建設用地摸底重在轉型盤活

文/郭圖

建設用地摸底重在轉型盤活

文/郭圖

自貿試驗區可結合自身的實際需求，如需要進行二次開發的，可以根據關于本市盤活工業用地實施辦法的有關規定，通過編制存量工業用地轉型規劃和轉型區的規劃以及存量轉型的年度實施計劃，有序地引導和協調推進盤活項目的實施。

“上海人均耕地不足全國人均水平的1/12，目前建設用地規模已超過全市陸地面積的40%，高于不少國際大都市”，5月14日，市規劃和國土資源管理局副局長陳華文在市政府新聞發布會上介紹了上海市第二次全國土地調查主要數據成果等相關情況。

建設用地高于倫敦巴黎東京將逐步遞減

第二次全國土地調查（以下簡稱“二次調查”）是一項重大的國情國力調查。根據國家統一部署，為全面查清上海市土地利用狀況，掌握真實的土地基礎數據，上海市政府于2007年印發了《貫徹國務院關于開展第二次全國土地調查通知的意見》，部署開展了全市的“二次調查”工作。“二次調查”歷時3年，于2010年底全面完成并通過國家驗收。

本市“二次調查”范圍由國家統一下發。調查范圍包括陸域，長江、杭州灣等水域，灘涂，島嶼島灘等。全市土地調查總面積為8359.12平方公里（1253.87萬畝）。截止到2009年12月31日，全市耕地1897.59平方公里（284.64萬畝）；園地179.89平方公里（26.98萬畝）；林地506.05平方公里（75.91萬畝）；草地16.41平方公里（2.46萬畝）；城鎮村及工礦用地：2557.94平方公里（383.69萬畝）；交通運輸用地：402.17平方公里（60.33萬畝）；水域及水利設施用地：2749.17平方公里（412.38萬畝）；其他土地49.90平方公里（7.49萬畝）。

從“二次調查”成果看，本市人均耕地僅為0.12畝，不足全國人均水平的1/12（全國人均耕地為1.52畝）。本市的建設用地總規模已超過全市陸域面積的40%，高于大倫敦、大巴黎、東京圈等國際大都市。對照國務院批準的《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020）》，上海耕地保護形勢嚴峻，建設用地增加空間有限，陳華文表示必須毫不動搖地堅持最嚴格的耕地保護制度，堅定不移地推進節約集約用地制度。針對大家非常關心的生態林問題，陳華文表態：先要確定基本農田的保護，保證糧食安全、菜藍子工程，在這個基礎上盡量滿足生態，當然耕地也是生態非常重要的組成部分。我們在耕地方面是不允許做林地，也不允許搞其他的，這是按照中央的要求，這是底線，也是紅線，是不可逾越的。

在建設用地方面，據悉，未來上海每年的新增建設用地將逐步遞減，但住房和基建將優先保證。陳華文指出，第六次土地規劃會議非常明確地要求，我們要鎖定建設用地總規模3226平方公里的總量，在這個基礎上還要遞減。在整個建設用地規模遞減過程當中，整個建設用地都要減少的，新增的建設用地要遞減。遞減以后當然各類用地都要受到影響，包括住宅。但總體來說，會保障基礎設施用地、重大產業用地（先進制造業），包括保障性配套。

重在轉型自貿區可盤活存量用地

陳華文續稱，由于上海土地非常緊張有限，而且整個發展已經快接近天花板了，所以上海也研究了更改土地用途的措施，未來將按照產業生命周期的要求對土地進行管理。在工業方面，全生命周期從投產到淘汰產能一般是15年左右，在這次土地政策里面明確未來工業用地出讓期限是20年。若將來還有很好的產業潛力可繼續續期，若沒有就及時調整，這樣有利于土地得到充分的利用。對于以往已經獲得40年、50年開發權的土地，包括商業，上海鼓勵其促進轉型功能，至于在轉型過程當中怎么應用，特別是規模比較大的，要鼓勵在符合規劃的情況下自主進行調整。

