基于協同度測評的行政監督系統優化對策研究論綱

摘 要：當前，我國行政監督系統還存在多元主體運作方式混亂，職責權限不明確，領導結構模式不合理等問題，嚴重地阻礙了行政監督系統的協同運行。本文在闡釋行政監督系統協同度的現實依據、理論基礎和基本內容的基礎上，設計出基于協同度測評的行政監督系統優化對策研究的框架，以期通過對行政監督系統協同度研究的相關理論、協同機理、協同模型構建等內容的實地測評，探尋優化行政監督系統運行主體、運行程序、運行機制的對策。

關 鍵 詞：行政監督系統；協同度測評；優化

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）05-0014-06

收稿日期：2014-01-06

作者簡介：劉雙燕（1988—），女，湖南常德人，湘潭大學公共管理學院公共管理專業碩士研究生，研究方向為行政管理。

基金項目：本文系國家社科基金項目“依法行政監督的實施效果評估與提升對策研究”的階段性成果，項目編號：10BZZ011。

一、行政監督系統協同度測評研究的現實依據

⒈是夯實行政監督系統協同度測評研究基礎的必要環節。協同學是德國物理學家赫爾曼·哈肯提出的，目前被廣泛應用到軍事學、經濟學、管理學、社會學、醫學等學科中。該學科主要研究的是在一個具有大量子系統的復雜開放系統中，在控制參量的前提下，通過子系統之間或序參量之間的相互作用，使系統形成一定的具有自組織功能的機構，并使系統由無序混亂狀態變為宏觀有序狀態的過程。我國的行政監督體系作為一個多元主體參與的復雜開放系統，保證其協同有序的運作過程，是提升監督實施效率、效果、效益的重要方面。目前，學界對行政監督系統協同性的研究較少，即便是在公共管理學科領域中，相關的協同學研究也多以定性分析為主，缺少量化研究，且當前的行政監督系統缺乏完善合理的協同機制。因此，對行政監督系統協同度進行研究，運用“熵權法”確定各項指標的權重，構建行政監督系統協同模型和協同度測評指標體系，是后續研究的基礎而又必要的環節。

⒉是深化行政管理體制改革與行政監督相關理論研究的理論自覺。從研究視角來看，傳統的行政監督相關理論研究視角通常囿于對行政監督機制體制存在的問題和對策、具體的行政監督形式、行政監督權力運行等方面。在今后的研究中，應該沖破這層束縛，形成一種“開放的”、“多學科融合”的理論自覺。本研究將協同學、系統科學、現代系統管理理論運用到行政監督理論研究中，將我國的行政監督體系看作一個復雜的開放系統，借助美國著名管理學家羅森茨維克的“現代組織系統管理理論”，將行政監督系統分為五個分系統，構建評價模型和指標體系，從而實現對整個行政監督系統運行的協同程度的測評。其突破了傳統的研究觀念和視角，一方面，將行政監督的研究提升到一個更高的理論層次；另一方面，實現了行政監督領域的多領域跨學科研究，夯實了行政監督的理論基礎。從研究思路來看，相關理論研究應具備更深入、實際和可操作性的研究傾向。行政監督系統的協同度測評研究是建立在對我國行政體制改革實踐的客觀需要、國家大政方針和前提性命題的準確把握的基礎之上的，對行政監督系統協同度測評的理論模型、指標體系進行探討，并找出行政監督系統運行過程中阻礙協同的主要序參量，能夠深化對行政監督系統的結構、管理、職能、主體心理等方面的研究，通過測評發現問題、分析問題，通過構建相應的機制進行對策研究，進而推進我國行政管理體制改革和創新的相關理論研究。

⒊是探索提升行政監督實效的必然途徑。本研究以系統結構研究為策略取向，借助“現代系統管理理論”，從系統結構和功能的視角看待具體的行政監督活動，并對具體的行政監督系統及其各個子系統的運行規律進行剖析，通過定量和定性相結合的方式來發現問題并加以解決。這樣，既充分發揮了系統結構和功能研究策略取向的優勢，也彌補了系統結構研究策略取向存在的部分缺陷。基于對研究的科學性、規范性和嚴謹性的考慮，本文采用實證研究和規范研究等研究方法，一方面，運用多種實證研究工具和方法，如運用“熵權法”對行政監督系統協同度測評各項指標的權重進行確定，運用負熵法建立行政監督系統協同度測評數學模型等；另一方面，以“現代系統管理理論”、“協同學理論”等理論為基礎，通過歸納法和演繹法等研究方法來建立行政監督系統的協同模型。對行政監督系統協同模型的構建及其協同度進行測評，有助于及時發現行政監督系統運行中影響行政監督效率、效益和效能的因素，有利于提高行政監督實效。

