論公私協作執法

摘 要：公私協作執法是公共執法和私人執法基于各自特點進行協作的法律執行模式，可以有效彌補公共執法動力不足、腐敗和信息劣勢的缺陷，也可以有效彌補單純私人執法過程中的執法過度、缺乏強制力等缺陷。長期以來，我國法律執行活動被公共執法機構壟斷，公私協作執法的制度空間不大。為此，應當通過擴張訴訟當事人資格、建立罰金分享制度、增加懲罰性賠償規定以及放寬風險代理訴訟限制等方式為公私協作執法開辟空間，使公私協作執法能夠成為我國法律執行機制改革的重要方向。

關 鍵 詞：公共執法；私人執法；公私協作執法

中圖分類號：D926 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）05-0020-08

收稿日期：2014-04-11

作者簡介：張效羽（1983—），男，山東青州人，國家行政學院法學部講師，法學博士，研究方向為行政法。

基金項目：本文系國家行政學院2013年度科研重大項目“用法治思維和法治方式履行政府職能研究”的階段性成果，項目編號：13ZBZD010。

法律作為公器，其執行屬于公共物品，基于“搭便車”心態，除非私人作為違法活動的受害人，否則法律執行對私人沒有足夠吸引力，這種公共物品的供給在越大的集體中越顯露不足，正可謂“三個和尚沒水喝”。[1]但上世紀70年代以來，人們逐漸認識到私人即使只是為了私人利益最大化，在恰當的制度設計下，會更有動力參與執行于己無關的法律，并能彌補公共執法的內在缺陷。[2]當前，法治中國建設過程中面臨的一個主要困難就是公共執法不足、侵害公共利益的違法活動屢禁不止。是故，我們應當引入私人執法力量，將私人執法與公共執法結合起來，把公私協作執法當成提升法律執行能力的新路徑。為此，本文將探討公私協作執法的機理，并結合我國公私協作執法的現狀，就建立健全我國公私協作執法提出若干建議。

一、公共執法、私人執法、公私協作執法

法律執行是一個極為寬泛的概念，任何促進法律獲得普遍服從的活動都可稱之為法律執行。從執法主體劃分，法律執行可以分為公共執法、私人執法和公私協作執法。

（一）公共執法

公共執法是公共機構以公共利益為目的、以公共權力（公權力）為手段促使他人遵守法律的活動。現代政治和法律常識決定了公共執法必須同時具備“公款、公權、公益”這“三公”屬性：第一，公款支持。公共執法的主體是公共機構，公共機構的特點是其活動經費由公款支出，即公共機構的資金支持由強制征稅保障。作為公共執法機構的代表，“國家不能夠依靠資源的集資或捐款而生存下去，其原因是一個國家提供的最根本的服務……只要有人能夠得到它，那實際上每個人都能獲得它”。[3]（p11）因此，公共機構只能依靠強制征稅提供財力保障。第二，公權行使。公共執法是依靠公權力執行法律。當然，公共機構不是在任何的執法活動中都使用公權力，但公權力的行使是公共執法的后盾。在必要的時候，公共執法可以運用公權力強制實現自己的意志。在現代法治國家，公權就是依據法律。第三，公益目標。公共執法的目標是公共利益，且這種公益屬性必須明白無誤地向公眾表露、證明。在法治國家，公共執法目標的公益性也被視為目標法定性，即公共執法必須證明其執法目標符合法律授權，否則即構成權力濫用。[4]（p81）

在公共執法過程中，“公款、公權、公益”必須同時具備，且三個屬性之間互相支持。正是因為公共執法是為了公共利益，所以才會有公款的支持并有權行使公權；反之，凡是依靠公款支持、并以公權行使手段的執法互動，也必須是以公共利益為目標?！叭嗣裨趨⒓由鐣r放棄他們在自然狀態下所享有的平等、自由和執行權，……這一切都沒有別的目的，只是為了人民的和平、安全和公眾福利”。[5]（p79-80）

