當前環境群體性事件的發展態勢及其化解的法治路徑

摘 要：當前，頻發的環境群體性事件已成為社會關注度極高、影響社會穩定的重大問題。環境群體性事件高發的主要原因在于公眾環保意識迅速增強但環保知識缺乏，公眾環境參與程度不足，環境信息公開制度存在諸多局限，環境影響評價制度效果甚微等。本文認為，要通過實現維穩方式由“堵”到“疏”、環境行政治理模式由“壓制型”到“回應型”、公眾環境參與由“葉公好龍”到“與龍共舞”的三個轉變為環境群體性事件的化解尋求法治路徑。

關 鍵 詞：環境群體性事件；公眾環境參與；信息公開；法治

中圖分類號：C913.9 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）05-0033-06

收稿日期：2014-03-03

作者簡介：李昌鳳（1974—），女，河南光山人，中共河南省委黨校法學教研部副教授，法律碩士，研究方向為民商法、環境法。

基金項目：本文系河南省社會科學基金項目“科學發展觀視域下的農村環境法治建設研究”的階段性成果，項目編號：2011FFX019。

我國經濟社會發展在取得舉世矚目成就的同時，也付出了極大的環境代價，環境保護與經濟發展的矛盾日益突出，可以說，我國在環境方面正處于敏感期。“局部有所好轉，總體尚未遏制，形勢依然嚴峻，壓力繼續增大”的環境保護狀況導致近年來環境群體性事件呈迅速上升趨勢，已成為影響社會穩定的重大問題。

一、當前環境群體性事件的發展態勢

（一）增長幅度大

近年來，隨著環境污染和生態形勢的日益嚴峻以及社會成員環保意識的提高，環境群體性事件呈顯著上升的趨勢并已進入高發期。根據相關資料統計，自1996年以來，環境群體性事件一直保持年均29%的增速。[1]重特大環境事件高發、頻發，特別是重金屬和危險化學品突發環境事件呈高發態勢，以環境污染為誘因的環境群體性事件也隨之進入高發期。同時，因環保鄰避設施而引發的環境群體性事件也呈迅猛上升趨勢。

（二）對抗性增強

在環境訴求的表達上，公眾首先希望尋找理性而有效的方式，力求盡可能做到不違背現有的社會規制并創造性地發明了“集體散步”、“集體購物”等形式。如果公眾訴求得到了政府部門積極有效的回應和妥善處置，事態會迅速平息；但當訴求沒有獲得回應或表達受阻尤其是遇到政府部門的強力壓制時，就極有可能演化為激烈的對抗事件。近年來，由環保問題導致的群體性事件更多的是以相對極端的方式呈現出來。如2012年6月底7月初，什邡市民反對鉬銅項目而聚集抗議，請愿后發展為打砸事件，造成部分人員受傷；2012年7月底，啟東市民反對日本王子紙業達標污水排海項目而集結示威；2012年10月，寧波鎮海區居民因反對PX項目而抗議并游行示威，警民發生激烈沖突，場面一度失控。

（三）負面影響大

近年來，環境群體性事件基本沿著統一的套路發生、發展、結束：地方政府上馬項目——民意反對——博弈、升級——政府妥協——項目下馬或暫時中止。雖然事件很快得到平息，但在缺乏制度支撐的條件下，事件卻成了一場沒有贏家的抗爭，最終陷入“多輸”怪圈。

第一，地方經濟發展失去合法、合規的項目支撐。許多引發環境群體性事件的項目工程對地方經濟發展都起著強大的支撐作用，甚至是當地政府花了很大精力爭取或引進的，因環境群體性事件而叫停或下馬，必然會使地方經濟發展受到重創，影響投資方的信心，對當地未來的投資環境產生不良影響，造成資本遠離。例如有報道稱，什邡事件所涉宏達鉬銅項目建成投產后，年銷售收入將超過500億元，利稅超過40億元，項目固定用工能解決當地約3000人就業，帶動相關產業發展超過400億元。2013年3月，什邡市人大常委會負責人對全市工業重大項目開工建設情況進行調研后發現，什邡事件加大了項目招商的難度，即招進的項目簽約多、落地少。

