區域系統碳循環的土地調控機理及政策框架研究

趙榮欽等

摘要：土地利用活動是區域碳循環的重要影響因素，區域土地利用方式及其組合格局的改變會影響區域碳循環的規模和強度。開展區域系統碳循環的土地調控研究，有助于從區域開發、產業調整、土地規劃、城鎮布局及城市發展模式等方面促進區域低碳發展，是區域可持續發展的必然要求和重要途徑。本文分析了土地利用對區域系統碳循環的影響機理，探討了土地利用活動對區域自然和人為碳循環過程的影響；從土地利用方式、結構、規模和強度等方面分析了區域土地利用碳循環的土地調控機理，并提出了從價格、規劃、稅收和供地計劃入手選擇調控手段、確定調控對象，從而改變區域系統運行狀況，以實現對區域碳循環進行調控的總體思路；最后從低碳土地利用技術、規劃、模式和政策等四個方面提出了區域系統碳循環的土地調控的政策框架和實施策略：①低碳土地利用技術：包括低碳土地利用規劃評價技術、土地節約集約利用技術和土地循環利用技術；②低碳土地利用規劃：包括低碳型城鎮土地利用規劃、區域綠地系統規劃、低碳交通用地系統規劃、低碳土地利用結構布局規劃及低碳主體功能區規劃；③低碳土地利用模式：包括區域生態建設模式、環境友好型土地利用模式、緊湊型城市模式與低碳生態工業園模式；④低碳土地利用政策：包括土地碳補償制度、土地用途管制制度、低碳土地金融制度、土地利用碳核算制度及低碳土地調控體系。通過構建區域系統碳循環的土地調控政策體系，不僅為區域土地利用活動提供指導，也可以為區域低碳土地利用調控提供參考。

關鍵詞：區域系統；碳循環；土地調控；政策

中圖分類號 K902

文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104（2014）05-0051-06

土地利用/土地覆被變化是全球氣候變化和碳循環的重要影響因素[1-2]。區域土地利用變化不僅會改變區域地表自然碳循環過程，而且通過改變人為能源消費強度影響區域碳循環的速率[3]。因此，土地利用變化必然會對區域“自然—社會”二元碳循環過程產生深遠影響。同時，土地利用在區域社會經濟政策的制定中起著基礎性的作用，土地利用變化和調整是城市政策和管理策略的直接體現和落腳點。政府調控政策的落實，如產業結構調整、區域發展模式和城市功能區的規劃和布局以及生態保護戰略等，最終都要體現在土地利用結構和強度的變化上。因此，開展區域系統碳循環的土地調控研究，從土地利用層面評估區域系統碳循環的效率，有助于從區域開發、產業調整、土地規劃、城鎮布局及城市發展模式等方面促進區域低碳發展，是區域可持續發展的必然要求和重要途徑。近年來，國內學者從國家[4]、省[5-6]及城市[7-10]等不同尺度層面開展了面向低碳的區域土地調控的研究；通過分析土地利用與碳循環的關系[11-13]，提出了區域低碳土地利用的模式及策略[14-16]。這些研究為區域系統碳循環的土地調控提供了重要的方法、理論借鑒和實踐指導。但總體而言，前期研究主要是基于土地利用碳排放核算而開展的土地利用結構優化研究，而對于區域碳循環的土地利用調控的影響機理及整體框架的研究還需要進一步加強。鑒于此，本文從區域碳循環的土地調控機理分析入手，從低碳土地利用技術、規劃、模式和政策等方面提出了構建區域系統碳循環的土地調控的政策框架，為面向低碳的區域土地利用調控提供參考借鑒。

1 區域系統碳循環的土地調控機理分析

1.1 土地利用變化對區域系統碳循環的影響機理

區域系統碳循環是一個包括自然和人工過程、水平和垂直過程、經濟和社會過程在內的二元碳循環過程[10]。土地利用變化對區域系統碳循環的影響包括直接和間接影響兩方面，前者是指土地利用活動對區域自然碳循環過程的影響，后者是指土地利用活動通過影響人類經濟活動和能源消費方式，從而引起區域碳循環過程的改變。

（1）土地利用變化對區域自然碳過程的影響。土地利用變化對區域自然碳過程的影響主要通過兩種方式來實現：一是土地利用變化導致區域碳儲量的改變。不同土地利用方式的土壤和植被的碳儲量與碳密度差異明顯，土地利用變化會改變土壤和植被的碳儲量；二是土地利用變化對土壤呼吸速率的影響。土地利用變化會引起土壤呼吸作用的環境改變，比如，由于人類的耕作活動，農田土壤有機質和植被凋落物的分解速率加快，這會在長期內改變農田土壤碳儲量。