（二）私人執法

私人執法是私人以私人利益為目的、以私人權利行使為手段促使他人遵守法律的活動。筆者所稱的私人執法不包括為了捍衛自身利益而參與的各類執法活動，也不包括基于公益心、正義感主動參加的各類執法活動。與公共執法“三公”相比，私人參與執法則是明顯的“三私”：第一，私款支持。私人執法不使用公款，而是私人出資支持其一切活動。私人執法也許會獲得公款的獎勵或扶持，但這只能使私人執法錦上添花。私人執法基于私款意味著私人執法活動必須依靠自愿的資金輸入才能維持。無論資金輸入的目的為何，私人執法都不具有公共執法那樣強行募集資金的能力。第二，私權行使。私人執法不是公共權力（公權）行使，而是私人權利（私權）行使。所謂私權，是指私人依據法律所享有的個人自由，比如基于雙方自愿交談、訪問、記錄等。私權與公權相比，最根本的特征在于私權是權利（Right）不是權力（Power）。部分私人權利的行使也會給對方帶來服從的壓力（比如強大的說服力致使對方吐露實情），但這種壓力不是基于權威（命令權力與服從義務），而是基于利害狀況，①即基于讓對方相信服從對其有利，而不是基于權威強令其服從。第三，私人利益。私人執法的目的就是最大化實現私人利益。這里的私人利益包括金錢利益，也包括非金錢利益。私人基于利他主義參與執法活動，或者基于維護自身利益參與執法活動不是筆者所稱的私人執法。這里的私人利益是指通過實施或參與執法活動能夠獲取的新的個人利益。

（三）公私協作執法

公私協作執法是糅合公共執法和私人執法的新型法律執行。公私協作執法也是法律執行的一種，公私協作執法具有以下特征：第一，公私協作執法中公共機構和私人均起到獨立的作用。公私協作執法不是簡單的一方指揮、授權、委托另一方執法，而是公共機構和私人各自獨立發揮作用的共同執法。比如私人獨立收集情報、公共機構則獨立鑒別私主體情報的準確性，并按照自己獨立的判斷展開執法活動。第二，公私協作執法是公共利益和私人目的的雙贏。公私雙方之所以能夠協作執法，就是因為雙方都認識到協作執法能夠更好地實現自己的目標：對公共執法機構而言，公私協作執法能夠更好地維護公共利益；對私人執法主體而言，公私協作執法能夠更好地實現私人利益，比如獲取高額懸賞金、賠償金等。第三，公私協作執法由公共財政和私人出資共同支持。公私協作執法中私人參與公私協作執法的成本由私人承擔。如果私人獲取的信息不準確、提出起訴被駁回，則這些成本就成為執法失敗的損失，這些損失由私人承擔。第四，公私協作執法的風險由公私雙方獨立承擔。公私協作執法過程中，如果公共執法機構作出錯誤判斷或者違反法律，將獨立承擔不利的法律后果；而私主體如果出現取證錯誤、侵犯他人權利，也將獨立承擔法律后果或者經濟損失。第五，公私協作執法既運用公權力，也運用私權利。公私協作執法在收集情報、獲取證據、提出起訴等方面是私權利的運用，在依法裁判、處以罰款、判決執行等方面是公權力的運用。

二、公私協作執法的優勢

公私協作執法的優勢在于，單純公共執法會導致不可避免的公共執法失靈，單純私人執法也面臨私人執法失靈，只有將公共執法和私人執法有機結合起來，才能最大限度地彌補公共執法失靈和私人執法失靈，提升法律執行的整體能力。

（一）公共執法失靈

公共執法失靈是基于公共執法“公款、公權、公益”的“三公”屬性導致的公共執法的內在缺陷。公共執法失靈表現為公共執法無法促使公民普遍服從法律，而違反法律現象的普遍存在公共執法對此則無能為力。公共執法失靈的本質是公共執法能力沒有達到促使公民普遍服從法律所要求的水平。公共執法失靈的原因如下：