第二，政府的公信力遭遇嚴峻挑戰。有的地方政府一心關注當地經濟總量，而對環境影響、人民群眾生命健康沒有給予足夠的考量；有的決策單憑長官意志，輕率承諾，降低環境標準甚至幫助企業蒙混過關，無視民意；有的甚至認為公眾不會覺察，即使有不同意見也不敢輕易反對，更不會采取激烈的維權行動。而事實是：一旦發生環境群體性事件政府就會陷于被動境地，為平息事端，又倉促宣布項目下馬、工程停工。這種“不鬧就上、一鬧就撤”的模式對政府公信力造成了極大損害。在政府與公眾之間信任缺失的情況下，在公眾的“環境恐慌”面前，官方的任何數據和論證結論都是蒼白無力的，許多地方政府已喪失了為工業項目“環保達標”做解釋或辯護的公信力。

第三，企業投資損失巨大。重大項目工程的停建或下馬，對相關的投資企業來說，此前的所有投資籌劃都打了水漂，損失之大可以想象。例如為平息事件，什邡市政府決定停止該項目的建設，宏達股份不得不放棄什邡鉬銅項目，包括此前為該項目所做的45億元定增計劃也流產，在其他地區的多金屬發展路徑也受到重創，公司股價當日跌停。

第四，公眾環境維權的途徑并未疏通。發生如此多的環境群體性事件，公眾也付出了巨大的代價，看似“民意的勝利”，但是如此的發生、發展、處理模式并未從制度上改變公眾環境權益保障不到位的現狀，也未從根本上疏通環境維權的渠道。

二、環境群體性事件高發的原因分析

（一）公眾環保意識的增強和環保知識的缺乏

第一，公眾環保的呼聲和以實際行動改善環境的自覺性日益高漲。隨著收入的增長和生活水平的提高，公眾越來越關心環境保護，當環境保護與經濟發展之間存在激烈矛盾時，更多的公眾選擇的是“寧要綠水青山，不要金山銀山”。公眾也更傾向于用行動來改善周圍的環境狀況，尤其當他們認為自身環境權益受到損害而又無法通過正當途徑予以解決時，往往會通過環境群體性事件來向政府施壓。2013年5月，上海交通大學民意與輿情調查研究中心披露了《2013年中國城市居民環保態度調查》結果。調查顯示，77.2%的公眾認為環境保護應優先于經濟發展；公眾對于“鄰避設施”抵觸情緒較為激烈，51.3%的公眾堅決反對居住區周圍建立污染性設施；若居住區周圍擬建污染設施，78.1%的受訪公眾表示會參與請愿活動。若發生環境污染事件，68.1%的公眾會直接選擇較為激烈的方式解決問題，串聯鄰居或者直接參與群體性事件。[2]

第二，環保常識的缺乏加劇了公眾的恐慌心理。上述調查顯示，半數以上公眾對于PM2.5缺乏認知，37.4%的公眾認為自身日常行為對環境不存在什么影響，公眾環保常識的欠缺可見一斑。[3]又如：我國公眾普遍認為PX屬于劇毒，具有很強的致癌性，會造成胎兒畸形，百公里之內都不安全，以致談PX色變。而美國休斯敦PX裝置距城區1.2公里，新加坡裕廊島埃克森美孚煉廠PX裝置距居民區0.9公里，日本橫濱NPRC煉廠PX裝置與居民區僅一路之隔。據相關科學知識解釋，PX即對二甲苯，是一種廣泛用于生產塑料、聚酯纖維和薄膜的芳烴類化合物。根據《全球化學品統一分類和標簽制度》和《危險化學品名錄》可知，PX不算危險化學品，與我們喝的咖啡同屬“可能致癌物”。由此看來，沒有環保常識作為基礎，盲目輕信不科學的傳言，高漲的環保意識反而容易導致行動的盲目性、非理性。