⒋是推進預防和懲治腐敗體系建設的客觀需要。當前，我國的行政監督體系還缺乏一套有序的運行機制和有效的制度指引，呈現多元主體監督的無序狀態。而將協同學、系統學和現代系統管理理論等引入行政監督體系研究中，不僅能夠為監督系統的運行提供理論指導，同時還能夠對行政監督主體的監督工作給予指導。通過深入剖析行政監督系統的內部運行機理，找到影響行政監督協同效應的序參量，對行政監督系統的協同度進行測評，可以從整個行政監督體系的結構、價值、管理和功能等方面尋找切入點，構建符合客觀實際的行政監督協同機制，完善整個行政監督體系。一方面，完善的預防和懲治腐敗體系可以防止行政監督過程中的“監督真空”和“重復監督”等現象的出現，改變腐敗行為“無人監督”或“重復監督”的局面；另一方面，還能夠使各行政監督主體之間相互監督，協調合作，增強監督合力，提高行政監督實效，從而有效地預防和懲治腐敗。因此，對行政監督協同度進行測評，是推進預防和懲治腐敗體系建設的客觀需要。

二、行政監督系統協同度測評研究的理論基礎

⒈新公共管理理論。20世紀80年代，在全球化、信息化和知識經濟的影響下興起的新公共管理運動給西方國家的政府管理理論和實踐的發展帶來了很大沖擊。在新公共管理運動的推動下，“公共管理主義”、“企業化政府”、“后官僚制典范”等新公共管理理論逐步興起。1991年，胡德最早提出了“新公共管理”這一概念，提倡“讓管理者來管理”。隨著這一理論在西方各國的日漸流行，其也受到了不少指責和抨擊。基于對新公共管理理論的反思，以羅伯特·登哈特為首的新公共行政學者又提出了新公共服務理論。作為一種新的公共行政理論和管理模式，新公共管理理論主張引入企業競爭機制，提高政府的公共管理水平，更加關注公共管理的效率、效果和服務質量，提倡管理的自由化和市場化。新公共管理理論的主要內容之一就是主張政府轉變角色，變“劃槳者”為“掌舵者”，變控制者為授權者，將權力下放。近年來，新公共管理的核心思想逐漸被用來指導政府績效評估實踐，極大地提高了政府的決策水平和管理效率。

行政監督系統作為政府管理的重要組成部分之一，其監督效率、效益和效能的高低直接影響了行政監督結果，也間接影響了政府辦事效率和質量。對行政監督系統進行協同度測評，有利于為我國行政監督系統的相關決策提供參考。新公共管理理論對本研究的指導意義主要體現在兩個方面：一方面，新公共管理理論主張的“掌舵”角色，在行政監督系統中所起到的就是整體協同作用，要求行政監督部門站在整體的高度，發現整個系統協同運作的一切問題并及時協調資源與需求之間的關系；另一方面，新公共管理倡導者主張的“授權”，體現的是系統運作的靈活性，只有行政監督系統各主體擁有足夠的權限、地位和明確的職責，才能靈活應變，通過協同合作，增強監督合力。這就為優化我國行政監督系統對策研究提供了充分的理論指導。

⒉系統管理理論。20世紀40年代，貝塔朗菲首次提出“一般系統理論”并確定了一般系統理論的初步框架。1972年，其著作《一般系統論的歷史和現狀》的問世將一般系統理論擴展到系統科學的范疇。一般系統理論的基本觀點認為，“一切有機體都是一個整體系統”，而“系統就是相互作用的諸要素的復合體。”[1]（p75）

與此同時，美國著名管理學家切斯特·巴納德在其著作《經理的職能》一書中闡述了社會系統論的觀點，他將一般系統理論應用于組織管理研究中，認為組織是一個系統，且是社會協作系統中的一部分，任何正式組織都包含三個基本要素，即協作意愿、共同目標和信息溝通。[2]