⒈動力不足。公共執法機構人員是固定工資制，即公共執法人員個人薪酬和福利待遇主要由職務與級別決定，而決定一個公務員職務和級別的因素中，執法實際效果只是眾多因素中的一個，即公共執法人員執法成果和個人回報之間的關系十分有限?！耙话銇碚f，官員都會接受一份通常是固定的薪金形式的貨幣報酬，而且還會有一筆養老金作為老年保險，這種薪金并不像工資那樣以工作量為標準，而是根據身份即根據職能的性質（職銜），可能也會根據服務年限”。[6]（p1102）盡管當前針對公共執法機構的績效考核蔚然成風，但“功績原則，至少在其原始的表現上，從來沒有真正涉及文官生產各種結果的想法……在政府采用功績原則的時候，有效率的政府只意味著廉潔政府，如果一個政府沒有腐敗，那它從定義上說就是有效率的”。[7]（p154）正是由于公共執法人員的個人回報與執法成果之間存在相對較弱的關系，導致公共執法機構工作人員缺乏竭盡所能追求執法結果的動力。這種動力不足，直接導致公共執法力度長期達不到公眾期待的程度。

⒉腐敗。腐敗最通俗的含義就是利用公共權力謀取私利。由于公共執法機構的執法活動就是公權力行使過程，使得公共執法活動中的腐敗問題長期以來妨礙著執法能力的提升。公共執法中的腐敗問題，是公共執法“委托代理”模式（Principal-Agent Problem）決定的。[8]公共執法是一種明顯的“委托代理”模式，即公共執法不是追求公共執法機構及其工作人員的私利，而是追求公眾的普遍利益，實際上就是公眾委托公共執法機構及其執法人員維護自己的利益。在這種“委托代理”模式中存在兩種不對稱：第一，信息不對稱。即委托方與代理方信息不對稱。這是委托代理關系的內在屬性，“所有不對稱信息問題都可以被納入一個委托——代理的分析框架中，其中不掌握私人信息的一方被稱為委托人，掌握私人信息的一方是代理人”。[9]（p84）這一模型套用到公共執法領域，即公共執法機構委托人（公眾）不知道公共執法機構及其工作人員（代理人）執法過程的具體信息，不知道公共執法機構及其工作人員是否是全心全意為公眾服務，但對此公共執法機構及其工作人員（代理人）則心知肚明。在這種情況下，委托人（公眾）對代理人（公共執法機構及其執法人員）的不知情，就會成為促成代理人為謀取私利出賣委托人利益的“道德風險”。比如公共執法機構人員與違法活動人員私下交易，違法活動人員往往以給代理人帶來超過合法代理費（法定撥款或薪酬）的條件促成公共執法人員對違法活動的放縱，這就使得公共執法會出現嚴重的不作為現象。第二，損益不對稱。公共執法腐敗造成的損失是委托人（公眾），帶來的收益是代理人（公共機構及其執法人員）；而竭盡全力執法帶來的收益被委托人（公眾）占有，代理人（公共機構及其執法人員）只獲得其中極少的部分。這種損益不對稱的情況，使得損害公共利益為個人謀利的腐敗行為具有現實的可行性。執法人員（代理人）向違法活動者索取賄賂，實際上是與公眾（委托人）爭奪公共執法的收益。執法人員（代理人）向違法活動者索取賄賂的上限，就是違法活動被制止帶給社會公眾的收益。

⒊信息劣勢。信息是法律執行的基礎，能否獲取充足的信息決定法律執行的成敗。是否有能力獲取充足的信息則是法律執行能力的決定性因素之一。正可謂“信息具有價值，……信息就是力量”。[10]（p482）但公共執法在獲取信息方面存在以下劣勢：第一，無法獲取充分的信息。執法所需要的信息往往分散在全社會各個領域，而且處于社會角落的微量信息并不意味著價值較低?！拔覀冎灰约铀妓骶蜁l現，現實生活中無疑還存在著一種極其重要但卻未經系統組織的知識，亦即有關特定時空之情勢的那種知識——它們不可能被稱為科學知識，正是在這個方面，每個人實際上要比所有的其他人都具有某種優勢，因為每個人都掌握著有可能極具助益的獨一無二的信息”。[11]（p80）因此，執法信息的收集需要大量的、分散在社會各領域的人員積極參與。公共執法是公共財政供給的執法活動，其人員編制總是非常有限的，執法人員的有限性與信息的無限性矛盾顯著。第二，容易遭受欺騙。公共執法機構由于其“三公”性質，使其執法人員、執法依據、執法標準都應處于主動公開的狀態，這種公開已經成為世界各國政府不可抗拒的潮流。[12]執法人員一般在明處，違法分子則通常在暗處，信息欺騙可以針對公共執法從容不迫地應對，公共執法則只能對真真假假的信息進行仔細甄別。這就使得執法人員容易遭受欺騙，獲取錯誤信息。