（二）公眾環境參與不足

第一，“公眾環境參與”的法律地位與當前環保形勢以及公眾的環保熱情極不適應。在我國現有的與環境保護有關的法律中，雖然有一些體現公眾參與環境保護的條文，但它們普遍還停留在公民義務或者抽象宣言的層面。如《環境保護法》第6條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”。《固體廢物污染環境防治法》、《水污染防治法》、《噪聲防治法》等幾部主要單行法也將公眾參與限定在檢舉權和控告權方面。雖然《環境影響評價法》第5條規定：“國家鼓勵有關單位、公眾以適當方式參與環境影響評價”，但這僅限于環評環節，無法涵蓋其他環境事項和領域。

第二，“公眾”代表性不足，參與形式單一。《環境影響評價公眾參與暫行辦法》規定：“公眾參與環境影響評價的技術性規范，由《環境影響評價技術導則——公眾參與》規定”，但此規則尚未出臺。無論是《環境影響評價法》關于環境影響評價應當“征求有關單位、專家和公眾的意見”、征求公眾意見的形式可以是“論證會、聽證會，或者采取其他形式”的規定，還是《環境影響評價公眾參與暫行辦法》中關于征求公眾意見可“采取調查公眾意見、咨詢專家意見、座談會、論證會、聽證會等形式”的規定，均具有極大的選擇性和不確定性，因而實踐中公眾“被代表”的現象頻繁發生。同時，在實踐中還存在將公眾意見等同于多數人的意見而將少數受不利影響的弱者排除在正義之外的現象，這些都有違法律的公正性。

第三，公眾參與時間滯后。從《環境影響評價法》的規定看，公眾參與環境影響評價主要是參與預案的評價，而對其如何參與政府的產業政策、發展戰略、發展規劃等卻只字未提。近年來，建設項目沒有按照規定經過公示及公眾參與就“偷偷上馬”的事情頻繁發生，不少引發群體性事件的項目工程環評報告已通過政府環保部門批準，但公眾卻毫不知情；等到暴露于公眾眼前后，又千方百計地采取隱瞞或蠻橫打壓等手段；等到群眾游行示威抗議時才想起“公眾參與”，甚至無原則地一退到底。

第四，公眾意見難以獲得尊重。《環境影響評價公眾參與暫行辦法》規定，規劃編制機關、項目建設單位應當認真考慮有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見，應當在報送審查的環境影響報告書中附具對意見采納或者不采納的說明。但在環評審核中，公眾意見對環評能否起作用、起多大作用，法律并未明確。不論是什邡鉬銅項目、南通排海工程還是鎮海PX項目，在整個項目的動議、論證和實施的過程中，均沒有足夠尊重當地居民的意愿，所謂的環評和聽證會成了被隨意擺弄的棋子和砝碼，導致民怨不斷聚集，難以釋放。

（三）環境信息公開制度的局限

第一，法律條文中的模糊地帶是環境信息公開難以逾越的法律障礙。《政府信息公開條例》第8條規定：“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定。”第14條規定：“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息。”同日實施的《環境信息公開辦法（試行）》第10條、第12條的規定與《政府信息公開條例》如出一轍。但“國家秘密”與“國家安全、經濟安全和社會穩定”的概念較為模糊，如何判定某個環境信息一旦公開就可能“危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定”？如何防止政府機關以“保密”為由而拒絕公開一些并不會危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定的環境信息？在實踐中，此規定已經成為環境信息掌握者不予公開的最常用的、最有效的“擋箭牌”。如2013年1月30日，律師董正偉向環保部申請公開全國土壤污染狀況調查方法和數據等信息，2013年2月24日，環保部答復稱：“經查，全國土壤污染狀況調查數據信息屬于國家秘密。根據《政府信息公開條例》第14條規定，我部不予公開。”[4]