20世紀60年代前后，一般系統理論的觀點被廣泛應用于管理學研究領域，“系統管理理論”開始盛行，“系統科學”、“系統觀點”、“系統技術”、“系統方法”等術語出現在各類管理學文獻當中。“系統管理理論”的代表人物弗里蒙特·E·卡斯特和詹姆斯·E·羅森茨韋克將貝塔朗菲的一般系統理論與信息論、控制論、決策論等觀點和方法加以融合，運用于組織管理的研究當中。1970年，其代表作《組織與管理——系統方法與權變方法》[3]首次運用系統理論的原理、范疇和術語全面分析和闡釋管理問題，提出了“系統管理理論”。系統管理理論認為，組織是一個開放的系統，與其所處的環境不斷相互作用，且各因素間相互作用關系具有動態性，并據此提出了“權變”的觀點。該理論引用了塔爾科特·帕森斯和切斯特·巴納德等的社會系統理論，將組織看作社會系統，并將其分為管理分系統、技術分系統、目標與價值分系統、結構分系統、技術分系統、社會心理分系統和環境超系統。

從系統管理理論的視角來看，行政監督系統作為一個社會系統，一方面，其本身具有開放性，并不斷地與外界政治、經濟、文化等社會環境進行著能量交換；另一方面，其內部各子系統之間具有復雜的相互關系，并受外部環境的影響而發生動態變化。在系統管理理論的指導下，將行政監督系統看作一個社會管理系統，運用系統方法、選取系統工具、進行系統分析，是進行行政監督系統協同度測評的前提。

⒊協同學理論。協同學作為一門以信息論、控制論、耗散結構理論等相關理論為基礎的橫斷學科，是20世紀70年代由德國物理學家赫爾曼·哈肯在研究激光的過程中創立的。哈肯在研究中發現，“自組織系統從無序到有序的演化，不論他們屬于自然系統或是社會系統，都是大量子系統之間協同作用的結果，都可用類似的理論方案和某幾種數學模型進行處理。”[4]協同學理論主要研究的是系統的有序度，協同作用的結果就是系統的協調有序，而系統的開放性、非線性和漲落是系統有序的基礎。開放的系統只有在不斷地與外界進行物質、信息、能量交換以及系統內部各要素的相互作用之下才能產生協同效應，當系統在動態發展過程中逐漸形成一定的時間結構、空間結構、功能結構的有規律的協同方式時，便能產生積極的協同效應，否則，就會產生消極的協同效應。[5]積極的協同效應便是“1+1=2”效應，即系統各部分的作用不是機械的相加，而是通過有機協同，產生大于各部分作用之和的效應。協同學認為，系統的有序發展受到兩種參量的影響——快弛豫變量和慢弛豫變量。快弛豫變量在系統的演化發展過程中數量多，臨界阻尼大，衰減快，因而作用不夠明顯；慢弛豫變量數量只有少數幾個，出現臨界無阻尼現象，并自始至終對系統的演化起著支配性的決定作用。[6]其中，慢弛豫變量就是“序參量”。協同學理論認為“序參量”主宰著系統的演化，只有通過控制序參量，將系統的演化控制在“臨界點”附近，才能通過各分系統的相互協同來實現有序。

三、行政監督系統協同度測評研究的基本框架

⒈行政監督系統協同度測評研究的邏輯起點。黨的十八大報告提出，要“建立健全權力運行制約和監督體系，讓權力在陽光下運行”、“更加注重協同創新”。習近平總書記也強調，要“加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。” 黨和國家從戰略的高度指出要“健全權力監督和制約機制”，同時確保各項權力之間的監督和協調。目前，我國已經形成了由黨內監督、人大監督、政府內部監督、政協民主監督、司法監督、公民監督和輿論監督組成的具有中國特色的監督體系，可以說，我國的權力監督與制約體系已逐步趨于完善。然而，行政監督體系仍然存在監督主體獨立性不強、職責權限劃分不明確等問題，還未形成整體監督合力。行政監督系統協同度測評主要是衡量行政監督系統中子系統的有序度、子系統的協同力、子系統之間的協同效應等，是對行政監督各子系統協同度現狀的定量分析，力求反映行政監督各大主體之間協調合作的有序程度。

⒉行政監督系統協同度測評研究的核心觀點。該研究的核心觀點包括：第一，協同學可以應用于行政監督研究領域。近年來，在公共管理理論研究領域，開展了許多有關協同學的理論研究并取得了一定的研究成果。協同學中求解演化方程的方法既可以精確地或近似地解析出行政監督復雜開放系統中序參量的解析表達式，得出確切的研究結論，豐富和深化定量分析方法，還可以為行政監督系統子系統之間開展行政監督活動提供具有理論參考價值的數據。協同學新的研究思路與研究視角將多種學科的知識融會貫通，能夠使研究成果更加豐富和科學。第二，行政監督系統的協同度可以測評。行政監督系統子系統之間的協同合作是行政監督的目標。行政監督系統復雜開放的非線性系統特征滿足了協同度測評的首要條件。此外，指標本身具有可測性，評估指標不僅具有評估的價值和意義，而且指標在評估中具有可行性。第三，行政監督系統協同度是影響行政監督實效的重要因素。提升行政監督系統協同度，是加強行政監督，提高行政監督實效的迫切要求。對行政監督系統進行協同度測評，可以反映出行政監督系統各大主體和子系統之間在相互協同合作運行過程中所存在的問題。行政監督系統的協同有序有利于提高行政監督的效率、效益和效能，進而提升行政監督實效。

