國家重點生態功能區轉移支付資金分配機制研究

李國平　李瀟

摘要：國家重點生態功能區轉移支付具有實施保護生態環境和改善民生的政策目標。由于財力較弱的國家重點生態功能區既缺乏改善民生的資金，又缺乏生態環境保護的資金；生態環境質量較差的國家重點生態功能區因保護生態環境成本較大需要更多的生態環境保護資金。因此，國家重點生態功能區轉移支付資金的分配，須通過平衡不同區域之間的差異以提高所有國家重點生態功能區的生態環境質量與民生水平。為了驗證國家重點生態功能區轉移支付資金分配機制是否具有向財力較弱與生態環境質量較差地區傾斜的特性，本文對國家重點生態功能區轉移支付資金分配公式進行了推導，并以陜西省為例對資金的分配進行了實證分析，研究結果顯示：①國家重點生態功能區轉移支付公式中的“標準財政收支缺口”項含有基本公共服務均等化屬性，剩余各項含有生態環境保護屬性，公式包含向財力較弱和生態環境質量較差的地區傾斜的政策目標；②與其政策目標相違背，實踐中的國家重點生態功能區轉移支付資金并沒有向財力較弱和生態環境質量較差的國家重點生態功能區傾斜，反而與國家重點生態功能區的財力水平、生態環境質量呈正相關。究其原因，以“標準財政收支缺口”為核心的國家重點生態功能區轉移支付資金分配公式是導致違背“兩個傾斜”的癥結所在。要扭轉實際分配中的“兩個傾斜”偏差，促使國家重點生態功能區轉移支付政策目標的實現，必須改變公式計算要件“標準財政收支缺口”，在保護生態環境的前提下改善民生。

關鍵詞：國家重點生態功能區；轉移支付；政策目標；資金分配機制

中圖分類號 F812.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2014）05-0124-07

2009-2012年，財政部連續頒布了《國家重點生態功能區轉移支付（試點）辦法》[1] 、《國家重點生態功能區轉移支付辦法》[2]、《2012年中央對地方國家重點生態功能區轉移支付辦法》[3]，在均衡性轉移支付項下設立國家重點生態功能區轉移支付，制定“加強生態環境保護力度，提高國家重點生態功能區所在地政府基本公共服務保障能力”的目標。而根據財力較弱的國家重點生態功能區既缺乏改善民生的資金又缺乏生態環境保護的資金，生態環境質量較差的國家重點生態功能區因保護生態環境成本較大需要更多的生態環境保護資金的現狀，要實現國家重點生態功能區轉移支付的政策目標，國家重點生態功能區轉移支付資金應向財力較弱、生態環境質量較差的地區傾斜。基于國家重點生態功能區關系到國家生態安全、未來國土開發格局穩定性的功能設置，分析國家重點生態功能區轉移支付是否實現其政策目標尤為重要。本文將通過對國家重點生態功能區轉移支付資金分配公式的推導及實證分析，驗證其實踐中是否具有“兩個傾斜”，并對其原因進行分析，以期為國家重點生態功能區轉移支付政策的實施提供建議。

1 國家重點生態功能區轉移支付資金的分配方式

關于國家重點生態功能區轉移支付，財政部共頒布了三次轉移支付辦法，對轉移支付的范圍、分配公式、監督考核、激勵約束等進行了調整與完善。其中，國家重點生態功能區轉移支付辦法的分配公式見表1。

觀察三個轉移支付公式，首先，計算要素中唯一保持不變的是“該省限制開發等國家重點生態功能區所屬縣標準財政收支缺口”，它不僅是分配公式的核心，也是實際補助中的風向標。中央財政通過調整標準財政收支缺口的“補助系數”針對不同的區域實行補助，如針對三江源地區、南水北調中線水源區等對其標準財政收支缺口按照

100%給予補足，而全國層面接受轉移支付的地區只補到70%[4]。可見，國家重點生態功能區轉移支付主要通過標準財政收支缺口的動態變化[5]，對國家重點生態功能區進行補助，這種以均衡性轉移支付式安排的資金補助具有“以標準財政收支缺口為基礎”的基本導向。其次，公式中發生變化的是將“市縣政府生態環境保護特殊支出”改為“生態文明示范工程試點工作經費補助”，新增“禁止開發區域補助”和“引導性補助”。其中，“市縣政府生態環境保護特殊支出”、“生態文明示范工程試點工作經費補助”雖然確定方法不同，但均是對進行重大環境保護和生態建設工程的補助；“禁止開發區域補助”、“引導性補助”是針對禁止開發區域和生態功能較為重要的區域設定的，在概念上具有生態補償的性質。公式中變化的計算要素增強了生態環境保護的屬性。

通過對國家重點生態功能區轉移支付分配公式的拆分，分為與改善民生相關的“標準財政收支缺口”和與保護生態環境相關的“禁止開發區域補助+引導性補助+生態文明示范工程試點工作經費補助”兩個部分，考察其在國家重點生態功能區轉移支付中的政策目標。

