海外非戰爭軍事行動中軍地合作的研究進展

劉永民，王永昌

摘 要：海外非戰爭軍事行動中的軍地合作是國家力量組成要素的綜合運用，是取得海外非戰爭軍事行動成功的重要條件。國外對海外非戰爭軍事行動中軍地合作的研究比較深入和全面，但國內研究起步較晚，成果不多。未來應結合行動類型，細化國內和國外兩個維度軍地合作內容的研究，突出聯合國維和、領事保護等框架下軍地合作機制建設的研究，充分學習借鑒國外的經驗教訓，努力創新和大力拓展新形勢下的軍地合作關系，提升我軍海外非戰爭軍事行動的能力。

關鍵詞：海外非戰爭軍事行動；軍地合作；進展

中圖分類號：D518 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）15-0013-02

海外非戰爭軍事行動中的軍地合作，是關乎行動成敗、擴大政治影響和軍隊能否融入國際環境的一個關鍵問題，也是檢驗和釋放國家綜合實力的現實選擇。

一、國外對海外非戰爭軍事行動中軍地合作的研究進展

（一）外軍普遍強調軍地合作是海外非戰爭軍事行動取得成功的重要條件

2010年美國國防部發布的《四年防務評估報告》在第6部分專門論述了“加強各種關系”的重要性。報告認為，為了消除危機、提高應對能力和保持全球防務態勢，美國國防部須加強與盟友及伙伴之間的關系，與聯合國等國際組織、國務院等美國政府部門及本國私營企業和非營利組織密切合作。同年發布的英國《國家安全戰略》提出，強化與盟友和各類伙伴的關系，在應對國內外危機中形成跨機構的努力，建立“一體化政府”的實施體制。

（二）國外著重研究了維持穩定、國家重建、人道救援、國際維和等行動類型中的軍地合作問題

2006年美國陸軍軍事歷史研究中心出版的論文集《跨國行動、聯盟和國際軍事合作：歷史與前瞻》，在第4部分收錄4篇文章，專門研究了俄羅斯、加拿大和歐盟在維和行動中的國際合作。2008年荷蘭國防大學瑞金斯和勃蘭兩位副教授主編的《管理軍政合作》一書，以國際視野和案例方式，研究了人道主義救援、維持穩定和國家重建行動中的軍地合作，以及評估合作效果的指標。美國海軍研究生院沃茲教授等人2009年主編的《海軍維和與人道行動》一書，回顧了英美等國海軍執行維和、國家重建、人道救援和維持穩定等行動的歷史、國際法依據、面臨的挑戰和機遇，并且提供了5個案例分析。2011年美國國防大學教授若沃倫主編的《安全庇護：國際介入、安全合作與美軍的形象變化》一書，主張美軍在各類行動中與國內外政府、非政府組織和私營部門合作，特別強調美軍與伙伴的能力要互補，合作成果要互惠，合作中要互信。

（三）部分地方學者研究了軍地合作與推行美式民主、與國際法和國際關系傳統原則等的關系問題

2004年劍橋大學出版社出版了倫敦國王學院黑博研究員的《強制民主：后冷戰時代的軍事干預》一書，分析了美軍干預巴拿馬、索馬里、海地和波斯尼亞四國的軍事行動及其后開展的國家重建行動，研究認為民主是不能脫離當事國國情而強制推行的，國際合作和爭取私營機構的合作對于在無政府國家維持和平和重建國家十分重要。美國喬治敦大學德爾奇副教授等人編寫的《國際維和行動的法律挑戰》一書，收錄了政府文職人員、非政府組織等撰寫的多篇文章，從法律角度探討了聯合國和非聯合國組織的維和行動，反映了非軍事部門和人員的觀點，主張維和部隊、人道主義救援人員、行政人員和專家要為建立法治而努力，克服聯合國維和行動忽視法制建設的弱點。