⒊行政監督系統協同度測評研究的主要內容。第一，行政監督系統協同度測評的基礎理論研究。主要分析行政監督系統協同度測評的內涵、價值、測評原則、測評標準等基本理論。厘清行政監督體系與行政監督系統之間的關系、行政監督系統協同度測評的理論依據等，并對測評的必要性、測評的可行性等進行分析，為后期的行政監督系統協同度測評體系的構建以及實地測評奠定理論基礎。第二，行政監督系統的協同機理和理論邏輯模型研究。本研究將行政監督體系看作一個復雜的開放系統，從非線性、漲落和“序參量”這三個行政監督系統協同的關鍵因素對行政監督系統的協同機理進行研究，并初步構建行政監督系統協同的理論邏輯模型。第三，行政監督系統協同度測評指標體系構建研究。主要探討行政監督系統協同度測評指標體系構建的基本原則、基本思路、依據和方法。擬采用專家打分法對指標進行初步篩選，運用SPSS軟件對指標進行相關性檢驗。為排除主觀賦值法的弊端，本研究采用具有一定客觀性的“熵權法”來確定指標體系的權重。第四，構建行政監督系統協同度測評模型。擬從行政監督子系統的功效函數、子系統的有序度、協同力、子系統有序度標準離差率、有序協調匹配度、行政監督協同度等角度來構建行政監督系統協同度測評數學模型。第五，行政監督系統協同度測評的實證研究。通過實地測評，一方面，通過縱向的時間跨度研究，研究同一地區的行政監督系統協同度發展情況；另一方面，通過橫向的對不同地域跨度的研究，對不同地區的行政監督系統協同度進行測評，為后期的對策研究打好基礎。第六，行政監督系統協同度提升對策研究。經過實地調研和個案研究，將調研數據反映出來的相關問題進行歸納和闡釋，擬提出“構建三個機制”來提升行政監督系統的協同度：一是構建行政監督系統的形成機制，二是構建行政監督系統的運行機制，三是構建行政監督系統的反饋優化機制。

四、基于協同度測評的行政監督系統優化對策

⒈樹立行政監督系統協同的理念。第一，確立行政監督系統協同目標。協同目標可分為整體目標和分目標，分目標需要細化到行政監督系統不同崗位的具體工作中去，因而不僅要從整體上全面審視行政監督系統的目標，還要針對不同的崗位制定明確的崗位說明書，明晰相關的監督職責和權限。同時，還要培養行政監督人員和組織的共同目標。第二，樹立行政監督人員的協作意識。通過定期培訓的方式來培養行政監督人員的“協作精神”，以系統目標為引導，尋求監督人員與系統共同的價值認同，采取人本管理方法和精神激勵、物質激勵等措施，提高監督成員的認同感，增強其“協作意愿”。[7]（p43-44）第三，強化行政監督主體的信息溝通意識。采用方便快捷的信息溝通技術，合理設置行政監督系統的信息溝通運行路線，確保所有行政監督人員對全部信息溝通渠道的熟悉度，提高行政監督信息溝通的權威性，從而強化行政監督主體的溝通意識。

⒉創新行政監督系統協同管理方式。第一，建立和完善信息溝通渠道。包括搭建公用的行政監督電子政務信息OA系統管理平臺、創建內部信息協調系統、對監督人員進行網絡信息技術培訓等，實現信息溝通渠道的電子化。利用電子化平臺優化行政監督辦事流程，實現行政監督柔性協作管理，促進行政監督系統對內的及時、充分和無縫的信息溝通，以及對外部監督環境信息的及時公開，通過監督信息與外界的及時共享與溝通，激發外部環境超系統對行政監督系統的協同正效應。第二，創新行政監督系統的協同管理模式。充分借鑒企業管理中的“B管理模式”，[8]（p54）以建立健全行政監督系統運行的相關程序法規為制度基礎，以高質量的監督效率、效益和效能為目標，優化行政監督系統的職能部門設置，協調各部門的權限、職責和利益。綜合運用權變原理，計劃協同目標，實施協同任務，檢查協同結果并及時總結和反饋，通過優化行政監督系統協同的PDCA流程，不斷完善行政監督管理子系統，以適應不斷變化的國際和國內政治、經濟、文化等環境。第三，創新行政監督系統協同管理體制。一是要完善行政監督體系的職能結構設置，明確職能劃分，發揚“釘釘子”的精神，[9]推進行政監督職能轉變，避免出現監督“空白帶”現象。二是要健全行政監督體系領導體制，以避免出現多頭領導的局面。三是要完善行政監督系統協同度測評體系，建立行政監督系統協同績效測評制度，提高行政監督實效。

