淺談幼兒教師的法律地位與權益保障

盧迪

摘 要：作為國民教育系列之一的學前教育，其基礎教育的地位不容置疑。“教育大計，教師為本”，幼兒教師對于學前教育事業的發展起著重要的支撐作用。但是，幼兒教師作為“教師”的法律地位不明確、職稱不獨立、編制不合理、工資待遇差等問題嚴重制約學前教育事業的發展，為了改善這一現狀，國家必須制定相關法律，以確定幼兒教師的法律地位，保障幼兒教師的權益。

關鍵詞：幼兒教師；法律地位；權益

中圖分類號：G61 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）15-0204-03

隨著公眾對教育逐漸重視以及雙職工家庭大量出現，學前教育問題近幾年成為社會熱點問題之一。“入園難”、“入園貴”、“黑幼兒園”等詞語屢見報端，甚至出現的“幼師虐童”事件更是令眾多家長感到不安與憤怒，要解決目前學前教育所面臨的問題，首先應該明確幼兒教師的法律地位。幼兒教師是學前教育的根本保障，是幼兒成長過程中的重要引導者，教育質量的關鍵在于是否擁有良好的師資。明確幼兒教師作為“教師”的法律地位，保障幼兒教師的權益直接影響到學前教育的健康發展。盡管我國政府近年來越來越重視幼兒教師隊伍建設，幼兒教師隊伍素質也獲得較快的發展，但目前仍然存在著不少問題。

一、幼兒教師法律地位不明確的表現

我國的幼兒教師正面臨著一種生存和發展的現實尷尬，不關注幼兒教師，不改變幼兒教師的職業現狀，發展學前教育就只能是一句空話。我國幼兒教師的職業現狀和困局，已經成為嚴重阻礙學前教育事業健康發展的掣肘。

（一）教師身份不明確

在大多數人的眼中，幼兒教師并非是教師，幼師工作只是一種“保姆阿姨式”的工作，他們的工作不需要太多的專業知識和培訓，但是幼兒教師作為學前教育的具體承擔者，他們的身份應該是“教師”。

我國《教師法》第40條規定：“中小學教師，是指幼兒園、特殊教育機構、普通中小學、成人初等中等教育機構、職業中學以及其他教育機構的教師。”雖然我國《教師法》中規定了幼兒教師屬于中小學教師，確定了其教師的身份，但是在《國家教委關于<中華人民共和國教師法>若干問題的實施意見》中關于《教師法》的適用范圍規定：《教師法》第2條所稱“教師”是指：各級人民政府舉辦的幼兒園普通小學，特殊教育學校，工讀學校，技工學校，普通中學，職業中學，中等專業學校，全日制普通高等學校、高等職業學校，成建制初、中、高等成人學校的教師。所以，只有在各級人民政府舉辦的幼兒園中任教的老師才是教師，這無疑是對《教師法》中將幼兒老師界定為教師的范圍縮小了，對于其他非公辦幼兒教師是不公平的。即使是法律明確規定了幼兒教師屬于中小學教師，但是國家沒有配套的法規出臺，因此我國幼兒教師的“教師”身份沒有得到真正的貫徹落實。幼兒教師身份出現了混亂與模糊不清。

1.民辦幼兒教師不具有公辦幼兒教師的同等法律地位

近些年來，民辦幼兒園數量增長迅速，民辦幼兒教師的數量也隨之增加。據統計，截至2010年底民辦幼兒教師已經占據了我國幼兒教師隊伍中的半壁江山[1]，對我國學前教育事業的發展起到了重要的作用。但是我國目前還沒有相關的法律法規對民辦幼兒教師做出具體規定，民辦幼兒教師沒有與公辦幼兒教師的同等法律地位，他們的工資待遇、職稱評定、進修培訓的權利與公辦幼兒教師差距巨大。而且，民辦幼兒教師的“教師身份”不明確也造成了其權利救濟的困難。民辦幼兒教師既不能依照教師的維權程序、途徑救濟自己的權利，如果作為“普通雇員”適用《勞動法》，其幼兒教師的特殊性又不能得到體現，這些給民辦幼兒教師的維權之路增添了許多阻礙。

