發展南海海洋經濟的政策規制和立法構思

摘 要：發展海洋經濟是實現我國“海洋強國”戰略目標的根本要求。南海是我國發展海洋經濟最具有潛力的海域，海南作為我國南海海洋資源開發和服務基地，處于發展南海海洋經濟的最前沿。目前，海南省已結合南海發展海洋經濟的實際情況，制定出臺了相應的產業政策措施。建議海南省制定有關發展南海海洋經濟的地方法規，如制定《海南省促進海洋經濟產業發展條例》、《海南省三沙海域島礁建設管理規定》和《海南省促進南海資源開發和服務基地建設管理辦法》等地方法規，以促進南海海洋經濟的發展。

關 鍵 詞：南海；海洋經濟；產業政策；立法

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）05-0107-04

收稿日期：2013-12-28

作者簡介：劉云亮（1965—），男，海南定安人，海南大學法學院教授，研究方向為經濟法學。

基金項目：本文系司法部2012年度國家法治與法學理論研究項目“南海資源開發和服務基地建設的法律制度研究”的階段性成果，項目編號：12SFB5047。

黨的十八大報告首次提出“海洋強國”戰略。因此，提高海洋資源開發能力，發展海洋經濟已是當務之急。海南國際旅游島建設，日益需要強化南海資源開發和服務基地建設。南海海洋資源開發，發展南海海洋經濟，已成為海南海洋經濟強省的重中之重。正是如此，2013年8月，海南省出臺了《關于加快建設海洋強省的決定》（以下簡稱《決定》）。該《決定》提出通過構建海南特色的海洋發展布局和產業體系，加快推進海洋重大基礎設施建設，進一步提升海洋經濟綜合實力。提出海南海洋經濟發展的總體目標，即到2015年海洋生產總值達到1150億元，占全省生產總值的30%。到2020年，海洋生產總值達到2862億元，占全省生產總值的35%以上。[1]發展海洋經濟已成為海南經濟發展的核心議題。海南作為我國南海海洋資源開發和服務基地，處于發展南海海洋經濟產業最前沿，海洋經濟強省將是海南經濟未來發展最有潛力的戰略目標。

一、南海海洋經濟產業政策的法律屬性

我國南海與國內其他海域相比，不僅有特殊和豐富的熱帶海洋資源，而且南海因其所處的地理位置特別——毗鄰太平洋與印度洋周邊國家海上交通運輸線的咽喉區域，這更加充分說明了我國維護南海主權的重要性和緊迫性。發展我國南海海洋經濟，正是我國彰顯南海主權的正當之舉。發展海南海洋經濟產業，必須充分體現上述特色。基于此，南海海洋經濟產業的政策法規具有如下屬性：

一是南海海洋經濟產業具有明顯的南海區劃屬性。我國海洋區劃屬性明顯，國家根據不同的海洋區劃，確定其不同的功能區。2012年3月國務院出臺《全國海洋功能區劃（2011～2020年）》（以下簡稱《區劃》）。該《區劃》確定了我國五大海區的總體管控要求，明確了重點海域的主要功能和開發保護方向。在南海海域，重點要推進大陸和島嶼維權基地建設，加強重要海島基礎設施建設，推進南海海洋資源開發和利用。如確定了南海海域重點支持南沙群島、中沙群島、西沙群島海域發展海洋漁業，推進海南島、中沙群島、西沙海島旅游資源開發，建設永興島——七連嶼珊瑚礁旅游區等等。南海海洋經濟產業發展政策應圍繞上述重點制定和規劃，優先規劃和建設三沙市基礎設施，發展三沙市內各區域之間的海上交通聯絡、各島嶼碼頭等硬件設施，發展和建設南海諸島基礎設施產業。這也充分體現出我國南海海洋經濟產業具有明顯的區劃性。