關于今年本市工業用地存量用地盤活的實施辦法，鼓勵在有規劃的前提下，在符合發展的需求下，在轉型的前提下，有序推進存量工業用地的盤活。其中，自貿區便是大家尤為關注的一個點。根據上海土地集約的背景，市政府要求加快步伐，促進自貿試驗區的土地二次開發，特別是規劃土地上的政策。陳華文指出，我們通過研究相關政策加強頂層設計，完善配套制度，包括出臺了《關于進一步提高本市土地集約節約利用的若干意見》，包括<關于本市盤活存量工業用地的實施辦法>，《關于加強本市工業用地出讓管理的若干規定》，自貿試驗區可結合自身的實際需求，如需要進行二次開發的，可以根據關于本市盤活工業用地實施辦法的有關規定，通過編制存量工業用地轉型規劃和轉型區的規劃以及存量轉型的年度實施計劃，有序地引導和協調推進盤活項目的實施。

據上海市房地局土地調查規劃院數據，目前上海建設用地總量約2400平方公里，其中工業用地占到1000平方公里，城鎮生活居住用地則為600—700平方公里。按照國際標準，工業用地與生活居住用地之比最高也就是1∶1，上海工業用地規模已超警戒線。在目前1000平方公里的工業用地中，就有100平方公里以上是可以二次開發的。如果在這個工業用地總量中好好做一番存量優化，上海未來5—10年的開發土地問題都解決了。

摸清家底決策才“靠譜”

調查數據不僅和新一輪總體規劃編制密切相關，而且很多后續工作都是在此數據基礎上展開的，那么數據的準確性至關重要。第一，從國家層面來說，因為全國這么大，怎么保證數據的準確性呢？第二，上海怎么和全國銜接，確保自己數據的準確性？據陳副局長介紹，應該說“二次調查”從國家層面花了很多功夫做頂層設計，目前從技術的標準、組織的形式、調查的手段都非常先進。比如說GPS系統以及航空遙感技術，精度非常高。同時，組織模式也非常好，這一輪組織模式發動了各行各業、各個部門共同參與，充分利用社會資源和已有的成果，來推動這項工作，確保組織上更科學、更有效。同時，調查的手段也非常完善，使得“二次調查”在技術上做了很好的準備。另外，在全國層面上還做了統一的土地利用分類的國家標準。土地利用分類標準非常關鍵，有了全國的標準，使得全國按照統一的標準進行調查。在組織形式上采取了“三下兩上”，即在具體流程上，國家統一購置遙感影像，制作下發調查底圖，地方依據下發圖件開展調查，成果上報全國土地調查辦進行核實，大家在圖上說話，確保在組織上很嚴謹、很嚴密，使得整個過程可控。

“二次調查”工作，不僅全面查清了全市土地利用狀況，掌握了各類土地資源家底，還建成了與國家數據庫互聯共享、覆蓋市、區（縣）、鄉（鎮）三級的集影像、圖形、地類、面積和權屬為一體的土地調查數據庫；建立了土地資源變化信息的調查統計、及時監測與快速更新機制。按照“邊調查、邊應用”的原則，幾年來，“二次調查”成果在土地的“批、供、用、補、查”，集體土地所有權確權登記，各類城鄉規劃編制工作中發揮了重要作用，為2012年推進規劃土地行政審批事項下放創造了先決條件。同時“二次調查”成果也廣泛應用于第六次全國人口普查、土地承包經營權確權登記、統計年鑒編撰等工作。

“二次調查”成果發布以后，市規土局將進一步深化“二次調查”成果的共享應用，充分發揮“二次調查”成果的基礎性作用，積極推動“二次調查”成果在規劃土地管理和社會經濟發展中廣泛應用。

據介紹，目前“二次調查”的數據在規劃土地資源管理方面得到了廣泛的應用，市、區、鄉鎮都在用，擴大了統計、海洋、水務、綠化等部門的應用，和農委耕地的情況，包括農業設施等，都進行了有效的共享。同時，還和其他的部門，比如說環保部門，針對如何保護上海的環境進行了共享探討。總體來說，目前主要是在政府部門之間，為了提高政府管理效率，更好地服務社會進行一些探索、試點和推進工作。陳華文表示，將來有條件也會向社會進行共享。