⒊構建行政監督系統協同機制。第一，構建行政監督系統協同形成機制。一是構建行政監督系統協同評估機制。科學合理的行政監督協同評估機制應包括目標與價值評估、管理評估、技術評估、組織結構評估、人員心理評估等五個方面。通過建立科學合理的評估體系，對不同時期的行政監督系統運行所應實現的協同效果進行比較，找出效果與目標的差距，分析影響系統協同的因素。二是建立行政監督系統利益協同機制。通過建立監督主體部門間的利益協同機制、部門上下級之間的利益協同機制、個人利益與行政監督系統的利益協同機制，實現個人、部門、整個組織系統之間的利益協同。第二，構建行政監督系統協同實現機制。一是識別行政監督系統的協同機會，通過分析系統的要素、功能、結構和環境等對行政監督系統的協同運行產生的影響，判斷系統的協同狀況，找準協同時機和協同調整方案。二是在對系統運行現狀進行分析的基礎上，對處在不同政治、經濟和文化環境之下的不同地區或處于不同時間段的行政監督系統的運行狀態進行評估和比較。對運行協同程度較高的行政監督系統和協同度最低的行政監督系統的運行程序、功能、管理方式、技術、人員以及環境進行比較分析，采取合理的差距評估方法，為系統優化對策提供借鑒。第三，建立行政監督系統協同約束機制。通過激勵約束、利益誘導以及一定的懲罰手段，加強子系統之間的信息溝通，增強行政監督人員之間的信任感。同時建立監督反饋機制，及時監督和檢查系統運行過程是否符合協同目標。

⒋推進行政監督系統各要素的協同。第一，促進行政監督系統主體之間的協同。行政監督系統的運行主體是推動管理、技術、人員心理等子系統協同運行的行政監督人員的總稱。行政監督系統的主體之間的關系、功能、結構等的協同是推動系統協同運行的必要因素。而行政監督系統主體的權力、責任和利益之間的協同關系則是影響系統運行的重要序參量分量。要著力促進行政監督主體之間的權力協同、責任協同和利益協同。一是要徹底改善我國行政監督機關的雙重領導體制，一方面，加強上級行政監督機關的業務領導；另一方面，在接受同級黨委和政府直接領導的同時，下放一部分財政處理權，以保證行政監督機關的獨立性。二是要保證各大監督主體職責明確，其權限范圍、監督方式、監督程序都有相應的法律法規加以規范，培養行政監督主體成員的責任意識，實現責任協同。三是注重利益協同，盡量使行政監督子系統某方面的利益在實現的同時能夠滿足另一方面的利益要求。第二，重視行政監督系統主體與客體之間的協同。行政監督系統的主體和客體構成要素各不相同，不同主體和客體之間的因果關系也各不相同，它們之間的非線性相互關系也成為影響系統自組織演化的重要因素，因而主體與客體之間的協同關系不可小覷。行政監督主體與客體之間的協同主要體現在民主監督、辦案效率、信息透明度等方面。一是行政監督主體在進行監督的過程中要充分尊重民意監督，加大信息公開范圍，拓寬溝通渠道；二是行政監督主體要提高信訪工作的辦事效率，縮短辦案周期，減少立案程序，公開立案過程等；三是及時反饋辦案信息，將案件的處理進程及時通知給案件相關人。通過上述措施可以減少行政監督客體與主體之間的沖突，提高行政監督系統運行的有序性。第三，加強行政監督系統目標與環境之間的協同。行政監督系統在制定短期協同目標的同時，要在充分考慮內部運行機理的基礎上，既明確每一個部門的協同分目標，也要將這些目標整合起來，引導分目標和總體目標的協同發展。行政監督系統的協同目標必須遵循權變原則，密切關注國際和國內政治、經濟、社會、文化等環境的變化，及時調整短期目標，以適應國際國內相關政治、經濟政策的變化和社會成員以及文化發展對行政監督系統的新需求。