（2）土地利用變化對區域人為碳過程的影響。不同用地類型的能源消費和人類經濟活動的方式和強度不同，因此不同土地利用方式的人為碳排放強度具有明顯差異。土地利用方式變化會在某種程度上增大或減小對某種能源消費的需求，改變各種地類上能源消費類型的組合狀況，從而進一步改變土地利用的碳排放強度和格局。

1.2 區域系統碳循環的土地調控機理

要實現對區域系統碳循環的調控，可以通過對用地方式、結構、規模和強度等的調整來實現。

（1）土地利用方式調控。各種用地方式都既表現為碳源也表現為碳匯，但其強度各不相同。比如，林地、草地等主要表現為碳匯，建設用地主要表現為碳源，農用地既是碳源也是碳匯，因此，土地利用方式的調控將會對區域碳源/匯強度做出重新的安排。通過土地利用方式調控，可以限制高碳排放的用地方式、提高碳匯用地的比重、實行差別化的供地機制、控制高碳排放的土地利用方式的擴展速率，通過碳排放強度的指標來約束用地方式，從而降低區域土地利用的碳排放強度。

（2）土地利用結構調控。區域用地結構和模式決定了區域碳源/碳匯格局。土地利用結構和布局的調整，會改變自然和人為過程的碳源/匯的強度和組合關系。因此，應該對區域土地利用結構的碳效應進行綜合評估[8]，以在保證經濟發展和用地需求的同時，盡可能采用最有利于碳增匯/減排的土地利用結構布局模式，通過土地利用結構調整和供地方式的碳評估來引導形成區域低碳型的土地利用模式和布局。

（3）土地利用規模調控。隨著城市擴展，區域人為碳輸入/輸出通量也會相應提高，這會加大區域系統碳循環的壓力。因此對土地利用規模進行調控，一方面限制建設用地的過快增長，另一方面盡可能實現合理緊湊的土地利用格局，降低因土地利用規模擴大及城市框架拉大帶來的過多的能源消耗、交通、建筑和廢棄物等的碳排放。

（4）土地利用強度調控。土地利用強度的增加，必然會帶來單位土地面積上物質輸入和輸出的增加。土地利用強度的提升，會引起建設物資及能源投入的增加，并進而導致單位建筑面積上碳排放強度的增加。通過土地利用強度的調控，一方面避免城市規模拉大帶來的過多的碳排放，另一方面也要限制土地利用強度提高帶來的碳排放。因此，需要對不同土地利用規模和強度組合下的碳排放進行評估，以找到最利于區域碳減排的最佳土地利用強度。

1.3 區域系統碳循環的土地調控步驟

對區域系統碳循環進行土地調控，重點是通過一定的政府手段和措施（價格、稅收、規劃、計劃）形成對于土地利用的引導，對土地利用方式、規模、強度和結構等進行重新調整和安排，土地利用的變化進一步改變區域系統的運行效率和物質輸入輸出的規模和強度，并最終改變區域系統的碳收支狀況。在該過程中，如果區域系統運行效率改變帶來了碳通量強度的增加和系統效率的降低，則可以進一步通過土地利用調控來進行優化（見圖1）。

首先，選擇調控手段。比如可采用土地規劃、土地價格、土地稅收和供地計劃等手段作為土地調控的引導措施。

其次，確定調控對象。調控的對象是土地利用方式、規模、結構和強度等，通過以上手段，實現低碳型的土地利用結構與模式。

再次，改變系統運行。通過土地利用變化來改變區域系統的運行方式和效率，比如產業布局結構、土地利用結構及土地利用強度的改變等引起區域系統生產效率和運行方式改變。

最后，實現調控目標。通過改變區域系統的運行效率，在保證經濟社會發展用地的前提下，進一步改變區域系統的碳收支狀況，最終實現對區域系統碳循環進行土地調控的目標。

2 區域系統碳循環的土地調控政策框架分析

要實現對區域系統碳循環的調控，可以基于碳增匯和減排的雙重目標，從低碳土地利用技術、規劃、模式和政策等角度構建區域碳循環的土地調控的政策體系（見圖2），在此基礎上，對區域土地利用的調控政策的碳減排效果進行評估，如果不能達到區域低碳的目標，則可以通過政策調整來重新設計區域調控政策的組合方式，并進行碳排放效應的再評估，最終實現區域低碳發展的目標。