第二，環境信息公開制度在實際執行中舉步維艱。政府在環境信息公開上的選擇性尤其明顯，形式上公開多，實質上公開少；原則方面公開多，具體內容公開少；公眾知道或容易知道的公開多，不知道或不容易知道的公開少；對政府有利的公開多，對政府不利的公開少。主動公開環境信息的數量和質量十分有限，公眾申請公開又常被拒絕。一些地方政府部門甚至公然違反法律，隱瞞環境信息。如2007年廈門PX事件中，項目得到了廈門市委、市政府的鼎力支持，但政府卻對外封鎖消息，公眾在很長時間內都不知情；2012年四川什邡事件中涉及的鉬銅項目，因一場盛大的奠基典禮儀式才為公眾知曉。盡管上述項目擁有完備的審批手續和環評報告，有關污染問題也并非公眾所想象的那樣嚴重，但事前的暗箱操作、隱瞞回避已經使公眾疑慮重重，官方解釋已難獲信任甚至遭遇公眾的極力排斥和反感，致使政府的公信力和權威性不斷下降。

（四）環境影響評價制度的處境尷尬

第一，環境影響評價的公正性難以保證。在實踐中，由建設項目直接出資聘請環評機構，環評機構的意見難免會被建設單位所左右，環評走過場甚至弄虛作假現象比較嚴重。目前，環評機構大多隸屬于行政主管部門，環保部門、水利部門、交通部門、鐵路部門等均有各自下屬的環評機構，它們大多獨攬了其所管轄行業的環評業務，而行政主管部門又隸屬當地政府領導。這種狀況致使制度設想的環評機構作為第三方做出客觀公正評價的目的無法實現，環評的公信力嚴重受損，其結果的準確性、公正性、科學性遭到質疑。規劃環評由政府自身組織編制、審批的局限給行政機關留下了巨大的、任意作為的操作空間。

第二，環境影響評價的威懾力有限。依據《環境影響評價法》，建設項目環評文件未依法報批、未批先建的，最高處罰數額為20萬元。但對很多建設項目來說，20萬元相較于巨大的投資和收益而言不足掛齒，何況最終基本都是補辦環評了事，環評制度的預防功能已完全被消解。例如2011年4月，環保部責令膠濟鐵路公司限期停止使用改建鐵路膠濟線增建四線工程并發出警告：“你公司逾期不履行的，我部將依法申請人民法院強制執行，并作為典型違法案件向社會公開”，但最后依然不了了之；[5]2011年5月，環保部因津秦鐵路客運專線項目改變原有設計而未依法重新進行環評，發出《責令整改違法行為決定書》，責令津秦鐵路客運專線有限公司立即停止建設，但建設單位并未停工，該線已于2013年12月1日順利開通運營。

三、化解環境群體性事件發展態勢的法治路徑

（一）實現維穩方式由“堵”到“疏”的轉變

以“堵”為主的維穩方式主要依靠國家強大的暴力機器，追求靜態的剛性穩定，認為社會管理就是社會控制，維護社會穩定就是通過管、控、壓、罰，強調禁止，強調義務，禁止老百姓表達意見和不滿，以期社會“風平浪靜”。此方式短期效果“立竿見影”，但由于影響社會穩定的深層矛盾和問題并未得到解決，表面風平浪靜之下卻暗流洶涌，其不可持續性會導致社會陷入“越維穩越不穩”的怪圈。[6]從近些年環境群體性事件的發展態勢以及處置效果很容易得出這樣的結論。

以“疏”為主的維穩方式強調傾聽、鼓勵表達，追求的是分權開放、平和有序、動態的韌性穩定，它為不同利益群體反映自己的要求、表達自己的愿望提供了途徑、方式和方法。如通過互相協商、求同存異，達成共識，使矛盾得到化解和解決，而這正是一個自由社會和活力社會真正需要的穩定。目前，我國正處于環境敏感期，我們必須調整環境矛盾的化解思路，在環境群體性事件處置中，從以“堵”為主的靜態穩定轉為以“疏”為主的動態穩定，對于群眾的環境訴求，政府不能簡單地采取封堵和壓制的辦法，而應當采用引導和疏通的辦法，拓寬公民訴求表達渠道，提升公眾參與的制度化水平。

