論我國海洋傾廢管理中的激勵問題

呂建華　鄭潔

摘 要：海洋傾廢管理是海洋環境管理的重要組成部分。本文從激勵角度入手，基于激勵手段在海洋傾廢管理中的缺失來討論目前海洋傾廢管理所面臨的問題，并進一步探究如何利用經濟激勵手段及教育激勵手段改善海洋傾廢管理主體監督執法動力不足、效率低下的現狀，以促使海洋傾廢管理對象在消除抵觸情緒的同時采取有益于減少海洋傾廢的源頭控制行為。

關 鍵 詞：海洋傾廢管理；經濟激勵；教育激勵；海洋環境保護

中圖分類號：D63-3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）05-0001-06

收稿日期：2014-02-12

作者簡介：呂建華（1964—），女，山東煙臺人，中國海洋大學法政學院副教授，碩士生導師，法學博士，研究方向為海洋行政管理；鄭潔（1986—），女，河北石家莊人，中國海洋大學法政學院碩士研究生，研究方向為海洋行政管理。

基金項目：本文系2012國家社會科學基金項目“我國海洋環境管理運行機制構建研究”的階段性成果，項目編號：2012BZZ052。

海洋環境保護與人們的生活密切相關，而海洋傾廢管理是海洋環境保護的重要內容之一。我國政府高度重視海洋傾廢管理工作，先后制定了關于海洋傾廢物的分類、海洋傾倒區的選劃及監測、海洋傾廢許可證、海洋傾廢收費等一系列政策，取得了一定成效，但由于對海洋環境管理者與被管理者均缺乏有效的激勵，導致現實中不斷出現海洋環境監管部門的監督不力及傾倒者違法違規傾倒現象。本文擬從激勵視角，結合海洋傾廢管理的實際情況，提出解決海洋傾廢管理中存在問題的對策。

一、海洋傾廢管理的現狀

海洋傾廢活動即為一種影響海洋環境的行為，政府、市場、公眾對海洋傾廢的態度及行為取向決定了海洋傾廢管理工作的成效。目前學界認為，海洋傾廢管理是國家海洋局及其派出機構依據相關的法律規定，對海洋傾倒區及傾廢活動進行選劃、設置、監督、監視和執法處罰的管理控制活動。[1]在此基礎上從傾倒區的選劃、分布及對傾倒活動的監督、處罰角度對海洋傾廢管理中出現的問題進行了闡述，并提出了相應的對策措施，但尚少有學者從激勵手段運用的角度來切入以求進一步解決海洋傾廢管理中存在的問題。原聯合國環境計劃（UNEP）事務局局長M.K.圖盧巴指出，環境管理“并不是管理環境，而是管理影響環境的人的活動”。[2]那么，海洋傾廢管理行為就是對那些影響海洋傾廢活動的人的管理行為。因此，我們有必要通過設立一些激勵手段使其既能有效地激勵企業的行為，使企業有動力采取必要的技術措施減少對海洋環境的污染，又能激勵海洋環境監管者和公眾，使監管者更主動地進行有效的執法監督，使公眾有意識地進行海洋環境保護并參與監督。由于激勵手段的運用在海洋傾廢管理中缺失或作用發揮不足，使得目前海洋傾廢管理中出現的如下問題并未得到更好的解決：

首先，作為海洋傾廢管理主體的國家海洋局及其派出機構即海洋環境的監督者本身存在工作動力不足的問題。主要表現為：在海洋傾廢執法監督中對某些傾倒區的監視檢查力度薄弱，甚至存在地方保護主義現象，導致對個別傾倒區的違法違規傾倒行為視而不見；對傾倒區的選劃不科學，導致傾倒區分布不均勻影響傾倒需求；廢棄物海洋傾廢收費標準設置偏低，根本無法起到對傾廢單位經濟上的負激勵作用，以達到使傾廢單位有動力對廢棄物進行清潔化處理的目的；對于檢查工作中發現的違法違規傾倒行為的罰款無法實現全額收繳，導致相關的海洋傾廢處罰法規形同虛設；執法裝備如巡航船、監控儀在數量和質量上都有待提高。

