家口市），2個市沒有群藝館（邯鄲市、廊坊市）；172個縣（市、區）中，還有11縣（市、區）沒有文化館，占總數的6.40%，18個縣（市、區）沒有公共圖書館，占總數的10.47%；1979個鄉鎮綜合文化站，尚有327個站舍面積低于文化部規定的最低建設標準300平方米，不達標率16.52%；達到文化部鄉鎮綜合文化站評估定級三級站建筑面積標準400平方米（中部地區標準）的更是寥寥無幾。二是評估定級上等級館的比例偏低。我省群藝館（文化館）、公共圖書館“兩館”評估中一級館分別只有21個、12個，占比分別只有11.66%和6.9%，能夠為公眾提供優質服務的公共文化設施比例較低；在現有的群藝館、文化館和公共圖書館中，仍有84個群藝館(文化館)及71個公共圖書館未達到國家評估定級標準，分別達到總數的46.67%和41.27%，將近半數的群藝館、文化館、圖書館還很難為公眾提供有效的公共文化服務。三是基礎設施、設備陳舊老化情況嚴重。公共文化設施的館舍陳舊老化，是一個比較普遍的問題。館舍建成年代久遠，有些還存在不同程度的被擠占挪用現象。公共文化單位沒有產權的群藝館（文化館）80個，占總數的44.44%；沒有產權的公共圖書館70個，占總數的40.70%；未配置電子閱覽室的公共圖書館62個，全部為縣級館，占全省公共圖書館總數的36.04%。四是服務能力和質量不高。據統計，2012年全年沒有舉辦過任何活動的公共圖書館（包括各類講座、展覽、培訓班等）52個，占總數的30.23%；全年無購置新書的公共圖書館89個，主要集中在縣級圖書館，占全省公共圖書館總數的51.74%，超過總數的一半；公共圖書館無網站或網站訪問量為0的146個，占總數的84.88%。全年組織文藝活動低于12次（含0次）的群藝館（文化館）24個，占總數的13.33%；全年無品牌節慶活動的群藝館（文化館）131個，占總數的72.78%。全年未組織文藝活動的鄉鎮綜合文化站124個，占總數的5.16%；組織文藝活動少于12次的鄉鎮綜合文化站1420個，占總數的64.20%；組織文藝活動超過100次的鄉鎮綜合文化站只有13個，占總數的0.59%。公共文化設施使用、管理與服務方面的“短板”日益突顯在我們面前。五是館舍閑置，利用率不高。2012年全年流通總人數為0的公共圖書館19個，占總數的11.05%；開架書刊為0的公共圖書館49個，占總數的28.48%；藏書量為0的鄉鎮綜合文化站473個，占總數的21.38%；藏書量少于1000冊的鄉鎮綜合文化站339個，占總數的15.33%。有些地方政府投入高額資金建設的文化設施，在驗收達標后，后續工作跟不上，使其基本處于閑置狀態，只有遇到上級部門檢查、視察等情況，才重新開啟場地“亮個相”。個別地方的社區或農村文化設施服務內容單一，甚至單純成了打麻將、斗地主或下象棋的棋牌室。

（二）文化惠民工程資金緊缺。一是公共文化設施建設和運轉投入不足。2012年全省無購書專項經費的公共圖書館97個，占總數的56.40%；全省無業務活動專項經費的群藝館（文化館）82個，占總數的45.33%；全省無業務活動專項經費的鄉鎮綜合文化站697個，占35.5%；業務活動經費在0.2萬～0.9萬元之間的48個（業務活動專項經費最小額為0.2萬元），1～9.9萬元的1430個，10萬元以上的僅37個。文化信息資源共享工程進展緩慢。目前，我省文化信息資源共享工程建設雖已初步形成了省、市、縣、鄉、村五級服務網絡架構，但由于在建設過程中，各級財政大多數沒有配套資金，僅依靠中央補貼的一半資金，設備更新、運行維護、專職工作人員保障等經費沒有任何來源，致使相當多的基層服務點建成之日即為癱瘓狀態。二是“三館”免費開放配套資金尚未到位。2011年初，財政部、文化部聯合下發了《關于推進全國美術館公共圖書館文化館（站）免費開放工作的意見》。按級別為省、設區市、縣（市、區）、鄉鎮公共文化設施給予免費開放資金補助。根據《意見》精神，我省屬于中部地區，中央補貼一半，剩下的由地方財政配套。目前看來，多數地區，特別是縣（市、區）以下單位免費開放資金僅為國家撥付資金和省財政的部分配套資金，很多地方根本沒有配套，部分地區甚至還沒有將國家撥付專項資金交付免費開放實施單位，甚至挪作他用。