（二）實現環境行政治理模式由“壓制型”到“回應型”的轉變

針對頻發的環境群體性事件，我們慣常所用的是以“管理論”為理論基礎的“壓制型”行政處置模式，[7]強調行政機關對行政相對人的單方管理和行政機關職權與職責的重要性，認為行政相對人只是行政管理的對象，而對行政相對人的主體地位和權利保障卻較少關注。正是在這種“壓制型”治理模式下，政府有時會將環境群體性事件視為破壞社會管理秩序的非法事件，行政機關慣于采用壓制性的手段以求維護“剛性穩定”，進而冷漠對待公眾的正當環境權利訴求，甚至采用非正常手段封鎖消息。如2012年發生的什邡、啟東、寧波事件都有報道禁令，導致媒體集體失語。對環境群體性事件來說，“壓制型”治理模式“治標不治本”，無法從根本上解決引發環境群體性事件的深層次矛盾，只是暫時阻止了事態的進一步擴大，但這極有可能為更大規模的群體性事件的發生埋下隱患。

以“平衡論”為理論基礎的“回應型”治理模式不再片面強調行政機關的管理權，而是更加關注行政相對人的主體地位，重視行政相對人與行政機關之間的協調與合作，政府對行政相對人的環境利益訴求要作出積極回應，要與行政相對人協商、合作并試圖在行政權的合理行使與行政相對人權利的保障之間、在行政效率與社會公正之間維持一種動態的平衡關系。相關環境法中規定的公眾參與、聽證制度就是“平衡論”的體現，“回應型”環境治理模式是一種良性互動中的官民共治。[8]

實現由“壓制型”向“回應型”的轉變，要求政府轉變命令服從理念為服務理念，要正確看待公眾的環境利益要求和環境維權訴求，對公眾的合法、合理訴求要積極回應，竭力避免激化矛盾、引發沖突。對屬于“糾紛”范疇的環境群體性事件，應居中依法裁判、調停，在公眾與企業之間尋求平衡點，既要避免不當干預引火燒身（如禁止法院就環保糾紛立案審判等），也要防止無動于衷放任事態惡化；對“抗爭”型環境群體性事件，政府要檢視自身行為有無違法、違規或不妥之處（如信息是否依法公開、公眾參與是否保證、公眾意見是否被合理采納、環評是否合法等），柔性處理，促使公共環境決策順應民意。

（三）實現公眾環境參與由“葉公好龍”到“與龍共舞”的轉變

公眾參與環境保護是公眾彰顯其環境價值觀、表達其環境利益訴求的過程。因此，防范環境矛盾演化為群體性事件，必須鼓勵公眾參與，加強與公眾的溝通。

第一，應確立環境權作為一項基本權利以及“公眾環境參與”的地位。環境權是現代法治國家公民的基本權利，這一點已漸漸成為國際社會的共識。但在我國環境決策和環境管理中，公眾作為環境領域最大的利益主體長期缺位，導致諸多在發達國家被證明行之有效的環境管理措施在我國難以發揮功效。因此，我們應當在憲法及環境保護基本法中確立公眾的環境權，明確公眾有在健康并逐步改善的環境中生活的權利，以及公眾在環保方面的知情權、決策參與權、監督權、訴訟權等程序性權利。在環境保護基本法及單項立法中應將公眾環境參與作為基本法律原則確立下來。目前，《環境保護法》修正案草案第5條已將“公眾參與”作為環境保護的一項原則。因此，其他單行立法在修改完善時也應當將其確立為基本原則，同時在具體制度中應根據需要將其具體化。

