認識并超越官僚制組織

張佳

摘 要：馬克斯·韋伯創立了官僚組織模式理論，奠定了現代組織理論的基礎。因其嚴密性、合理性、穩定性與普適性，它在工業社會的組織形態中居主導地位。然而，隨著信息時代的到來，官僚制的弊病也暴露出來。20世紀70年代末，西方國家掀起了一場聲勢浩大的新公共管理運動，企圖徹底廢除官僚制。但到頭來，充其量只不過是充當了對官僚制進行改革的角色。在十八屆三中全會的背景下，面對我國公共行政的現狀，提出了實質性超越建議。

關鍵詞：官僚制組織；局限性；超越

中圖分類號：C936 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）15-0008-03

一、官僚制組織的內涵

官僚制，“bureaucracy”，是建立在法理型權威基礎上的組織模式。官僚制的提出者馬克思·韋伯（Max Weber）通過觀察現代國家的權力運作過程提出了這樣一個模型：國家——政治統治（國家代表者）——政府管理——官僚制——公務員——社會公眾。在這一權力運作過程中，官僚制組織的地位正是處于國家及其代表者和社會之間的中介，是國家機器代表者管理社會的工具。韋伯由此認定官僚制是一種不同于政治統治體的機制，是政治統治體將國家意志作用于社會的中介環節[1]。相比于韋伯對官僚制的定義，唐斯（Anthony Downs）則給官僚制下了一個更為寬泛的定義，他認為官僚制有三層不同的含義“通常它指一個特別的制度或者制度的分類……也意味著一個在大型組織內配置資源的特定方法，也就是‘官僚化決策……區別于其他組織形式的官僚組織特性?！盵2]

韋伯劃分出歷史上的三種權威模式：奇里斯馬型，傳統型，法理型，而他的官僚制組織是建立在法理型權威基礎上的。官僚制組織是指一種以分部、分層，集權、統一、指揮、服從等為特征的組織形態，是現代社會實施合法統治的行政組織制度。具體來說有以下幾個特點：（1）合理的專業化分工。在組織中明確規定了組織成員的職責權限并以法規的形式將這種分工固定下來，將權力和責任賦予職位而非個人。它采取考試制度，選擇符合職位要求擁有相關專業知識的組織成員，以專業能力代替了個人效忠。（2）層級節制的權力體系。官僚制組織是一個金字塔形的組織實體，等級越高權力越大。在這個等級鏈中，上級指揮并控制下級，下級服從上級，層層節制。（3）依照規章辦事的運作機制。為了保證管理工作的有效性、一致性與明確性，減少權威流失，官僚組織中制定了一套規則和程序去規范組織成員的行為，減少隨意性。（4）非人格化。官僚組織通過一系列的法律、法規等規范人的行為弱化人的情感，將公務活動與私人生活進行明確的劃分，在工作中不得摻雜個人情感等非理性因素。

理性是官僚制精神的核心，體現為過程的理性化，即有序性。官僚制建立在合理合法的基礎之上，組織成員依據規則程序以及上級的命令行事，保證了組織行事過程的有序合理性。結果的理性化，即可預測性。組織成員無論是依照上級的命令行事還是依照規章制度行事，都使其行動本身及其行動后果具有可預測性。總之官僚制是被理性精神支配的。

二、官僚制組織的局限性

在理論和實踐發展的同時，人們逐漸發現了官僚制組織及其運行存在的問題，主要表現在以下三個方面。

第一，時代的局限性。官僚制是順應工業文明應運而生的，其產生具有時代意義。從經濟層面上看，工業時代市場經濟快速發展，舊的傳統型組織因效率低下、人治色彩濃厚普遍遭受時代的質疑，資本主義對理性、高效、法制的組織需求日益高漲。從政治層面上看，人們的政治素養日益提升，參政議政的意愿與能力也在增強，要求組織更具法制性。從文化層面上，西方國家理性思想淵源已久，其理性精神為官僚制注入了思想源泉。然而，隨著知識經濟時代的到來，官僚制暴露了與時代越來越多的不適應之處。20世紀下半葉以來，高新技術產業迅速發展，以信息技術為基礎的新時代改變了原有的政治、經濟和文化，照章辦事、缺乏彈性的官僚制已無法適應社會環境的變化。全球化和一體化的浪潮席卷全球，與此同時，社會公平、代表性、回應性成為公共行政的重要價值，過于推崇組織結構的科學性和法制化的官僚制開始難以應付政治、經濟和社會個性化的發展需求，甚至成為阻礙社會發展和進步的障礙[3]。