其次，海洋傾廢管理對象即海上廢棄物傾倒的企業和單位沒有動力減少海洋傾廢量。在傾倒過程中，不同程度地存在海上傾倒到位率低、傾倒過量或集中傾倒的問題；相關海洋傾廢企業及公眾對海洋傾廢收費制度認識不足，在主觀上對繳納傾廢費仍然存在某些抵觸情緒；傾廢單位怠于環保科技的經費投入，因其成本要遠高于繳納傾廢費。

最后，由于海洋傾廢行為的特殊性使得海域內的監管工作必須獨立開展，可應用的手段、渠道又很有限，這導致其能夠獲取的海洋傾廢相關信息數量較少。因此，在僅靠政府部門的執法監管力度難以保障的情況下，不能忽略傾倒區公眾的積極配合。但是，目前從事海上活動的民用船舶及公眾對于所發現的違法違規傾倒行為漠不關心，還都缺少主動舉報意識，傾倒施工人員和監督管理人員環保意識較差、責任心不足，導致傾倒中的違法違規行為屢禁不止。

二、將激勵手段運用到海洋傾廢管理中的可行性分析

海洋傾廢管理是進行海洋環境管理的行為，由于海洋環境資源和海洋環境保護的公共物品性質，海洋環境管理的主體及市場中的利益個體在現有政治經濟制度下，基于群體理性和個體理性的競爭，都企圖以各自利益為核心，在海洋環境保護中鞏固其強勢地位以獲取環保利益。但兩者都會因缺乏有效的、具有選擇性的激勵因素而無法克服在海洋傾廢管理中出現的“政府失靈”和“市場失靈”現象，這也就阻礙了其對新的更具效率路徑的探尋，導致既不能阻止濫用海洋環境資源行為的發生，又不能成功提供海洋環境保護所需的公共物品，這樣就使海洋環境保護工作的開展陷入了一種“囚徒困境”。[3]因此，有必要運用激勵手段鼓勵企業優化生產，減少排污傾廢，增加執法監督部門的工作動力，從而通過市場手段與政府手段的有效配合，實現海洋傾廢管理的高效化運作，達到保護海洋環境的最終目的。

激勵手段實際上就是國家根據社會發展及經濟規律，運用價格、成本、利潤、信貸和利息稅收等經濟杠桿向各相關利益主體提供的一種非強迫性的、具有靈活選擇性的手段，以限制對社會具有破壞性行為的發生。常用的激勵手段按照其所發揮的效用分為正激勵與負激勵。正激勵是具有正面意義的激勵，是對激勵對象的肯定、贊賞、獎勵與信任等。負激勵是具有負面意義的激勵，表現為對激勵對象的約束、批評、否定與懲罰等。正激勵和負激勵是從不同側面對人的行為起強化作用的，因此是兩種相輔相成的激勵類型。在管理中必須把獎勵先進與懲治后進相結合，用正激勵去強化正確的行為，用負激勵去避免錯誤的行為。負激勵是正激勵的有效補充，是正激勵得以充分發揮功效必不可少的手段，在突出正激勵的同時也要切實發揮好負激勵的作用。

海洋傾廢管理中激勵手段運用的基礎是使政府、企業和公眾將在海洋傾廢管理中對自身效用最大化的追求轉化為對社會公共利益最大化的追求，以滿足全社會對海洋環境充分利用的共同需求，并在實踐中將這種共同需求有效結合，以實現更高層次上的統一，促進海洋傾廢管理工作的有效開展。海洋傾廢激勵手段的運用是在政府的積極引導下，以實現企業和公眾對海洋資源的高效利用為目標，遵循市場驅動為主兼顧社會參與的原則，通過經濟激勵與教育激勵的方式來實現社會公眾的利益與管理海洋傾廢、保護海洋環境的目標相結合的整體運行模式。筆者認為，要實現海洋傾廢管理中激勵手段的有效運用應該認識并把握好以下三個方面：

第一，激勵手段運行要遵循的原則。海洋傾廢管理中激勵手段的有效運用要遵循政府引導、市場驅動和社會參與的原則。政府通過制定一系列激勵措施以及其他激發企業和公眾自愿行動的手段實現海洋傾廢物的合法、按標傾倒，通過充分發揮市場對資源配置的基礎性作用及對海洋環境管理進行的宏觀調控，鼓勵企業和公眾自覺開展綠色生產，盡量少排污、少傾倒。