（二）私人執法對公共執法失靈的彌補

⒈動力充足。私人執法動力充足，無論從私人執法機構的角度看還是從私人執法人員的角度看，私人執法都有動力提升執法效果：第一，私人執法機構的興衰與執法效果直接相關。私人執法機構就是為獲取執法利益而成立的營利機構，私人執法機構產生、存在、發展、擴張的基礎在于私人執法的執法效果。私人執法效果越好，執法機構越能獲得收益，越能發展壯大。私人執法機構之間還存在激烈競爭，如果執法效果不好，私人執法機構就會因無法獲得足夠資金支持而削減、消亡。第二，私人執法機構中執法人員的薪酬與執法效果直接相關。首先，有些私人執法是個體執法人員個人逐利行為，在這種情況下，執法人員的薪酬直接由執法效果決定。其次，對于具有一定規模的私人執法機構中的執法人員而言，由于私人執法機構的興衰是由執法效果決定的，因此殘酷的生存競爭決定了私人執法機構必須將其執法人員薪酬與執法效果掛鉤，否則私人執法機構也會患上公共執法機構的官僚病，無力與其他私人執法機構甚至私人執法個體競爭。第三，多元動機。與公共執法只是為了公共利益執行法律不同，私人執法的動機是多元的。最大限度地獲取獎勵、分享罰款是主要動機，但其他動機也明顯存在。比如遏制競爭對手、維護行業整體聲譽、報復施害者，甚至一些非常私人化的動機。這些動機為私人執法投入執法活動提供了強大的動力。

⒉信息優勢。私人執法對信息的獲取具有獨特的優勢，這些優勢恰恰可以彌補公共執法的內在缺陷、遏制公共執法失靈：第一，私人執法往往是出其不意、攻其不備。私人執法機構和人員沒有統一編制，也不需要執行政府信息公開要求，可隨時投入執法活動，其執法行為幾乎無法預料。第二，私人執法者分散在社會各處，信息收集能力強。私人執法者與公共執法者的差別在于，公共執法者收集信息主要靠執法對象信息匯報義務，而私人執法者收集信息則由分散在社會各處人員的觀察取證。由于私人執法者人數眾多、角度不同，因此能夠獲得更加綜合、立體的信息。第三，私人執法者信息甄別能力強。信息甄別主要依靠專業能力尤其是兼職人員的專業能力。因為信息甄別由行業內部一線專業技術人員進行甄別最有效，而這些一線工作人員只能兼任執法人員。因為公共執法人員往往身份固定，專業從事執法信息甄別工作，脫離社會實踐；而私人執法人員多種多樣，有不滿雇主待遇的工程師，有不服從管理的技術工人，這些人出于各自的動機投入執法活動，對信息的甄別能力非常強。“每個人都掌握可能極其助益的獨一無二的信息，但是只有當基于這種信息的決策是每個個人做出的或是經由他的積極合作而做出的時候，這種信息才能夠得到運用”。[13]（p80）

⒊耐腐蝕。公共執法是“委托——代理模式”，而私人執法則是“自擔風險、自享收益”模式，耐腐蝕特性突出。私人沒有執法的義務，私人執法之所以存在，是因為私人執法的收益大于對違法活動坐視不管的收益，而且這些收益由私人執法主體享有。在這種情況下，以放縱執法為標的的私下交易不會在私人執法者和違法人員之間發生，也就不存在腐敗的可能。