二是發展南海海洋經濟產業具有強烈依附“南海基地”的屬性。海南作為南海資源開發和服務基地，要求海南經濟發展產業必須適應我國南海資源開發和服務的需要，從屬于南海海洋經濟產業，服務于南海資源開發和主權維護需要。“南海基地”即從我國南海資源開發和服務的角度，以海南島和三沙市的島礁為基礎設施服務平臺，以向南海資源開發提供相應的供給保障等為服務核心內容，進行全面綜合的產業、后勤、輔助、維權、科學考察、天文氣象、航運、軍事等服務規劃及其建設的基本區域，其核心功能價值在于服務于我國南海資源開發與管理等有關活動。[2]這也從另一層面要求海南海洋經濟發展，應緊扣我國南海海洋經濟產業發展規劃及其政策要求，促進發展海洋基礎產業，立足服務于南海資源開發和海洋環境保護，充分顯現和發揮“南海基地”產業政策效用。海洋經濟產業政策的“南海基地”屬性，是基于我國南海諸島特征所形成和決定的，南海海洋經濟產業政策的規制與調控與海南海洋經濟產業密切相關。

三是南海海洋經濟產業政策具有“強烈導向”屬性。政策本身就具有指導性、調控性和干預性，我國有關南海的任何方針政策或法律法規都會產生強烈的國際影響。南海周邊國家的許多主張也都直接“虎視”和損害我國南海主權利益，對我國開發和保護南海資源的政策主張更是強烈“反應”。我國發展南海海洋經濟產業政策，目的是引導和調控國內外更多的企業資金投入到南海海洋經濟產業當中，加大南海海洋資源開發力度。南海海洋經濟產業政策盡管導向形式多種多樣，但更多都集中體現為鼓勵、促進、扶助、支持、介入等形式投入到南海海洋資源開發和服務活動當中來。開發南海資源，發展海洋經濟，充分利用和發揮產業政策“引導”屬性效應，是發展海洋經濟的重要措施之一。如2012年7月設立三沙市，即刻產生基礎產業政策巨大的“投資引導”效應，僅3個月，開工建設及規劃建設項目就達28個，總投資近238億元，迅速推動了三沙市基礎產業的發展，為南海海洋經濟產業發展奠定了基礎。[3]南海海洋經濟產業政策的“導向”屬性尤為強烈，更為突出的是它還影響、引導甚至決定了海南經濟產業未來的發展方向和前途。

此外，南海海洋經濟產業政策具有敏感的“政治”屬性，其往往表現為我國南海周邊國家對我國南海政策的認可度，這種屬性也會一定程度上影響我國南海海洋經濟產業政策的實施。

二、南海海洋經濟產業的政策法規規制

我國開發南海海洋資源，發展南海海洋經濟，推動海洋產業升級，需要出臺一系列的政策法規。我國已經頒布了許多有關發展海洋經濟的政策法規，但未能形成體系，因此我國“十二五”規劃綱要則強調，完善涉海法律法規和政策，加大海洋執法力度，維護海洋資源開發秩序。目前，我國海洋經濟法律體系包括漁業法等基礎性法律、海域使用管理法和海洋環境保護法等管理性法規以及行政處罰條例等規章制度，就有關南海海洋經濟產業發展的政策法規而言，除了遵循我國海洋經濟法律外，仍有許多政策規范性文件。這些文件直接涉及南海海洋經濟產業的內容規制和調控，有的還具體就發展海南海洋經濟產業明確了相應的規定。具體規制內容如下：

一是明確了南海海洋經濟產業的發展戰略目標定位和方向。《決定》不僅明確了海洋強省的戰略方向，而且確定了未來幾年海南海洋經濟發展的總體目標，即實現“一個提升”和“兩個增強”目標，并明確了海洋生產總值具體的增長指標。海南地處南海，海洋是海南發展的潛力所在，著力發展海洋經濟是海南實現科學持續發展、轉變經濟發展方式、實現綠色崛起的必由之路。為了全面確保海洋經濟發展，《決定》還就海洋基礎設施建設、海洋綜合管理掌控、海洋生態文明建設、海洋文化意識普及教育、金融保障措施等方面明確了具體目標。海南海洋經濟發展的近期規劃目標，即通過強化三沙市基礎設施的投入，建設三沙市海上交通線，增加三沙市民生工程投資，拓寬和拉長南海海洋經濟產業鏈。南海海域既要統籌維穩和維權兩個大局，又要提高海洋開發能力，擴大海洋開發領域，讓海洋經濟成為新的增長點。[4]這表明了南海海洋經濟產業發展的戰略目標和方向與我國海洋強國“夢”是一致的。