第二，激勵手段在海洋傾廢管理中所發揮的作用和功效。海洋傾廢管理中運用激勵手段，其作用就是通過制定激勵標準、利用多種激勵方式實施激勵行為，調動政府、企業和公眾保護海洋環境的熱情，提高排污企業對污染治理的積極性，使其深化清潔生產思想，變“末端治理”為“污染預防”和“全程控制”。通過設立各種激勵手段，使政府在海洋傾廢管理中的引導作用、企業進行海洋傾廢的主導作用與社會公眾對傾廢管理的參與監督作用得到充分發揮，形成全社會參與海洋環境保護的氛圍。

第三，在進行海洋傾廢管理過程中應采用的激勵方式。海洋傾廢管理中的激勵手段包括經濟激勵和非經濟激勵兩個方面，在此筆者提倡以經濟激勵為主，非經濟激勵即教育激勵為輔。因為在很長一段時間內，作為經濟活動主體的人不可能普遍具有較高水平的生態道德意識，其行為在市場經濟條件下更多地會為利潤獲取的動機所驅使，基于這個特點我們認為采取經濟激勵的方式效果會更為明顯。[4]經濟激勵就是以經濟主體利益為核心，運用價格、稅收、財政、信貸、收費、投資等有效措施，鼓勵政府、企業和公眾在開展海洋環境保護、進行海洋傾廢管理、實現傾倒物的合法達標傾倒的過程中秉承海洋環境保護的預防式控制理念，以實現社會經濟發展與海洋環境保護的協調發展；非經濟激勵方法即通過教育激勵的方式，如行政獎勵、輿論監督等，對有利于減少海洋傾倒物、有利于實現海洋傾廢的合法傾倒的因素進行鼓勵。

三、激勵手段在海洋傾廢管理中的運用

在我國，環境治理主要是采用一系列的管制方式，即依托行政和司法系統，通過計劃、標準、禁令等強制方式限制海洋污染者和環境破壞者的行為，使其符合政府所制定的標準，此種管制式制度由于缺乏彈性，給企業造成過重負擔的同時也會限制企業治理污染的技術選擇空間。在現行的環境污染治理制度中，環境保護的預防式控制理念上升為主流，開始采取法規管制與經濟激勵等方式相結合的制度安排，貫徹清潔生產思想的同時強調以“源頭削減”的理念來取代過去的“末端控制”。[5]如何科學合理地處理海洋傾廢以在滿足海洋經濟繁榮發展需要的同時盡可能降低對海洋環境造成的負面影響，筆者認為，在把握了以上環境保護制度及理念創新的基礎上，更要通過經濟激勵及教育手段解決好海洋傾廢管理中執法監督者、海洋傾廢單位及社會公眾所面臨的問題。

目前，我國環境保護制度中的經濟激勵手段主要包括：收費、補貼、征稅、排污權交易、罰金、鼓勵金等。常見的非經濟激勵手段有：宣傳教育、企業排污治污信息公開、輿論宣傳、授予環保榮譽、生態標志等。其中的收費、罰金、排污權交易制度與現行的海洋傾廢管理中所采取的征收傾廢費制度、違法違規傾倒行為進行罰金處罰的規定及傾廢許可證制度在某種程度上發揮著異曲同工的作用。因此筆者認為，可以從海洋傾廢的監管控制、傾廢物源頭控制兩方面來討論激勵手段在海洋傾廢管理中的運用。

（一）海洋傾廢監管控制

筆者認為，在海洋傾廢監管過程中，在突出法規管制的同時更要注重通過行政獎勵、教育等正面激勵方式對傾廢企業、單位及個人進行引導來鼓勵其優化生產的同時降低傾廢量。在提升海洋傾廢執法監督隊伍能力建設方面，要通過資金和政策的扶持來獲得社會相關科研機構的支持，以提高執法裝備水平。