2.1 研發低碳土地利用技術

在區域土地利用活動中，應積極探索研發各種低碳土

地利用技術，并在產業布局、土地規劃、開發、整理和復墾

等土地活動中推廣和應用。

（1）低碳土地利用規劃評價技術。將碳減排目標納入到土地利用總體規劃和專項規劃中，并將碳效應評估融入到土地利用規劃環境影響評價中，構建區域土地利用碳評估的方法體系，探索土地利用結構優化技術和低碳土地利用配置技術，指導區域土地開發利用活動。

（2）土地節約集約利用技術。開發面向低碳的土地節約集約利用技術和模式，減少單位面積土地上的能源投入，提高單位土地面積各類要素的投入效率，一方面減少乃至避免資源浪費、污染排放[17]，開展土地低碳利用源頭控制，即土地減量化；另一方面通過合理提高建筑密度、建筑容積率，增加投資強度等措施，提高單位土地面積的碳生產率。

（3）土地循環利用技術。一是探索城鎮土地再開發及廢棄物資源化利用技術。降低城鎮土地閑置率，提高土地利用率，提高舊城改造過程中的廢棄物循環利用率；二是開發廢棄地整理和再利用技術，建立土地低碳復墾的技術標準，盡量降低土地利用活動中的碳排放強度；三是建立區域土地利用與開發活動（如土地開發、整理與復墾等）全生命周期的碳排放評估體系，推動土地低碳化與循環利用。

2.2 開展低碳土地利用規劃

規劃是發展的先導，將一系列低碳土地利用模式和技術融入到城市規劃、土地利用總體規劃和主體功能區規劃的編制中，并開展示范應用，將會對低碳土地利用模式起到較好的推廣和檢驗效果。

（1）低碳型城鎮土地利用規劃。城鎮體系的布局、規模和等級的設定、以及人口的控制目標應以減少交通量、發展緊湊型城市和土地節約集約利用為目標，減少不同等級的城鎮或組團之間的交通能源消費碳排放；基于低碳目標合理布局城市不同功能區，實現土地用途功能混合，構筑節能高效的城市布局方式。

（2）區域綠地系統及碳匯工程規劃。在區域規劃中，盡量均衡分布區域的綠地系統，增強碳匯功能，加強對城區內水系的保護和修復，同時強對居住區規劃建設中的綠化率控制，增強區域碳匯系統對人類活動碳排放的補償效果。

（3）低碳交通用地系統規劃。交通網絡規劃應以避免擁堵、減少出行時間、提高交通能源使用效率為目標，合理布局區域快速交通網絡和城市的干支路網系統，構筑低碳、省時、流暢和高效的交通網絡，以實現區域交通體系的低碳化。

（4）低碳土地利用結構布局規劃。適當調控土地利用結構和布局，在土地利用規劃中引入碳減排理念，盡可能地優化組合各類用地的比例關系（包括第二產業內部各產業用地的比例關系），同時結合碳門檻限制高碳足跡用地方式的土地供應；重視發展生態用地，在保證經濟發展的前提下盡可能提高生態空間的比重。

（5）低碳主體功能區規劃。以區域碳收支核算為依據，提出面向低碳目標的區域主體功能區規劃方案，從國土空間碳減排的角度構建區域國土開發、產業布局和城鎮化格局的總體方案。在主體功能區規劃中，應以區域碳評估作為產業布局及其組合的重要參考，以低碳發展理念引領區域空間規劃布局的方向。

2.3 構建低碳土地利用模式

（1）區域生態建設模式。加強生態管護和生態修復規劃，從自然植被、耕地、土壤、水域和城市綠地等生態用地類型入手，一方面盡可能增加生態用地面積，另一方面通過措施提高生產性土地的固碳效率，以增強對區域人類活動的碳足跡的補償效果。

（2）環境友好型土地利用模式。結合區域自然及經濟社會特點，探索適合不同部門和行業的低碳土地利用配置模式，如：生態農業用地模式、生態工業園區模式、土地綜合整治模式、水土保持與流失防治模式等，通過節能、節地、節水和節材等措施來提高區域的資源能源利用效率和物質循環利用水平。

（3）緊湊型城市模式。緊湊型城市的核心是倡導城市用地功能混合，通過用地混合，一方面減少居民通勤交通距離及能耗，節約出行成本，降低交通碳排放；另一方面，通過合理安排基礎設施、避免城市的過度擴展和重復建設，從而大幅度降低城市建設過程中能源消費的碳排放，提高城市土地利用效率[18]。