2.農村幼兒教師的“教師”身份認可困難

我國幼兒教師政策是建立在城鄉二元結構的基礎上，戶籍是教師管理的主要標準，所以公辦教師的編制中不包括農村幼兒教師。在《國家教委關于實施<社會力量辦學條例>若干問題的意見》適用范圍條款中規定：“各級教育行政部門要按照《條例》確定的適用范圍，把符合《條例》調整范圍的教育機構納入社會力量辦學的管理范疇。國有企業事業組織、工會組織、婦聯組織、共青團組織利用國家財政性教育經費舉辦的教育機構以及農村鄉（鎮）政府，村民委員會籌集資金舉辦的幼兒園，中小學校和農民文化技術學校，仍按公辦學校實施管理，不納入《條例》的調整范圍。”這表明了農村幼兒園按照公辦幼兒園對待，農村幼兒教師作為公辦教師對待，但是公辦教師的編制中又不包括農村幼兒教師，這產生了一種非常奇怪的現象，在作為公辦幼兒園的農村幼兒園中工作的教師不是公辦教師、農村幼兒教師本應是公辦教師但又不在教師編制之中的尷尬境地，其權益自然不能得到有效保障。

（二）幼兒教師編制配置不足

教師的編制關系到教師的工資待遇、醫療和養老保險等經濟權益能否得到落實和保障。幼兒教師的編制停滯不前甚至逐年減縮，這在很大程度上影響了幼兒教師的經濟利益，使幼兒教師面臨嚴重的生存問題。在《關于制定中小學教職工編制標準的意見》中，只規定了高中、初中、小學階段教師的編制標準，將幼兒教師排除在外。這就使幼兒教師的編制標準模糊不清，不利于將幼兒教師納入到編制中去。很多地方對幼兒教師編制問題采取“只減不增”的政策，因此，隨著在編公辦幼兒退休教師逐年增多，公辦幼兒教師名額比例則逐步被壓縮，導致正式有編的幼兒教師越來越少，非編制、聘任制的幼兒教師比例逐年上漲。幼兒教師淪為“雇工”，這些幼兒教師待遇同編制內的幼兒教師相比差距巨大，工資待遇不穩定。許多幼兒園將教師的收入同幼兒園自身的經營狀況掛鉤，使得幼兒教師的工資福利待遇無從保障，嚴重影響了教師工作的積極性。

（三）幼兒教師專業自主權缺失

幼兒教師專業自主權主要是指教育教學自主權、學術研究自主權、參與決策自主權、專業發展自主權等。我國《教師法》明確規定了幼兒教師享有教育教學權、科學研究和學術交流權、參加進修與培訓的權利，但是由于沒有配套的法規政策，缺少經費來源和保障，幼兒教師的這些權利沒有得到真正的落實。幼兒教師僅僅是課程的具體實施者，沒有權利干涉課程的設置，自己的教學思想觀點不能夠體現在平時的課堂中。而且幼兒教師參加進修與培訓的機會很少，城市民辦幼兒教師與農村幼兒教師甚至沒有機會開展教學研究。專業自主權的缺乏，不利于提升幼兒教師的教學水平與學前教育的教學質量，學前教育“小學化”現象普遍存在。

（四）幼兒教師職稱評定不獨立

在學前教育、義務教育、中等教育、高等教育這一系列國民教育中，學前教育是唯一沒有獨立的職稱晉升規定的，幼兒教師職稱評定依照小學教師職稱評定辦法進行。截至2010年底，未評定職稱的幼兒教師約占我國幼兒教師總比重的64.1%[1]87，而且城市民辦幼兒教師、農村幼兒教師、公辦幼兒園中不在編制的幼兒教師沒有教師職稱評定與晉升的途徑。職稱評定不獨立使幼兒教師專業性喪失與法律地位不明確，影響了幼兒教師的相關權益，如工資待遇問題等。

二、幼兒教師法律地位不明確的原因

（一）相關法律缺失

我國幼兒教師的法律地位不明確，權益無法得到有效保障，其中最重要的原因是國家相關法律法規的缺失，它嚴重阻礙了我國學前教育健康快速發展。目前涉及教育的法律法規有《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國教師法》、《中華人民共和國未成年人保護法》、《中華人民共和國義務教育法》、《職業教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進法》等。但是作為終身學習的開端與獨立的學制階段，學前教育始終沒有一部全國性的、獨立的、專門的法律，一些相關的規定只是散落在其他法律文件中，而且在保障幼兒教師合法權益方面規定的幾乎沒有。當前的立法現狀使得幼兒教師的法律地位不明確，面臨著尷尬的境地，幼兒教師的政治經濟權利沒有得到落實，幼兒教師維權困難。