第一，為海洋傾廢的監督執法者設立獎勵基金以增加其工作動力。可以將對違法違規傾倒行為所處的罰金按照一定比例設立一個專項獎勵基金用來獎勵監督者，此基金的數額應隨其查處的違法違規傾倒行為數量的增加而增長，這樣可以有效激勵監督者的工作積極性，增強其責任感，從而改善其監督動力不足的問題。第二，針對目前我國海洋傾廢收費上繳率較低的問題，一方面需要在強化執法的同時壯大海監執法隊伍力量；另一方面需要通過職業教育來促進海洋環境知識的普及，提高海洋傾廢主管部門管理層和操作層的污染預防意識的同時強化其責任意識，尤其要增強海洋傾廢執法監督人員的職業素養。第三，對于傾廢的企業、單位，海洋傾廢監管部門要開展積極主動的引導，鼓勵其定期進行信息公開，將本企業排污傾廢量及環境治理情況定期發布，接受周邊居民的監督。第四，海洋傾廢監管部門對于執行合法傾倒的企業要定期給予行政獎勵，為企業頒發榮譽標志，在為其樹立良好企業形象的同時也有利于增強企業開展環保技術創新的動力。最后，海洋傾廢監管部門要積極做好與陸域環保部門的溝通協調，實行聯動機制，這樣更有助于從傾廢物源頭上進行海洋傾廢控制。

鑒于海洋傾廢航行記錄儀器在海洋傾廢監管中的特殊作用，為提高監管效率，海洋傾廢監管部門應委托研發機構定期進行相關技術的改進、儀器的開發，比如嘗試建立傾倒區資料數據庫以實現各個海區傾倒區信息資源的共享，在此基礎上力爭建立整合統一的海洋傾倒區信息管理系統，實現海洋傾廢的監控監視及指揮調度等系列工作的時效性。目前從事此類技術開發的機構多處于壟斷中，建議采取公開采購、招投標方式引入更多的社會力量，通過一系列的經濟補貼政策，如研發補助金、低息貸款、稅費減免等，鼓勵科研人員增加對技術開發與創新的投入度。[6]另外，海洋環境監管部門應變被動的管理為主動的技術引導并為相關研究成果的及時推廣提供政策上和資金上的支持。比如時下海洋傾廢管理中所面臨的一項新課題是如何將疏浚泥海洋傾倒與綜合利用及無害化處理相結合，既變廢為寶又減少對海洋環境的污染，此種課題的研究對于海洋環境保護意義重大，海洋環境監管部門一定要發揮其引導作用，從政策、資金等多方面給予研發者支持。

（二）入海污染源頭控制

企業是海洋傾廢污染的主體，因此也是進行海洋環境管理的主要對象。目前，海洋環境監管部門對海洋傾廢管理對象的管理以法規管制為主，其硬性約束較強，不利于傾廢企業對污染減排方式的自主選擇。在海洋傾廢管理中對傾廢企業、單位及個人所采用的管制方式主要包括：罰金、傾倒收費、傾廢許可證。從激勵角度來看，這些制度的實施更多體現了海洋環境管理者對被管理者的負激勵，通過采用約束性較強的法規來實現對錯誤行為的抑制。筆者認為，若能將法規管制更多地與市場激勵尤其是正激勵方式相互配合，以法律規范為保障，以經濟激勵手段為補充，會更有利于提高海洋傾廢管理工作的效率。

⒈對于違法違規傾倒行為予以罰金處罰。《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》第17條、第20條及第21條分別規定對違反本條例的違法違規傾倒造成海洋環境污染損害的行為視不同情節予以罰金處罰。體現了政府管制手段的強制性，其作用更多地體現為通過對違法行為的懲罰，即對錯誤行為的負激勵來警戒杜絕后續類似行為的發生，對于鼓勵合法行為的發生并無積極意義。因此罰金在海洋傾廢管理中所發揮的效率比較低，其經濟效率取決于違法所得利潤與預期罰金的差額，原則上罰金應至少等于違反環境管制所得的利潤剩余。