（三）私人執法的內在缺陷需要公共執法彌補

私人執法有優勢，能夠彌補公共執法的內在缺陷，遏制公共執法失靈；但私人執法也有其內在缺陷，需要公共執法彌補：

⒈執法過度。因為私人執法的收益和執法效果密切相關，因此私人執法主體有強烈的動機過度執法，比如誣陷他人獲取高額懲罰性賠償金。因此，私人執法要避免執法過度，必須存在一個執法收益與執法效果不密切關系的機構加以把關，這類機構就是公共執法機構。[14]

⒉執法不足。私人執法與違法活動之間是一種“貓鼠關系”，盡管貓依靠抓老鼠為生，但是如果將老鼠全部吃光了，貓也就失去了存在的可能。因此，私人執法機構不希望違法活動完全消失，甚至希望違法活動越來越多，因為違法活動越多，執法收益越大。公共執法機構也存在這個問題，如果特定違法活動完全消失，則特定的公共執法機構也沒有存在的必要性。但公共執法機構更為健全的執法人員編制、福利保障體制與執法效果相對分離的固定薪酬體系以及民主政治的監督，使得公共執法機構不會因為這個原因而執法不足。因此，公共執法機構可以有效監督私人執法的故意放水。[15]

⒊缺乏強制力。私人執法是運用私權利揭發違法、追究非法，但私人執法所擁有的全部私權利都沒有直接強制力，私人執法不能強制對方披露信息、不能強制對方履行義務、不能強行搜查也不能強行封存證據。這些都需要公共執法的彌補?！罢c我們社會中的其他機構根本不同……它能夠使用強制方式”。[16]（p12）

綜上所述，公私協作執法能夠最大限度地彌補各自缺陷，總體提升法律執行能力，這也是公私協助執法的必要性所在。

三、公私協作執法的形式

（一）私人檢察官模式

私人檢察官模式是指私人就侵害公共利益的違法行為收集證據、提起訴訟的私人執法模式。之所以叫“私人檢察官模式”，是因為此類私人執法很像私人充當檢察官，而檢察官的主要職責之一就是針對侵害公共利益的違法行為收集證據、提起訴訟，使得違法活動嫌疑人的違法行為被法院確認并得到法律追究?！八饺藱z察官”在此只是一種比喻，例如“個人或企業調查違法行為抓捕違法人員（包括刑事罪犯）并且對違法行為提起訴訟（包括刑事訴訟）。如果案件成功解決，法律的私人執行者有權保留所有案件收益。比如說，他們可以獲得由罪犯繳納的罰金”。[17]這種“調查——訴訟——獲取罰金”的模式，就成為私人執法的經典模式。私人檢察官模式的要點如下：第一，私人檢察官模式是私人執法與司法執法的結合。私人提起訴訟必須發現違法行為、收集證據、分析法律并出庭說服法官接受違法行為的真實性，這一切均由私人執法主體完成。但私人檢察官模式也要借助司法機關的力量，司法機關在接到起訴之后要決定是否立案、組織審判并作出違法行為在事實和法律上是否成立的判決，還要判決違法行為責任承擔的法律責任并予以執行。從私人發現違法行為到最終違法行為主體被追究法律責任，是私人執法主體和司法執法主體共同勞動的結果。第二，私人檢察官模式中私人目的比較復雜。私人愿意就侵害公共利益的違法行為收集證據、提起訴訟，有其私人利益動機，比如高額的懲罰賠償金或者高額罰金分享，甚至由私人起訴者全部享有罰金。除此之外，有些私人檢察官模式的執法也不體現為明顯的金錢利益，比如對出名的渴望、打擊競爭對手等等。第三，私人檢察官模式是將訴訟權利和審判權力共同運用的產物。私人檢察官模式中私人執法者運用訴訟權利，包括訴訟之前收集證據、訴訟之中庭審發言辯論舉證、判決之后要求法院執行罰款等。而司法機關則運用審判權力，包括要求被告出庭、對被告行為進行法律認定、對證據進行辨別等。