（三）缺乏專業技術人才，文化隊伍建設亟待加強。主要表現在三個方面：一是專業技術人才結構不合理。高級職稱者多集中在省、市級公共文化單位。一些基層公共圖書館、文化館（站）高水平人才奇缺，并且人員結構老化嚴重。2012年數據顯示，全省公共圖書館共有從業人員1852人，其中正高級職稱29人，副高級職稱168人，中級職稱564人。從分布情況看，省級1個館擁有正高級職稱10人，占34.48%，副高級職稱41人，占24.40%；11個市級館共有正高級職稱19人，占65.52%，副高級職稱75人，占44.64%；160個縣級館均無正高級職稱人員，有副高級職稱52人，僅占30.95%，平均每個縣級公共圖書館僅有副高級職稱0.33人。有49個縣級公共圖書館無中級職稱。全省群藝館（文化館）共有從業人員2507人，其中正高級職稱50人，副高級職稱231人，中級職稱743人。從分布情況看，省級1個館擁有正高級職稱5人，占10%，副高級職稱16人，占6.93%；11個市級館共有正高級職稱27人，占54%，副高級職稱87人，占37.66%；168個縣級館均無正高級職稱人員，有副高級職稱52人，僅占30.95%，平均每個縣級文化館僅有副高級職稱0.33人。鄉鎮綜合文化站從業人員4440人，其中專職人員2002人，占從業人員總數的45.09%；在編人員1566人，占總數的35.27%；共有正高級職稱21人，占總數的0.47%，副高級職稱23人，占總數的0.52%；中級職稱400人，占總數的9.01%。公共文化服務各單位亟需補充高級專業技術人才和年輕人才，培養后備力量。二是用人機制不完善。文化工作隊伍是開展文化工作的骨干力量，需要具備盡心盡責的工作作風、一專多能的業務水平、較高文化修養和過硬的政治素質。省、市兩級公共文化單位相對好一些，然而縣一級公共文化服務單位的狀況就不容樂觀了，特別是鄉鎮綜合文化站的工作人員往往身兼數職，而且人員隨意性、流動性大，隊伍不穩定。致使鄉鎮文化站人員專業不專職、在崗不在位、在位不盡責情況較為嚴重。如某縣一鄉鎮綜合文化站，只有一名兼職管理人員，同時兼管人大、政協、人口計生、婦聯、團委等工作，不能把精力集中在文化工作中。需要指出的是，目前全省仍有11個縣級文化館、5個縣級公共圖書館為財政差額撥款單位；仍有1051個鄉鎮綜合文化站未安排專職管理人員，占鄉鎮（街道）綜合文化站總數的47.51%。三是獎懲激勵機制缺失。“鐵飯碗”“大鍋飯”思想仍然存在，同時，對那些想要發揮作用、有所作為的文化工作人才來說，由于缺乏有效的獎懲機制，很難調動起積極性，導致有限的文化工作隊伍面臨著人才流失嚴重的困境，影響了文化工作的可持續發展。由于文藝人才分布不均，大多集中在城市，廣大農村地區具有專業知識技能和能夠起到帶頭作用的文藝人才本來就不多，而這些稀缺的農村文藝人才又沒有得到很好的重視，導致農村缺乏文藝團隊；已建的文藝團隊缺乏科學有效的管理辦法和獎勵機制，人心不穩，文藝團隊的積極性與創造性難以得到充分的發揮。

（四）文化政策不健全、落實不到位。隨著近年來國家和我省一系列文化政策的出臺，全社會形成了建設文化大省的良好氛圍。但是，受經濟社會發展程度、認識水平等制約，長期困擾我省文化改革發展的政策制約因素并未根本消除。一些基礎性問題依然存在。現行政策體系與文化改革發展的迫切要求不相符，與建設文化大省的戰略目標不匹配。國家出臺的《國務院文化體育設施條例》《公共圖書館建設標準》《文化館建設標準》《鄉鎮綜合文化站建設標準》等一系列政策法規沒有得到嚴格執行，造成很多地區公共文化設施拆除后重建沒有保障，有的建成即不達標或由于功能布局不合理等原因不能發揮其應有公共文化服務功能。此外，《關于加強公共文化服務體系建設的若干意見》《關于進一步加強農村文化建設的意見》《關于加強地方縣級和城鄉基層宣傳文化隊伍建設的若干意見》等執行不到位，致使基層文化隊伍數量匱乏，嚴重制約了我省文化事業發展。

三、提升公共文化服務能力，推進文化惠民工程的途徑

針對以上問題，各級政府應進一步堅持以人為本、文化惠民、人民至上的思想，站在全面建成小康社會的戰略高度，充分認識加強公共文化服務體系建設的重要性，樹立科學發展、統籌發展、均衡發展和可持續發展的理念，建設、管理和使用好各類公共文化設施，推進文化惠民工程。筆者建議從“建設”“利用”“隊伍”“投入”四個方面入手，全方位、多角度提高公共文化服務能力，為文化惠民工程的有效開展提供保障。

（一）進一步加強公共文化設施建設，完善省、市、縣、鄉(街道)、村(社區)五級文化設施網絡。適應城市化、建設社會主義新農村的要求，統籌規劃、合理布局，以城鄉基層文化設施為重點，以流動文化設施和數字文化陣地建設為補充，不斷加強公共文化設施建設。各級政府公共財政要設立專項資金，分年度對那些設施設備落后，當年又無力新建或改擴建的市、縣兩級群藝館（文化館）、公共圖書館進行適當補貼，加以維修或升級改造，盡量適應當地人民群眾的需求。對全省尚無群藝館（文化館）、公共圖書館、鄉鎮綜合文化站和農村（社區）文化活動室的市、縣（市、區）、鄉鎮（街道）、村（社區）進行全面調查摸底，統籌規劃，制定分年度建設規劃，爭取早日實現公共文化設施全覆蓋，形成完備的省、市、縣（市、區）、鄉鎮（街道）、村（社區）五級公共文化服務設施網絡。