（二）政府職責不明

隨著我國教育產業化的發展，教育行政部門放松了對學前教育的管理。學前教育占我國教育經費總支出的比重很低。截至2010年底，我國教育經費總體支出為165 027 065萬元，幼兒園占2 447 892萬元，只占其中的1.5%，其中國家財政性教育經費122 310 935.4萬元，幼兒園占1 662 739.2萬元，只占其中的1.4%[1]626。政府不再承擔學前教育的職責，許多地方將學前教育推向市場，從而達到減輕政府財政負擔的目的。這樣學前教育的公益性、教育性逐漸喪失，成為許多人牟取高額利潤的手段。學前教育支出占家庭支出的比重越來越高，許多家庭無法承擔。與此同時，隨著國家財政對學前教育投入的降低，幼兒教師隊伍的建設也遇到嚴重困難，待遇低造成無法吸引優秀人才投身學前教育、人才流失嚴重的窘境。此外，在許多地方學前教育由多個教育行政部門同時管理，各部門職責不明，這對學前教育的管理極為不利。缺少政府的監管，幼兒教師的合法權益自然無法得到有效保障。

三、明確幼兒教師的法律地位

幼兒教師的法律地位不明確，權益無法得到保障，使得幼兒教師成為我國教師隊伍中的弱勢群體。這一現狀不利于提高幼兒教師的工作熱情，人才流失嚴重，這也是我國幼兒教師整體素質不高的原因之一。因此，應該在法律上落實幼兒教師作為“教師”的法律地位和待遇，明確政府對于學前教育的職責，保障幼兒教師的基本權益。

（一）履行政府職責

對于學前教育，我國政府應該擔負起應有的職責。政府應該加大對學前教育的財政支持，提高幼兒教師的待遇，落實對于幼兒教師的經濟保障。對于民辦幼兒園政府也應該增加財政支持，縮小民辦園幼兒教師與公辦園幼兒教師的待遇差距，進而使民辦幼兒教師與公辦幼兒教師享有同等待遇。政府應該在保障幼兒教師權利、明確資質、聘任與考核、在職培訓等方面進行宏觀干預，發揮政府的社會職能。

（二）確立幼兒教師的“教師”法律地位

明確幼兒教師的法律身份與地位，明確指出幼兒教師是基礎教育教師的一部分，享有與中小學教師同等的政治、經濟待遇；逐步解決幼兒教師長期積壓的嚴重缺編問題，擴大幼兒教師的編制，明確幼兒教師的編制標準。對于民辦幼兒教師，也應該有保障其身份和待遇的相關人事制度，確定獨立的幼兒教師職稱評定標準。

（三）改善幼兒教師工資待遇

我國幼兒教師工資待遇地區之間、城鄉之間差異巨大，在廣大中西部地區和農村地區幼兒教師的工資待遇很低。要使我國學前教育健康發展，應該保障幼兒教師的工資待遇，并向中西部地區與農村地區傾斜。通過參照公務員標準實施幼兒教師工資制度，提高幼兒教師的待遇，以吸引更多的優秀人才投身學前教育事業。明確幼兒教師的工資及各種待遇，如工資、獎金、醫療和養老保險及休假等。確保不因是民辦幼兒教師還是公辦幼兒教師，不因是在城市還是農村，而同工同酬。

（四）加強幼兒教師進修培訓

完善幼兒教師的進修培訓機制，提升幼兒教師的專業素質。對于幼兒教師的培訓目標、培訓內容、培訓方式等政府應做出明確的、專門的規定。加大幼兒教師培訓進修經費的投入，切實保障經費的使用，對于中西部地區、農村地區的幼兒教師培訓可以實施多元化的資助或免費培訓的方式，縮小各地區幼兒教師的素質差距。

（五）提高幼兒教師資質要求

建立完善的幼兒教師資格認證、考核制度，不斷提高幼兒教師的資質要求。目前我國的法律法規中關于幼兒教師資質、考核制度的規定過于籠統，缺少獨立的、專業的規定，這不利于我國幼兒教師隊伍的建設。我國應該明確幼兒教師的資質要求，并且建立幼兒教師評估和激勵機制，保障幼兒教師隊伍的整體質量。但是基于我國當前的國情，對于中西部地區和農村地區，應該酌情適當放寬幼兒教師的資質、考核要求，以滿足這些地區對于幼兒教師的需求，吸引東部地區、城市的人才向欠發達地區流動。

上述對策最終都要落實到法律法規的具體規定中，只有法律的明確規定，幼兒教師作為“教師”的法律地位才能得到真正的確立，這對于保障幼兒教師的權益至關重要。

四、結語

學前教育作為基礎教育，其重要性不言而喻。幼兒教師對于學前教育事業發展起支撐作用。只有確定幼兒教師的法律地位，明確幼兒教師的責任義務，保障幼兒教師的權利，我國的學前教育才能得到長足有效的發展，作為孩子的父母才能放心把自己的孩子交給幼兒園，才能安心工作與學習，才能開心擁有美滿幸福的生活！

參考文獻：

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