（二）賞金獵人模式

賞金獵人（Bounty hunter）原初含義為美國刑事司法制度中依據懸賞緝拿犯罪嫌疑人的活動。[18]筆者將其引申為私人執法主體根據公共執法機構的懸賞承諾從事的相關執法活動，并以執法活動成果（違法線索、證據甚至違法活動嫌疑人）獲得獎金的行為。賞金獵人模式有以下特點：第一，賞金獵人模式中私人目的單純，就是為了獲得賞金。盡管私人執法在這種模式下也有可能間接地改善了自身處境，但對高額獎金的追求是這類公私合作執法中私人參與執法的最直接、最主要的目的。第二，賞金獵人模式適用范圍廣泛。私人檢察官模式只適用于可以提起訴訟并且通過訴訟能夠追究違法行為主體責任的情況，而賞金獵人模式則適用于幾乎各類違法活動的發現、追究、處罰。公共執法機構可以就線索提供、信息甄別、人員扭送、證據獲取、出庭作證等各類私人可以依法進行的有價值行為懸賞。私人執法主體見到懸賞即可投入執法活動。第三，賞金獵人模式存在私人執法主體之間的競爭。公共執法機關的懸賞承諾并非針對特定的私人執法主體，往往是哪個私人執法主體達到相關賞金發放條件，哪個私人執法主體就獲得賞金。因此，在私人執法主體之間存在激烈競爭。賞金獵人模式導致私人執法主體過度執法的可能性更大。

（三）風險代理訴訟模式

風險代理訴訟模式是指代理人與違法活動受害方簽署民事協議，約定代理人代理違法活動受害方提起訴訟，維權成功后維權相關收益由風險代理人與違法活動受害人按照合同分享的模式。風險代理模式對于代理人而言，是一項典型的以維護違法活動受害人權益為內容、與司法機關合作為手段、既促進法律實施又滿足私人參與者分享維權收益的公私協作執法模式。風險代理訴訟有如下特征：第一，風險代理訴訟模式是三方的結合。風險代理訴訟是將三方力量結合起來，一方為代理人，一方為受害人，一方為司法機關。對于違法活動受害人而言，風險代理訴訟是維護自身權益；對代理人而言，則是一項基于牟利的私人執法活動；對司法機關而言，風險代理訴訟模式則是制度誘導下司法機關與代理人的公私協作執法。在現代社會，代理人一般由律師擔當。第二，風險代理訴訟模式中，代理人（私人）愿意參加風險代理訴訟的原因就是謀取私利。風險代理訴訟主要集中在可以獲得較高額度賠償的領域，比如醫療事故案件、工傷認定案件等。這類案件一旦勝訴，就會獲得很高的賠償金。正是出于分享高額賠償金的誘惑，代理人愿意介入風險代理訴訟。第三，風險代理訴訟的客觀結果是法律執行效率的增強。違法活動受害人有極強的動力參與法律執行，但違法活動受害人不一定都具有專業知識、財力、物力支持其執行法律。公共執法機構有義務維護公民、法人和其他組織合法權益，但公共執法機構未必有足夠信息、足夠激勵去為每一個受害人維權。風險代理訴訟模式實際上是將維權作為一項利潤豐厚的事業吸引以私利最大化為動機的私人執法者參與，使得代理人為了豐厚的收益積極開展私人執法并與公共執法機關充分合作，實現受害人維權及法律執行的客觀效果。

四、我國公私協作執法的現狀

長期以來，公法執行在我國被公共機構壟斷，人們在思想上和實踐中都認為公法執行只能由公共機構進行，因此對公私協作執法并不重視，現行法律制度給公私協作執法留下的空間不大：

（一）私人檢察官模式

公私協作執法的私人檢察官模式，即通過私人提起訴訟、追究違法活動者違法責任、依據法院判決分享罰金的模式在我國還沒有成為現實，因為我國沒有罰金分享制度。但這種模式在我國某些地方正在逐步實踐。比如海南省高級人民法院2011年7月頒布的《關于環境資源民事公益訴訟試點實施意見》中明確規定公民可以作為環境公益訴訟的主體，這也就意味著違法活動受害人以外的其他人可以成為起訴違法活動的原告。2012年新修訂的《民事訴訟法》第55條規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。這一條款賦予“法律規定的機關和有關組織”提起公益訴訟的權利，也就是從法律上為私人檢察官模式的公私協作執法提供了可能。根據報道，我國首起根據新《民事訴訟法》提起的公益訴訟——中華環保聯合會訴寧滬高速公司噪聲污染案——將于2014年5月6日在江蘇省無錫市中級人民法院開庭審理。[19]