⒉向實施海洋傾廢者征收傾廢費。海洋傾廢費是一種對海洋資源和環境利用與損害的補償費，也是環境法規“污染者付費原則”的體現，因此，所有向海洋傾倒廢棄物者都必須按照國家的有關規定繳納用于補償海洋環境污染治理的費用。設計收取傾廢費的初衷，一是通過對海洋傾廢者經濟利益上的負激勵作用，刺激其主動采取措施改進生產技術、減少廢棄物對海洋環境的污染；二是將收取的費用依據國家的有關規定用于海洋環境的保護和治理。2005年國家發改委和財政部根據海洋環境保護法律法規和我國海洋傾廢的實際情況發布的《國家發展改革委、財政部關于重新核發廢棄物海洋傾廢費收費標準的通知》（以下簡稱《通知》）頒布實施，這是政府通過管制手段實施的一種硬性約束機制，同時也發揮出經濟政策對海洋傾廢的彈性刺激作用。

在市場經濟的作用下，相關企業及個人的海洋傾廢行為也是被一只“看不見的手”控制的，如果傾廢費高于傾廢者的邊際治理成本，他們就會主動選擇治理傾廢物；如果傾廢費低于傾廢者的邊際治理成本，他們就偏重于繳納海洋傾廢費。[7]但我國海洋傾廢收費政策執行的首要問題就是收費標準太低，對傾廢者的刺激作用甚小。根據《通知》的規定，清潔疏浚物在距離陸地12海里以內傾廢，每立方米征收0.3元，12海里以外傾廢，每立方米征收0.15元，其他廢棄物傾廢收費標準要略高于清潔疏浚物。通過與《排污費征收使用管理條例》及《排污費征收標準管理辦法》中對在陸地排放固體廢棄物及危險廢物排污費征收標準相比較不難發現，海洋傾倒收費標準非常低，如冶煉渣25元/噸、粉煤灰30元/噸、爐渣25元/噸等。[8]也正是由于海洋傾廢費的收取標準過低，使得海洋傾廢管理工作因難以獲得足夠的經費支持而進展緩慢，無法調動相關管理人員的積極性，不利于對因海洋傾廢造成的生態環境破壞進行及時的修復和治理。

因此筆者認為，合理調整海洋傾廢費征收標準，不僅是政府控制海洋環境污染的政策體現，也是促進傾廢者采用清潔技術、減輕海洋環境污染的經濟杠桿。我國現行的海洋傾廢收費標準不僅太低而且與我國現行的經濟發展水平相脫離，不能有效發揮對傾廢者的負激勵作用，所以有必要對現行的海洋傾廢收費標準進行修訂。收費標準的確定是以一定時期的經濟發展水平和社會環境為前提的，它是具有階段性的，應該隨著我國經濟形勢的變化而變化。我國各沿海區域的經濟發展水平存在差異，其相關海域可容納及設立的傾倒區情況也不盡相同，所以建議海洋傾廢的收費標準在全國設立一個整體的標準框架，并于此基礎上允許各地方收費標準的設立有一定的浮動性。

⒊實施海洋傾廢許可證制度。海洋傾廢許可證制度不僅是實施《海洋環境保護法》和《海洋傾廢管理條例》的重要保證，也是維護合法的海洋傾廢秩序、防止影響和損害海洋環境行為發生的重要措施。許可證制度要求傾廢執法部門嚴格按照法定的條件和程序進行執法管理，我國現行的傾廢許可證分為緊急許可證、特別許可證和普通許可證三種。需要向海洋傾倒廢棄物的單位和個人必須向海洋行政主管部門提出申請，在相關部門對所提交的傾倒物樣品進行檢驗合格后，方可簽發傾廢許可證。申請者的傾倒行為必須嚴格按照許可證上的規定進行，如廢棄物種類要一致、傾倒數量和傾倒位置要準確等。在此，我們要對傾廢許可制度中的兩點給予特別關注，一是許可證有效期滿仍需繼續傾倒的，應在有效期滿前兩個月到發證主管部門辦理換證手續；二是傾廢許可證不得轉讓給他方使用。

⒋向涉及海洋傾廢的企業及單位發放環保補貼。征收傾廢費及罰金制度是從“罰”的角度來刺激企業治理污染、減少傾廢。筆者認為，應更多地提倡從“獎”的角度調動企業治理污染的積極性，這也符合事物發展的客觀規律。從傾廢物的源頭控制入手，提高源頭污染控制技術才能有效控制海洋污染總量，也就是說通過完善企業生產設施、改善治污設備是降低海洋傾廢數量的不二選擇。目前主要的入海傾廢物如疏浚物、工業廢料、城鎮排水、有害垃圾對海洋環境的破壞程度之所以有增無減，就是因為我國實行的是企業一包到底的環境治理模式，給企業造成過重負擔的同時也導致其取輕避重，寧可繳納傾廢費也不會選擇投入過大、難見回報的治污行為。