（二）加強公共文化設施的規范化管理，努力提高利用率。一是明確公共文化設施的公益性和政府主導性原則。公共文化設施的建設和使用應該堅持公益性原則，堅持政府在公共文化設施管理過程中的主導性作用，按照“結構合理、網絡健全、運行有效、惠及全民”的要求，完成“構建公共文化服務體系、實現人民群眾基本文化權益”的目標。要堅持問需于民、問計于民、問績于民，精心策劃群眾需要、扶貧扶智的文化引導活動，組織開展群眾喜聞樂見、互動性強的文化服務內容，讓廣大人民群眾“唱主角”，不斷滿足人民群眾的精神文化需求。公共圖書館、紀念館、美術館、博物館、文化館（站）和愛國主義教育基地向社會免費開放。并不斷豐富免費開放內容，創新免費開放形式。各類公共文化設施都應設置方便殘障人士及老年人、少年兒童的活動區域和服務項目。二是廣泛開展群眾文化活動，豐富文化生活，打造活動品牌。以“燕趙群星獎”“冀圖講壇”、全國文化遺產日宣傳展示活動暨“河北省民俗文化節”“燕趙少年讀書系列活動”等活動為龍頭，打造和推出一批公共文化示范區、群眾文藝精品和品牌活動項目。三是強化公共文化建設與服務的宣傳。進一步提高群眾對公共文化設施的認知度。重點宣傳免費開放的惠民政策、本土文化特色及開放時間、開放內容等。創新宣傳形式，充分利用廣播影視、網絡、報紙、電子屏幕、宣傳櫥窗、流動舞臺、文藝團體等資源，擴大宣傳覆蓋面和受眾率，營造良好的社會氛圍，讓群眾了解公共文化設施，找到并熟悉走進公共文化服務設施的“門”。

（三）加強人才培養和管理，建設一支專兼結合的公共文化人才隊伍。一是從政策上、制度上強化對現有人員的培訓力度，加大優秀人才的引進、培養、選拔、使用、交流和獎懲力度，努力建設一支數量充足、素質優良、結構合理的穩定的公共文化服務隊伍，為公共文化設施的良好運行和文化惠民活動的有效實施提供人才保障。嚴格按照中央和省有關文件要求，為各級公共服務單位、特別是鄉鎮公共文化服務機構配備專職文化工作人員。二是采取多種形式，合理利用社會人力資源開展公共文化服務。一方面，學習借鑒北京、上海等先進地區經驗，在公共文化服務中合理采購社會、企業的人才資源，用更加專業化、現代化的手段提升公共文化服務質量、豐富公共文化服務方式；另一方面，還可動員企事業單位、學校、黨政機關與各基層公共文化單位掛鉤結對子，并建立長效機制。共建單位可派出有一定文藝特長、文藝愛好或有文藝組織能力的人員為公共文化機構服務，同時，也可利用公共文化設施的陣地設備開展各種文藝活動，形成共利共贏的局面。特別是要加強文化志愿者隊伍建設，招募文化志愿者，建立機構，開展服務。

（四）加大投入，著力提高公共文化設施建設、管理和公共文化產品供給與服務的資金保障力度。一是認真落實好中央和省文化事業投入政策。進一步完善基礎文化設施建設、文化共享工程、非物質文化遺產保護、群眾文化活動、古籍保護等財政資金投入、管理和使用制度。完善支持公共文化服務的相關經濟政策，吸引和鼓勵社會力量投資興辦公共文化實體，建設公共文化設施、提供公共文化服務，形成以政府投入為主、社會力量積極參與的穩定的公共文化服務投入機制。二是引入多種資金投入方式。適當引入市場機制，采取政府采購、項目補貼、定向資助、貸款貼息、稅收減免等政策措施，鼓勵各類文化企業參與公共文化設施建設。要拓寬投入渠道，引導和鼓勵社會力量通過興辦實體、資助項目、贊助活動、提供設施等形式參與公共文化服務，努力促進公共文化服務的多元化和社會化。

注釋：

1.部分統計資料中顯示總數為181個，其中“滄州文化藝術中心管理處”本文未列入統計。

2.由于公共文化服務建設不斷推進，本文中所涉及的數據也處于不斷變化中，文中所列的各項數據為截稿時最新統計結果。

參考文獻：

[1]河北省文化事業發展“十二五”規劃.

[2]全省社會文化和非物質文化遺產保護發展現狀及下一步工作思路.

[3]全國公共圖書館第四次評估定級資料匯編.

[4]關于河北省第三次全國文化館（群藝館）評估定級結果情況的通報.

[5]河北省文化館、圖書館建設情況概覽.

[6]關于我省文化館、公共圖書館基本建設情況的報告.

[7]2012年河北文化統計資料.