二、國內對海外非戰爭軍事行動中軍地合作的研究評述

（一）國家、企業和公民面臨的部分海外安全問題需要軍地共同克服

中國已經形成全方位對外開放格局，國家利益遍布全球，能源資源、海外資產、海上戰略通道和海外人員安全問題凸顯，對維護國家海外利益提出了新的要求。企業面臨的海外風險和權益糾紛數量明顯上升，公民出國人數猛增，海外公民頻繁遭遇國外動蕩局勢的沖擊和威脅，企業和公民自身要提高安全防范意識，同時部分非市場性風險需要軍地有關部門幫助克服。浙江省委黨校李曉敏副教授主持的國家社科基金項目最終成果《非傳統威脅下中國公民海外安全分析》一書具有代表意義，系統分析了我國公民在海外的安全現狀和風險形式，探討了我國相關政府部門應如何保護公民和機構海外安全與合法利益，但是幾乎沒有把軍隊納入保護公民海外安全與利益的機制之中。全書只提出“人民解放軍應探索以軍事力量保護公民海外安全的可行性，參與海上護航、協助撤離、人道主義救援等非戰爭類任務，以共同維護中國公民的海外安全”，但沒有論述軍地雙方如何共同維護公民海外安全。

（二）應建立統一和權威的領導協調機構

2005年建立國家海上搜救部際聯席會議制度，2007年成立外交部領事保護中心，2009年海軍與國家海洋局簽署合作協議，2010年設立國家能源委員會。類似的制度和機構在遠洋護航、海外緊急撤僑、保護海外能源運輸安全等方面，已經顯示出了協調各方、務實有效的作用。軍隊特別是海軍認識到，面對各種超越國家、地區的安全問題和挑戰，未來海軍非戰爭運用將更加注重海上安全合作。以亞丁灣護航為契機，2012年海軍成功舉辦了首次國際護航研討會。軍事科學院壽曉松、徐經年主編的國家社科基金軍事學項目最終成果《軍隊應對非傳統安全威脅研究》一書，有4章分別圍繞軍隊參與國際救援、國際維和、國際聯合軍演、維護能源安全等非戰爭軍事行動展開論述，第9章專門分析軍地協同，提出了平戰一體、形成機制，周密籌劃、科學組織，統一指揮、聯合行動，主動配合、積極協調，區分情況、明確職能，完善預案、依法辦事等軍地協同的基本原則，不過這些原則主要面向國內軍地合作，針對海外非戰爭軍事行動中軍地合作原則的探討有待深入。

（三）軍地合作要有國內法和國際法的法理支撐

與其他軍種不同，海軍無論平時與戰時都面臨大量國際法問題。我軍就海空情況處置、海軍非戰爭軍事行動等制定了相關的規章制度，海軍和有關院校及人員編寫了《國際法與海上軍事行動》、《海上軍事行動法手冊》等教材，加強了對官兵國際法知識的教育培訓，為我海軍參與國際事務、開展國際交流合作和走向遠洋準備了條件。國防大學嚴大鵬2009年主編的《非戰爭軍事行動問題研究》收錄了北海艦隊訓練基地副司令員姜書銘的論文，文章指出海軍在執行海外非戰爭軍事行動時必須加強國際合作，尋求利益共同點，建立共同處置危機的機制，熟悉和靈活運用國際法，爭取國際社會的理解與支持[1]。因此，軍隊和地方有關部門有必要未雨綢繆地創制法律，為開辟海外軍事基地或固定補給點、船舶和物資動員、軍地責任劃分、機制建設等提供法律依據，為武器裝備的使用、軍隊人員及其行為提供合適的法律地位。