（二）賞金獵人模式

我國公私協作執行公法的“賞金獵人”模式實踐中已經開展的主要有以下幾類：第一，懸賞征集違法線索制度。這類公私協作執法比較成熟，在全國層面已有相關規范性文件出臺。比如《稅務違法案件舉報獎勵辦法》（2005年）、《關于建立食品安全有獎舉報制度的指導意見》（2011年）、《關于印發食品藥品違法行為舉報獎勵辦法的通知》（2013年）等。在各地也有一系列規范性文件。第二，懸賞捉拿違法活動嫌疑人，包括提供違法活動嫌疑人信息和直接捉拿違法活動嫌疑人。這類公私協作執法主要在公安刑事辦案中使用，在行政執法中使用很少。主要依據有《公安機關辦理刑事案件程序規定》第270條、①《公安部關于實行“破案追逃”新機制的通知》（1999年）等，實踐中運用得比較普遍，相關制度建設也較為成熟。第三，懸賞征集違法證據制度。這類公私協作執法正面臨著合法性挑戰的問題。比如廣州“有獎拍違”，上?！搬烎~執法”?？傊?，我國“賞金獵人”模式的公私協作執法主要以收集違法線索、違法證據和捉拿違法活動嫌疑人信息提供為主。除以公安通緝令為載體的懸賞捉拿違法活動嫌疑人和懸賞征集違法線索制度在法律和實踐中比較成熟外，“賞金獵人”模式的公私協作執法仍面臨合法性的困境。

（三）風險代理訴訟模式

在我國，風險代理訴訟尚被有意地限制：第一，風險代理中收益分享有上限。《律師收費管理辦法》第13條第2款規定，實行風險代理收費，最高收費金額不得高于收費合同約定標的額的30%。第二，限制風險代理案件的類型。《律師收費管理辦法》第11條、第12條規定，姻、繼承案件，請求給予社會保險待遇或者最低生活保障待遇的，請求給付贍養費、撫養費、扶養費、撫恤金、救濟金、工傷賠償的，請求支付勞動報酬的等案件，不得實行風險代理收費。禁止刑事訴訟案件、行政訴訟案件、國家賠償案件以及群體性訴訟案件實行風險代理收費。

五、完善我國公私協作執法的建議

盡管公司協作執法有助于彌補公共執法和私人執法各自的缺陷，提升整體執法水平，但我國公私協作執法還處于初級階段。為此，應深化改革，為我國公私協作執法創造更為便利和廣闊的環境與空間。

（一）擴張訴訟當事人資格

“為了發揮私人在法之實現中的作用，必須在訴訟程序方面確保私人訴訟之便捷”。[20]（p31）擴張訴訟當事人資格，也就等于擴張私人與司法機關在執行法律方面協作的可能性。尤其是擴張公益訴訟當事人資格，對維護公共利益將會產生積極作用?！睹袷略V訟法》第55條規定，只有法律規定的私人組織可以提起民事公益訴訟。這里“法律規定的私人組織”不應理解成法律指定的私人組織，否則門檻過高，應理解為符合法律規定條件的私人組織，具體條件不應比私人有限責任公司設立的條件高。

有人擔心訴訟當事人資格的擴張會導致大量訴訟涌入法院，法院不堪重負，公私協作執法也無法持續進行。對此，應規定公益訴訟實行敗訴方承擔雙方全部訴訟費用的制度，規定民事公益訴訟訴前保證金制度，以遏制訴訟過快增長。