二是確定了南海海洋經濟產業發展規劃。發展南海海洋經濟，需先有科學可行的海洋經濟產業發展規劃，明確產業發展布局，拓寬和壯大海洋經濟產業，推進和提升海洋經濟產業結構升級。緊密結合海南省情，規劃構建南海海洋經濟特色產業體系，如《決定》指出的：海南要突出以旅游業為龍頭的現代服務業發展，加快發展海洋旅游業，建設世界一流的海島休閑度假旅游目的地，有序發展無居民海島旅游，積極發展郵輪產業。積極發展海洋交通運輸業，做大做強臨港工業，加快推進油氣化工、海洋裝備制造、水上飛機制造等一批重大項目，整合港口資源，推進園區產業關聯，促進臨港產業集群化、規模化、園區化，大規模提升臨港工業發展水平。發展現代海洋漁業，積極推進由近海向外海轉移的海洋產業布局新戰略，鼓勵發展生態養殖和深水網箱養殖，打造南海特色鮮明的漁業風情小鎮，推進休閑漁業發展。培育發展海洋新興產業是南海海洋經濟產業發展的又一突破口。據研究報告表明，近10年來，海洋新興產業整體年均增長速度超過28%，其中海洋生物醫藥產業年均增速達39%，海水利用業達33%，海洋電力業達24%。[5]這足以證明，南海海洋經濟產業具有廣闊的發展空間，充滿無限發展潛力。

三是出臺鼓勵發展南海海洋經濟產業發展的政策措施及激勵機制。海南發展海洋經濟，需要出臺一系列鼓勵的政策措施，并建立相應的激勵機制，尤其是海南海洋生產總值目前在全國倒數第一的情況下，激勵發展機制尤為重要。為此，海南還專門出臺了《關于金融支持海洋經濟發展的指導意見》，其目的是加快三沙市建設和南海開發，加強沿海和海島金融綜合基礎設施建設，推進產業金融、民生金融、離岸金融和消費金融，加快形成海南金融支持海洋經濟發展的服務體系。力主拓寬融資渠道，加快金融創新，完善沿海和海島的金融基礎設施，加快金融改革開放，優化金融支持海洋經濟的政策環境等措施，提升金融服務海洋經濟發展的水平。具體的激勵措施，如《決定》明確指出統籌各級財政資金，加大對海洋基礎設施、執法裝備、科技研發、生態環境、公益服務等海洋重大項目的資金投入。決定設立海洋經濟發展專項基金，搭建海洋經濟投融資平臺，開通海域使用權和船舶抵押貸款業務，支持涉海企業公司上市和多種券票等融資，鼓勵開展漁船互保、水產養殖等海洋產業保險業務。

發展南海海洋經濟產業是一項長期而艱巨的任務，是國家海洋強國戰略目標，需要努力嘗試創建南海海洋經濟產業發展的良性運行機制。因此，還專門成立了海南省海洋發展領導小組，負責海南省海洋發展的重大政策制定、綜合指導、統籌協調和督促檢查等工作，這從組織機構體制上保障了南海海洋經濟的發展。

三、發展南海海洋經濟的立法建議

國家發展海洋經濟，出臺了一系列有關海洋經濟產業發展的政策等規范性文件。無論是國家“十二五”規劃綱要，還是《全國海洋功能區劃（2011～2020年）》，或是地方發展海洋經濟的規范性文件，盡管這些文件都在總則、指導思想、具體內容等方面明確了發展海洋經濟的基本內容，但這些文件畢竟是指導性、政策性的規范性文件，不同于具有法律效力的法律法規。因此，將這些文件上升到法律法規，使其內容真正具有法律規范性和約束力，急需制定有關促進和鼓勵發展海洋經濟的法律法規。在此，海南省應充分發揮地方立法優勢，制定有關促進海洋經濟產業發展的地方法規，可否先嘗試進行如下立法：