三、深化我軍海外非戰爭軍事行動中軍地合作研究的思考

（一）軍地合作的國內和國外兩個維度都應得到高度重視

國內的軍地合作需要進行適應新環境的創新，海外地區的軍地合作是全新的挑戰。我軍與國內地方政府和民眾之間的雙擁活動歷史悠久，創造和探索了許多新形勢下的雙擁形式與載體，國防動員領域的軍民融合取得新的進展。但是，海外非戰爭軍事行動所處的是新型環境條件，國內既有的軍地合作模式在許多方面都不能適應海外非戰爭軍事行動的需要。國內現有的軍地合作主要服務于國內社會關系的和諧穩定和地方經濟發展，合作主體覆蓋面有限，無法提供對海外行動的保障和支援，必須納入外交部、交通部、財政部、國家海洋局、海外中資企業、遠洋運輸企業等主體，探索建立新的合作機制。

在經濟全球化、文化多元化、社會信息化等多重背景下，軍隊如果不能在海外非戰爭軍事行動中適時發展伙伴關系，不能利用國際資源和條件，將會十分被動，自我孤立，影響行動的效果。這里有許多解放思想和突破傳統觀念的工作要做。首先是準確把握軍隊在何種任務條件下可以在海外行動區域內與他國機構和組織建立伙伴關系，其次是如何建立和保持這種關系直至任務完成。后者對完成任務有極其重要的作用。未來應結合我軍可能遂行的國際維和、國際救援、聯合軍演、海外護航、保護僑民等行動，分析軍地合作的主要內容及其在國內和國外兩個維度的具體體現與要求。

（二）突出聯合國維和、領事保護、軍事外交、權益維護等框架下軍地合作機制的研究

機制建設具有長遠性、穩定性、規范性、根本性的作用，對于海外非戰爭軍事行動常態化后的軍地合作至關重要。良好的機制能夠引導和規范各類行動主體在海外非戰爭軍事行動過程中有序參與、相互配合。按照行動屬性和牽頭力量的差別，大致可以劃分為聯合國維和、領事保護、軍事外交、權益維護四個框架下的軍地合作機制。聯合國維和行動已經有比較豐富和成熟的制度積累，維和部隊也建立了相應的規章制度，軍地合作的機制建設相對健全。領事保護的牽頭力量是外交部領事保護中心，主要負責海外中國公民和中資機構安全與維權等事務，軍隊是協助和支援力量，軍地合作的機制建設剛剛起步，有待完善。軍事外交活動中軍隊要做好與外交部和駐外使領館的協調，在國家對外政策大局下行動。權益維護框架涉及保護海外能源資源和海上通道安全等行動，軍隊部門與國務院部委建立國家層面的聯席會議制度，可以由國務院某職能部門牽頭，軍隊和其他部委協助，也可以由軍隊牽頭，國務院相關部委協助配合，民間力量積極參與。機制建設中的聯席會議制度、各方職責分工、溝通聯絡規則、經費補償等等，都是十分重大和緊迫的問題。

（三）注意學習借鑒外軍“民事-軍事行動”的經驗教訓

學習借鑒外軍經驗教訓是加速軍隊現代化建設的必然選擇。雖然有許多體制內容不能照抄照搬，但符合現代軍隊建設規律的科學的組織模式、制度安排和運作方式是可以借鑒的。我軍海外非戰爭軍事行動中需要處理的關系和面對的對象，與外軍相比，有很大的相似性。所以，必須處理好學習借鑒外軍經驗和堅持我軍特色的關系，既要立足我國國情軍情，以我為主、為我所用，又要積極適應世界軍事發展新趨勢和我國發展新要求，不斷改革創新。外軍在海外非戰爭軍事行動中的“民事-軍事行動”直接面對國外各類政府部門、機構、企業、民間團體、地區和國際組織等實體，積累了豐富而具體的軍地合作實踐經驗，也暴露出不少矛盾和問題。無論經驗還是教訓，對于初步走入國際社會的人民軍隊來講，都有很強的啟發和借鑒價值，值得認真研究。

參考文獻：

[1]姜書銘.海軍在應對海外危機中執行非戰爭軍事行動問題的思考[C]//嚴大鵬.非戰爭軍事行動問題研究.北京：國防大學出版社，2009：107-109.