（4）低碳生態工業園模式。低碳生態工業園的重要思想通過產業共生，形成產業集群，促進土地集約和資源循環利用。一方面通過產業集群，各企業可以相互利用資源，共用污水及廢棄物處理設施，減少土地浪費，實現土地資源的“減量化”，避免重復建設；另一方面通過生態工業園區資源能源的循環高效利用，提升園區企業的整體效益，促進能源效率的提升和碳排放強度的降低[10]。

2.4 實施低碳土地利用政策

（1）土地碳補償制度。一是開展不同用地方式之間的碳補償。由政府為主導建立碳補償基金，對各項建設開發商及工業企業等，以碳排放核算為基礎，征收一定的碳稅，用于對碳匯用地使用者或生態建設者給予一定的補償[4]；二是考慮實施土地碳交易模式。即對每一項土地利用活動給予一定的碳排放配額，如果該項土地利用活動的實際排放量少于配額，則可以將多余的配額出售給其他土地開發活動主體以獲取收益。

（2）完善土地用途管制制度。實施基于碳減排的土地用途管制制度，根據各類用地的碳源/匯特征，對傳統高碳排放強度的產業項目用地加以限制，通過適當增加土地出讓金或資源稅等措施提高其準入門檻，抑制高碳項目的用地需求，而對低碳產業項目用地提供相對優惠的供地政策，有效引導資本向低碳產業轉移，促進區域產業結構的低碳轉型[19]。

（3）實行低碳土地金融制度。加快金融體系改革，建立一整套土地低碳開發的金融政策，在土地信貸、土地融資等方面對低碳項目用地予以特別支持，比如對于低碳房地產（如低碳社區、綠色建筑等）、清潔能源開發、環保項目或生態建設開發活動等，拓寬其融資渠道，通過政策引導促進土地的低碳利用[19]。

（4）建立土地利用碳核算制度。開展區域范圍內土地利用碳排放核算及碳減排潛力評估，建立和完善面向低碳的環境監測機制和環境影響評價制度，建立高耗能企業的組織級碳盤查標準和制度，試點開展碳排放交易；根據區域發展的特點，制訂低碳產業、低碳園區、低碳土地利用等一系列標準，并與土地用途管制制度和土地利用碳補償機制結合起來進行實施，在政策上保障區域低碳發展目標的順利實現。

（5）構建低碳土地調控體系。進一步發揮國土資源科技創新應對全球氣候變化的能力，依據碳減排要求完善土地利用規劃審核制度，將碳減排納入用地供應審核內容，引導低碳化產業快速發展；發揮土地價格、土地稅收、土地市場等的調控作用，形成服務于低碳經濟的土地調控體系[20]。

3 結論與討論

本文在探討區域系統碳循環的土地調控機理的基礎上，從低碳土地利用技術、規劃、模式和政策等四個方面初步構建了區域系統碳循環的土地調控的政策框架和實施策略。區域系統碳循環的土地調控是一項復雜的系統工程，在土地調控政策落實的過程中，應特別注意以下方面：

（1）努力構建面向低碳的區域土地調控體系。重點是通過對土地利用結構、布局、規模和強度的影響，調控區域碳循環規模、強度和效率，從政策及經濟手段入手，引導區域經濟發展方向和土地開發格局，形成低碳型的產業結構、城鎮布局體系和城市發展模式等。

（2）區域系統具有較大的空間異質性及地域差異。不同區域在制定低碳土地利用調控策略時，應充分了解區域的經濟社會發展階段、能源及產業結構、土地利用現狀等特點，考慮區域碳循環及碳流通的規律，選取適宜的低碳土地調控措施及其組合方式。

（3）區域低碳土地調控可以考慮結合不同層次的示范區開展，如低碳社區、低碳工業園區、低碳農業示范園區和低碳城區等，通過采用低碳技術、循環經濟模式、節約集約用地和環保理念等開展整體示范建設，對于示范效果良好的低碳發展模式和示范區案例，可以進一步向其他地區推廣應用。

（4）在區域低碳示范建設的基礎上，應逐步建立區域低碳量化標準，對區域土地利用活動開展碳效應評估，為區域低碳發展提供有力的技術支撐和參照標準，從而引導整個區域的低碳轉型。

（5）低碳排放并非區域土地調控的唯一目標。本文只是基于土地利用和碳循環之間的內在關系，在理論上尋求有助于碳減排的土地利用調控措施。但這并不意味著低碳是區域發展的全部。在實踐中，應該將土地利用的低碳目標與經濟、社會發展目標結合起來進行統籌考慮和評估，以尋求經濟發展和社會福利提高前提下的“低碳”途徑，為未來經濟社會發展提供可供操作的參考模式。

（編輯：王愛萍）

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