（二）增加私人參與執法的金錢收益

公私協作執法中，盡管私人執法主體參與執法的動機是多元的，但追求利益是私人執法的主要動機之一。因此，公私協作執法的發展，必須以私人能夠從公私協作執法中獲取顯著收益為前提。但我國目前私人參與執法金錢收益比較多的只有賞金獵人模式，即各類行政、刑事懸賞，在其他領域金錢利益還不夠顯著，因此，第一，應建立罰金分享制度。私人主體發現違法線索、收集相關證據、提起公益訴訟、組織法律專業人士出庭支持訴訟，還要承擔敗訴之后的不利后果，這一切都給私人執法主體極大的負擔。當然，這些負擔也是遏制私人執法主體過度執法、濫用訴權的必要提醒。但是，如果公益訴訟提出者不能從公益訴訟勝訴中獲得更多的利益，提起公益訴訟的積極性必然大幅降低。以至于私人很難組織起來提起公益訴訟，私人執法的優勢——動力充足就會大打折扣。因此，建議建立公益訴訟勝訴后罰金分享機制，如果公益訴訟勝訴之后存在罰金，則應將罰金的部分甚至全部作為獎勵交給公益訴訟的提起者。第二，應提高違法活動罰金的上限。罰金分享制度有利于私人參與執法，但是如果罰金本身很低，則罰金分享制度的效果就不明顯。因此，針對需要吸引私人執法領域的罰金上限，只有輔以罰金分享制度，才能夠調動公私協作執法的積極性。第三，應推廣懲罰性賠償。懲罰性賠償是指當被告具有過失、惡意或者欺詐情節時，對其課以高于其行為導致的實際損失的賠償，主要目的在于懲罰被告或者殺一儆百。[21]懲罰性賠償制度融合了公法責任和民事責任?！肮ㄘ熑沃饕ㄟ^制裁違法者而達到壓制、預防違法的效果，并進一步達成保護法益、保障人權，建立社會共同生活所需的和平與秩序；而民事責任是要求賠償義務人應填補賠償權利人所受的損害，達到如同侵權行為未曾發生時一樣?！盵22]正是由于懲罰性賠償金數額超出實際損失額度，使得受害者獲得懲罰性賠償金不僅有彌補損失的功效，也有對其維護自身合法權益的獎勵之意。私人主體愿意與公共執法主體協作執法，獲取高額的懲罰性賠償金是常見的理由。

（三）放寬風險代理訴訟的限制

風險代理訴訟雖然律師可以牟取維權收益，但是對于法律的實施也非常有益。當前，我國對于風險代理訴訟的限制比較多，因此應當放松相關限制。第一，應取消風險代理案件勝訴后收益分享的比例限制。之所以規定收益分享比例限制，主要是擔心律師利用自己的知識優勢，趁人之危，瓜分維權之后的大部分本應由受害人享有的合法權益。這種擔心只是停留在邏輯自洽的層面上。因為如果律師不介入受害者的維權活動，受害者維權成功可能性會大幅降低甚至為零。在這種情況下，談論律師在維權成功后分享過多收益、趁人之危謀取利益是沒有意義的，風險代理訴訟模式才是“窮人進法院的鑰匙”。[23]實際上，律師和律師之間也存在著激烈的競爭。在風險代理訴訟的市場上，盡管違法活動受害者缺少知識甚至身處困境，其面對的不是具有壟斷地位的單個律師，而是一批愿意以分享維權收益為目的的、相互存在激烈競爭的律師。決定委托的關鍵因素是代理人之間為獲得委托的競爭，只有提高維權收益的比例，才能使代理人之間的競爭更加激烈。第二，應放寬風險代理訴訟適用的案件類型。風險代理訴訟使得私人有動力主動參與訴訟、促進法律的實施。我國當前限制此類模式在國家賠償案件及工傷賠償案件中使用，其實是錯失了公私協作執行國家賠償法、勞動法等法律的機會。限制風險代理訴訟模式在群體性事件中運用，是導致我國群體性事件普遍缺少律師代理、群體性事件趨于宣泄化、政治化、非理性化的重要根源。因此，從促使法律實施的角度看，應當放寬風險代理訴訟適用的案件類型。

【參考文獻】

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