第二，官僚制內在精神的局限性。這主要體現在效率悖論、民主悖論和人性悖論。官僚制造就了集權型的組織，其縱向等級式與橫向鴿籠式的封閉結構，一方面由于缺乏與外界的溝通而易導致組織“教條化”，不能緊隨信息時代外部環境變化日新月異的步伐；另一方面，等級森嚴的體制，不利于有才之士發揮才能，甚至造成他們的離開。官僚制采用缺乏競爭力的終身雇傭制，雖然具有穩定性，但卻易導致公務人員不思進取缺乏工作熱情，壓抑他們的創造力，不利于組織效率的提升。此外，專業化分工雖然有利于提高分部的效率，但卻在一定程度上降低了組織整體的效率。專業化分工造就了專才，卻使他們在解決問題時只能化解一部分，問題沿著等級鏈層層上傳，降低了組織解決問題的速度。其次，是民主悖論。一方面官僚制走的是職業化的精英官員道路，公民成為公共事務的旁觀者，不僅使民主的意見未充分表達，而且公務人員可能會憑借此點濫用職權。另一方面，官僚制中的公務人員作為經濟人，會追求自身利益，出現忽視公眾利益的現象。最后，是人性悖論。官僚制過于強調非人格化、理性與制度，忽視了人的主觀能動性與正常的情感需求。

第三，價值理性缺失。從啟蒙運動開始，近代就是一部工具理性高度張揚和價值理性黯然失色的歷史。官僚制盛行于20世紀，其成長于經濟快速發展的工業經濟時代，使其在追求工具理性的途中拋棄了價值理性，造成了道德價值的衰落。這種對工具理性的片面追求使其在時代的發展中暴露了許多問題，值得人們的批判與反思?！肮残姓侨祟惿鐣囊粋€構成部分，而人類社會的生活無處不包含著價值因素，無處不存在價值評價和價值判斷”[4]。

為了打破官僚制的弊端，20世紀70年代的許多西方國家紛紛掀起了一場政府改革運動，即新公共管理運動，對官僚制組織進行了批判，企圖超越官僚制。但是新公共管理的實質是改革官僚制而非廢除官僚制，最終目的是追求效率。政府與企業的性質是不同的，政府并不能像企業那樣運作，新公共管理運動漠視了價值的問題?！爱斀癜l達國家的行政改革，只不過是要消除政府行政體系的官僚制過度發展帶來的弊病，而根本談不上廢除或準備廢除官僚制?！盵5]因此，新公共管理運動實質是對官僚制的進一步發展。

三、對官僚制組織的超越

面對官僚制組織的缺陷，立足于我國公共行政的發展現狀，我們需要不斷地加強實質理性與形式理性的建設，實現實質性超越。

1.以人為本，建設服務型政府

時代呼喚價值理性地融入，政府職能也逐漸由管理轉向了服務，社會公平、代表性與回應性已成為公共行政的重要價值，建設服務型政府已是大勢所趨。十八屆三中全會在會議中明確強調，堅持以人為中心，尊重市場在資源配置中的決定性作用，發揮人民群眾的主體性地位。只有以服務精神為指導，實現對價值理性的挖掘、應用，將形式理性與實質理性融合在一起方能實現建設服務型政府的需要，成為具有實質公共性內涵的行政，適應中國新時代的發展。

建設服務型政府，首先轉變行政價值觀，克服官本位的政治文化傳統，以人為本。一方面要消除因行政人員工作的特殊性而在組織工作中的“無權”現象，可以通過制定工作場所的權利法案來保障行政人員的公民權利，培養其公民意識。另一方面則要強化其為人民服務的意識，對人民負責。其次，打破職業化的精英官員制度，增強公共行政的代表性。公共行政組織因其性質的特殊性，其職位要求行政人員具有相應較高的專業技能，由此造成了官員精英化。而公民由于缺乏相應的專業知識再加上歷史封建專制的傳統造成我國公民參政議政的能力與素養低，這就使得大多數公民成了公共行政的旁觀者而非參與者。最后，要全面推行電子政務，增強公共行政的回應性。這不僅可以有力地促進政府職能轉變、提高政府效率，可以為公眾提供更優質的服務、促進政務公開和廉政建設的發展，密切政府與公眾的關系、推進民主化的進程。

2.加強行政人員倫理自主性建設，降低其代理轉換的程度與范圍

行政人員在組織工作中，會逐漸喪失倫理自主性，進行代理轉換?！皬淖灾喂δ芟蛴薪M織功能的轉化就是代理轉換，它包括一種態度的轉換，即從為自己的目的而行動，轉換到作為代理人為實現他人的愿望而行動?！痹诮M織中，有許多來自組織壓力的因素會促成這一現象的發生。

首先是政治壓力。組織會利用其政治權力迫使行政人員順從與屈服，像臭名昭著的《馬利克手冊》中竟然明確規定：對某些美國行政部門中的“沒有團隊合作精神”的人員可以用陰險的手段對其進行騷擾和調職。在現實組織中，那些無形的政治壓力會迫使行政人員放棄個人倫理自主性。其次，是團隊合作倫理。這種團隊合作倫理通常不會產生對公眾負責任的行為，其存在有以下四個方面的原因：（1）公共組織的性質。公共組織的性質使得其外在形象成為公眾認識組織的途徑，所以那些有可能搗亂組織使集體陷入困境的行為將被排斥、壓制，個人試圖踐行有益于公眾但不益于組織的行為將招致打擊。（2）私人組織倫理準則。韋斯班德和弗蘭克認為，法律和大商家部門的道德標準已經蔓延到政府部門的上層，這使得忠誠合作的“團隊倫理”和代理人更傾向于把政府雇主當作委托人，這妨礙了行政人員揭開組織的“遮羞布”。（3）反泄密習慣。許多公共組織中都會對那些做出不利于組織行為的人進行排斥，即使這種行為可能會更好地服務于公眾。（4）官僚制道德準則。官僚制組織實行層級節制，對上級權威的服從再加上獲取利益的就近原則使得行政人員更傾向于服從最直接的委托人——組織，而削弱了對最重要的和終極性的委托人——公民的負責。最后是代理轉換。發生代理轉換會使對道德行為的定義蛻變為對權威的服從，這樣的結果顯然偏離了對公眾負責的主題。