第二，完善環境公益訴訟制度。環境公益訴訟是公眾環境參與的重要途徑。2012年8月修訂的《民事訴訟法》第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”，使得環境公益訴訟有了明確的法律依據。2013年10月21日審議的《環境保護法》修訂草案三審稿將環境民事公益訴訟的原告限定為“依法在國務院民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且信譽良好的全國性社會組織”。筆者認為，此條件過于苛刻。有人擔心原告門檻降低會出現濫訴，但據調查，目前，真正通過司法訴訟渠道解決的環境糾紛不足1%。[9] 眾所周知，公益訴訟的目的就是要讓公眾更多地參與公益訴訟，因而應該盡量降低原告的門檻，不要把公益訴訟的大道變成一條“羊腸小路”。所以，環境民事公益訴訟的主體應當包括公民和一切依法成立的社會組織尤其是依法成立的環保公益組織。另外，要適時開啟環境行政公益訴訟之門。由于《行政訴訟法》第2條的限制，環境行政訴訟的原告仍限于與其人身或者財產受到實際損害、與案件有直接利害關系的公民、法人或者其他組織。筆者認為，《民事訴訟法》已順應潮流，《行政訴訟法》亦應與時俱進。

第三，完善公眾參與的組織形式。依靠一定的組織形式能夠更好地發揮公眾參與的作用。環保公益組織具有理想化的價值追求，因其非政府性、非營利性和自治性等特征，無需取悅于強權力量或資本力量，更容易贏得公眾的支持和信任，其作為公眾參與環境保護的組織化模式，能夠使公眾的環境參與更加理性化。首先，要廢除設立環保公益組織的“雙重審批制度”，實行單一政府部門形式審查登記制，解決環保公益組織的合法性問題。其次，完善環保公益組織資金來源和捐贈制度。對于一些積極參與環保但經費困難的環保公益組織，政府可給予一定的資金援助或稅收減免，可通過招標的方式將一些政府不宜直接從事的環保公益事項委托給環保公益組織，對企業和個人向環保公益組織捐贈的給予稅收上的減免。這樣，也可以支持國家的環保事業。再次，政府和行政主管部門在做出重大環境決策或進行環境管理活動時，應向環保公益組織提供必要的信息，征求民間環保公益組織的意見和建議，為其開展活動創造條件，吸收其參加有關環境與發展事務的聽證會等，以充分發揮其監督功能。

【參考文獻】

[1]馮潔，汪韜.“開窗”求解環境群體性事件[N].南方周末，2012-11-29.

[2][3]全國城市居民環保態度調查顯示，近八成公眾認為環境保護應優先于經濟發展[N].中國環境報，2013-05-15.

[4]李彪.環保部拒絕公開土壤污染信息 律師表示將再次申請[N].每日經濟新聞，2013-02-26.

[5]孫秀艷.三道通牒為啥管不住膠濟鐵路[N].人民日報，2011-06-14.

[6]于建嶸.從剛性穩定到韌性穩定——關于中國社會秩序的一個分析框架[J].學習與探索，2009（12）：114-116.

[7][8]戚建剛.論群體性事件的行政法治理模式——從壓制型到回應型的轉變[J].當代法學，2013，（02）：25-27.

[9]社論.讓更多環境糾紛在法庭解決[N].新京報，2012-10-28.

（責任編輯：高 靜）

Abstract：The frequent environmental group events has become a major social problem，which is received high social attention and has serious impact on social stability.The main reasons are that the public awareness of environmental protection increases rapidly but people lack of public environmental protection knowledge，the lack of public participation in environmental issues，the environmental information disclosure system has many limitations，the environmental impact assessment has little effect.etc.To find the legal path of resolving environmental group events，we should try to achieve three transformations：to transform the approach to stability from “plugging” to “guidance”，to transform environmental administrative governance from “suppression” to “response”，to transform public environmental participation from “Lord Ye's love of dragons” to “dance with the dragon”.

Key words：current environmental mass incidents；public environmental participation；disclosure of information；rule by law