補貼則是一個可取的海洋環境保護、減少企業海洋傾廢量的有效經濟激勵手段。即由政府通過優惠扶持政策向涉及海洋傾廢的企業及單位支付一定費用用于削減污染、降低傾廢物入海數量。比如發放治污減排補助金、對于引進環保新工藝新設備所需的資金提供長期的低息貸款等做法，在一定程度上可分擔企業的治污減排成本，有利于調動企業進行污染治理的積極性。一個積極投入綠色生產的企業獲得的社會認可度總會高于怠于治污的企業，所以在某些情況下，補貼可能會使傾廢削減行為的發生比傾倒收費更加迅速，也就是通過正激勵實現對正確行為的鼓勵。

海洋傾廢管理是我國海洋環境管理工作的重要組成部分，其管理思想、管理制度的形成與變革都源于我國的環境保護制度。目前，學界和政府組織越來越對利用環境稅來控制污染、保護環境表現出濃厚的興趣，雖然我國目前還沒有實行環境稅，但有與環境有關的稅種，如資源稅、消費稅、車船使用稅、固定資產投資調節稅等，通過設立這些稅種為保護環境和削減污染發揮著一定的激勵作用。筆者也相信，環境稅的設立與實施也將會對海洋環境保護及海洋傾廢管理發揮重要作用。需要注意的是，在設計與實施經濟激勵時，著重點應放在如何誘導海洋廢棄物的傾倒者變被動治污減排及繳費為主動參與海洋環境保護，結合國家經濟發展狀況，因地制宜地選擇既有利于海洋環境保護又不損害企業經濟效益的激勵手段。在海洋傾廢管理過程中，經濟激勵手段雖然具有廣闊的應用前景，但也不可忽視其與行政手段及法律手段的相互關系，在法制化市場經濟的大背景下，經濟激勵手段是行政手段的補充但又必須以法律手段為保障。

綜上所述，經濟激勵手段在海洋傾廢管理中的確能夠發揮不可替代的作用，但是，我們也不能只重視經濟激勵手段而忽視教育激勵手段在其中所能發揮的積極作用。筆者認為，海洋傾廢管理要以法律規范為保障，以行政監督為重點，以經濟激勵手段為補充，以推廣教育為依托。在改變海洋傾廢管理主體監督執法動力不足及海洋傾廢管理對象怠于治污控廢的問題之后，不能忽略社會公眾在海洋傾廢管理中所發揮的重要作用。傾倒作業的特殊性會導致監督者產生信息不對稱的問題，因此，從事海上活動的民用船舶及公眾憑借其海上作業優勢可以及時發現存在的違法違規傾倒行為。但現實中這些比較有發言權的群體缺少主動意識，對于所目睹的違法違規傾倒行為視而不見，這在一定程度上影響了海洋傾廢監管工作的效率。我國的《環境影響評價法》第5條明確規定：“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價。”也就是說，凡是對所發現的違法違規海洋傾倒行為進行舉報監督的單位及個人，其行為都是在參與海洋環境保護，其權利是受法律保護的。隨著海洋環境問題的日益嚴峻化，海洋主管部門僅靠命令與控制式的法規管制來開展傾廢管理工作已變得力不從心。筆者認為，采取法規管制的同時要以預防式保護的理念為指導，以經濟及教育激勵為手段，推行傾廢管理主體的多元化治理是優化海洋傾廢管理、保護海洋環境的最佳選擇。

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（責任編輯：王秀艷）

Abstract：Ocean dumping management is an important part of marine environmental management.This article starts from the incentive issue，based on the lack of using incentives in ocean dumping management，discusses the current problems confronting it.The author is trying to explore that how to improve the current situation of power shortage and inefficient in ocean dumping management，using the economic incentive and education incentive，so that the ocean dumping management objects could eliminate conflicted moods and also take actions to control the source，so that it is beneficial to reduce ocean dumping.

Key words：ocean dumping management；economic incentive；education incentive；marine environmental protection