因此，為實現對公民負責任的終極性目標，有必要加強行政人員自身倫理性的建設。首先，不僅要培養行政人員的倫理意識，使其擁有道德原則性的思考能力。可以通過開設相關的培訓課，通過學習具體案例，或者進行情景再現展示，為其提供正確的倫理行為指向與引導，培養其想象力。而且還要培養行政人員組織內在的自我意識，包括價值觀、權力、需求、職責與義務等。其次，要限制組織的權力，培養組織人員超越組織的身份認同，保護其行使倫理自主性的權利。要反對組織對個人價值觀、世界觀和行為的控制。在組織中，個人處于相對弱勢地位會基于對組織權威的服從而放棄倫理自主性，將組織的價值觀視為自己的價值觀，被組織同化，成為組織的代理人。因此要提供提出異議的渠道，保護對非法權威不服從的行為。對行政人員的公民角色進行保護，使其形成多種身份認同，從組織單一角色中解放出來[6]。

3.加強行政人員責任意識的建設

行政人員在社會中承擔著不同利益管理者的角色，其責任重大。他們不僅有對上級和下級行為負責、維護法律對民選官員負責的客觀責任，而且還有著由價值引發的主觀責任。然而，行政人員卻往往陷入權力、角色與利益的沖突中，這使他們無法走出行政倫理的困境，并做出一些不負責任的行為。為此，我們需要采取一定的措施。

首先，從個人道德品質來看。加強行政人員的倫理決策技巧，通過采取案例教學法加強道德想象力，使其在面臨決策困境中能夠高效地做出正確的抉擇；提升個人精神品質，養成良好的德行，行政人員應當澆灌出樂觀向上、不卑不亢的勇氣以及仁慈公平的精神花朵；建立正確的職業價值觀體系。其次，從組織制度來看，一方面，應該使組織制度保有一定的彈性，過于缺乏彈性的制度會鉗制行政人員使其淪為組織的奴隸，并壓制其道德行為。另一方面，營造良好的負責任文化氛圍，否則會產生壓制道德行為、甚至慫恿不道德行為的現象。最后，社會期望。社會對公共組織的期望會促使行政人員感受到自身責任的重大，培養其責任意識[7]。

4.加強法制建設，加強權力監督體系的建設

中國在長達兩千多年的封建王朝中，將儒家思想奉為治國之道，重儒輕法。政治上，采用世襲官僚制，以血緣關系為紐帶來維系政治統治，人治高于法治，且王權至尊的威嚴形成了領導說了算的風氣，非理性色彩較為強烈；文化上，儒家思想盛行不衰并在精神領域稱王，人格化色彩濃厚，且維護封建專制統治壓抑人性反抗意識的灌輸，使人們形成了安于現狀、屈從人治、默許人情關系的思想，助長了非理性傳統。中華人民共和國自成立以來不斷加強法治建設，并在十八屆三中全會上提出要維護憲法法律的權威，實現依法治國，加大行政執法的建設。因此，必須強化依照規程辦事的運作機制，這將解除組織內的人身依附關系，打破家長制作風，淡化人情關系，培養理性思維。摒棄人治，擁抱法治。

公共組織與私人組織最大的區別在于性質不同，這也決定了公共組織其業績不能由外部市場評估。否則，使得職權濫用、裙帶關系等作風充斥于公共組織。而杜絕這種現象的發生，首先，要轉變傳統的權力監督理念。將權力賦予相應的職位而非個人，解除了基于權力基礎上的人身依附關系，具有理性、非人格化的精神。對根植于我國傳統觀念上過于重視對人監督的思想，我們應當及時轉變，加強對權力運作過程的監督。其次，要完善內、外部監督體系。黨在十八屆三中全會中提出，要想把權力真正地送進制度的牢囚里，那么，不僅要發揮人民群眾的力量，而且要發揮制度管人、事、權的作用。因此，要全方位、多層次地構筑監督體系，重點加強群眾監督的建設，減少漏網之域。最后，要完善權力監督方面的立法。將權力監督以法律的形式固定下來，給予權力監督威嚴性，使其有法可依，敲響人們在思想領域對其高度重視的警鐘。

參考文獻：

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[6][美]特里·L·庫伯.行政倫理學：實現行政責任的途徑[M].北京：中國人民大學出版社，2010.

[7][美]特里·L·庫伯.行政倫理學：實現行政責任的途徑[M].北京：中國人民大學出版社，2010.