一是制定《海南省促進海洋經濟產業發展條例》。發展海洋經濟涉及面極其廣泛，受島嶼文化等諸多因素影響，海南海洋經濟總量極低，難以形成海洋經濟的規模優勢，因此急需出臺《海南省促進海洋經濟產業發展條例》，鼓勵發展海洋經濟產業。該條例應明確海南海洋強省的戰略目標，規定海南海洋經濟產業發展的方向、指導思想及其產業政策等，其根本目的在于海南實現“一個提升”和“兩個增強”。規定海南海洋經濟產業發展布局和規劃，既要做大做強以南海油氣資源采煉為主的海洋第一產業、以南海現代漁業資源為主的海洋第二產業和以海洋旅游為主的海洋第三產業，又要鼓勵積極發展海洋新興產業；明確發展海洋經濟實施的一系列優惠政策、措施及其激勵機制，鼓勵投資海洋經濟產業的重大項目，如油氣化工、海洋裝備制造、水上飛機制造、電力工程等一批重大項目。此外，還應明確建立促進海洋經濟產業發展的激勵機制，規定相應的考評指標和標準等等。

二是制定《海南省三沙海域島礁建設管理規定》。海南發展海洋經濟，不應僅限于海南島周邊海域，更核心的海域則在于三沙海域。三沙海域的島礁周圍12海里范圍內的海域屬于我國主權所屬的領海，建設三沙海域的島礁尤為重要。建立三沙市，當務之急是盡快在三沙海域的島礁建設基礎設施，鞏固島礁便于發展海洋經濟。該規定不僅明確了對三沙海域的島礁主權管轄，而且規范了三沙海域的島礁建設管理制度。未經我國政府及其有關機構批準，任何外國公民和外國船舶不得進入三沙海域。應明確規定海南省人民政府有權提請省人大常委會批準，命名新島礁名稱。鼓勵我國企業、公民經三沙市政府批準，在島礁上增設便于海上作業的各種人工設施，支持和扶持我國企業、公民在島礁及其所屬海域從事漁業養殖等；明確在三沙海域從事海上作業生產等活動的我國企業、公民，有義務保護三沙海域的島礁及其所屬海域環境，禁止一切采挖等破壞島礁、珊瑚石等行為。

三是制定《海南省促進南海資源開發和服務基地建設管理辦法》。建設“南海基地”的目的在于服務我國南海資源開發活動，服務發展南海海洋經濟產業。“南海基地”建設的產業最大特色在于如何服務于南海油氣開采加工等活動。海洋經濟產業發展需要不斷擴充“南海基地”服務能力，確保服務南海資源開發活動的需要。該辦法應明確促進“南海基地”建設項目的土地規劃、征用、審批程序及其相關激勵措施，規定“南海基地”規劃選址、服務功能論證、區劃、管轄、投資項目范圍、管理制度等等。

發展海洋經濟，急需我國制定出臺有關發展海洋經濟的產業政策法規。海南省應發揮南海海洋經濟產業的發展特色，努力實施國家海洋強國發展戰略，制定發展海洋經濟的有關政策，尤其是有必要在全國大膽率先嘗試制定上述地方法規，以期在發展海洋經濟產業方面為國家立法提供一些先行有益的立法經驗。

【參考文獻】

[1]中共海南省委、省人民政府.關于加快建設海洋強省的決定[N].海南日報，2013-08-15（01）.

[2]劉云亮.促進南海資源開發和服務基地建設的法律思考[J].新東方，2013，（01）.

[3]何偉.三沙市密集啟動一批基礎設施建設規劃[N].經濟日報，2012-10-01（02）.

[4]習近平.擴大開發領域，讓海洋經濟成新增長點[N].人民日報，2013-08-05（01）.

[5]中國海洋經濟發展報告（2013）[N].經濟日報，2013-07-24（01）.

（責任編輯：王秀艷）

Abstact：To develop marine economic is a fundamental requirement of the strategic objectives of China's becoming a maritime power.South China Sea is the most potential area in the development of China's marine economic.Hainan province，as a base of marine resources development and service of south China sea，is at the forefront of the marine economic development of south China sea.Hainan province has already adopting appropriate policies and measures according to the actual situation of the marine economic development of south China sea.This paper suggests that Hainan province to formulate local rules about the marine economic development of south China sea，such as “Regulations of promotig the industrial development of marine economy of Hainan province”，“Regulations of Reef building in Sansha sea of Hainan province”，and “Regulations of the promotion of the base construction of marine resources development and service of south China sea”，etc.

Key words：South China sea；marine economy；industry policy；legislation