1.2 生態環境保護屬性

除標準財政收支缺口以外的計算要素，可合并考慮，歸為生態環境保護項。其中，“禁止開發區域補助” 根據禁止開發區域的面積確定，針對禁止開發區域為了保護生態環境而禁止工業化城鎮化開發所造成的損失進行補助，與生態環境保護具有直接因果關系；“引導性補助”根據縣級標準財政收支缺口確定，針對不在國家重點生態功能區轉移支付分配范圍內的其他重要生態功能區域所屬縣給予補助，與重要生態功能相聯系；“生態文明示范工程試點工作經費”針對開展生態文明示范工程試點的縣給予補助，而生態文明示范工程的主要任務是“加快生態建設和環境保護”[8]，與生態建設密切相關。因此，基于生態環境保護的角度確定的計算要素，使得國家重點生態功能區轉移支付分配公式具有明確的生態環境保護的屬性，意味著國家重點生態功能區轉移支付資金包含提高所有國家重點生態功能區生態環境質量的目標。

然而，在其他條件相同的情況下，生態環境質量較差的國家重點生態功能區其生態環境保護成本較大，國家重點生態功能區轉移支付只有向該區域傾斜，才能避免國家重點生態功能區之間縣域生態環境質量的兩極化，不同生態環境質量的國家重點生態功能區都可能達到改善民生和提高生態環境質量的目標。

那么，國家重點生態功能區轉移支付分配機制是否向財力較弱和生態環境質量較差的國家重點生態功能區傾斜？

2 國家重點生態功能區轉移支付資金分配的實證分析

為了考察國家重點生態功能區轉移支付是否向財力較弱和生態環境質量較差的地區傾斜，或者說，與其所屬各縣的財力狀況之間是否存在負相關，與其生態環境質量之間是否也存在負相關，本文利用陜西省國家重點生態功能區的相關數據進行分析。

表3分別給出了未控制“標準財政收支缺口”與控制“標準財政收支缺口”的固定效應分析結果。可以看出：無論控制“標準財政收支缺口”與否，前期EI的估計系數均為正，且都達到了統計上的顯著水平。散點圖與回歸分析的相同結論說明：轉移支付資金與生態環境質量之間呈現明顯的正相關，即生態環境質量越好的縣得到的轉移支付資金人均值越多，資金分配向生態環境質量較好的地區傾斜。

3 “兩個傾斜”偏差的原因分析

國家重點生態功能區轉移支付資金的實際效果與國家重點生態功能區轉移支付辦法的政策目標相反，不僅沒有向財力較弱、生態環境質量較差的地區傾斜，反而是財力越強的地區得到的轉移支付資金越多，生態環境較好的地區得到的轉移支付資金也較多。造成“兩個傾斜”偏差的原因需要進一步的分析。

3.1 國家重點生態功能區轉移支付沒有傾向財力較弱地區的原因

比較均衡性轉移支付與國家重點生態功能區轉移支付的資金分配公式，它們都是以“標準財政收支缺口”為核心進行計算的。因此，在影響轉移支付實施目標的因素分析中，兩者具有共性。

對于均衡性轉移支付目標的偏離，賈曉俊、岳希明通過分析認為，均衡性轉移支付向財力較強地區傾斜的主要原因是財政供養人口比重[7]。一方面，均衡性轉移支付資金的分配受到財政供養人口的影響，兩者呈現正相關關系[13-14]；另一方面，財政供養人口比重又與人均財政收入呈現明顯的正相關[15-17]。依據財政供養人口的均衡性轉移支付，就會向財政供養人口比重較高的、財力較強的地區傾斜，導致均衡性轉移支付資金與人均財政收入之間產生正相關。

同樣，導致均衡性轉移支付偏差的主要因素，對以均衡性轉移支付為基礎的國家重點生態功能區轉移支付同樣適用，即造成國家重點生態功能區轉移支付向財力較強地區傾斜的重要原因是以財政供養人口為主的資金分配方式，在國家重點生態功能區轉移支付分配公式中體現為“標準財政收支缺口”項的運用。

歸結造成“兩個傾斜”的原因，可以發現，其均與國家重點生態功能區轉移支付計算公式中的“標準財政收支缺口”有關。換句話說，“標準財政收支缺口”是導致“兩個傾斜”的癥結所在。

4 結 論

綜上所述，國家重點生態功能區轉移支付資金的分配機制，沒有體現國家重點生態功能區轉移支付辦法的向財力較弱地區和生態環境質量較差地區傾斜的政策目標，偏離了國家重點生態功能區轉移支付資金分配機制提高所有國家重點生態功能區的基本公共服務能力和生態環境保護水平的宗旨，反而向財力較強與生態環境質量較好的地區傾斜。這源于以“標準財政收支缺口”為核心的國家重點生態功能區轉移支付的分配機制。

國家重點生態功能區中財力較弱的地區在保障當地基本公共服務能力的同時，還要提供生態環境保護，使并不充裕的資金保障更顯得捉襟見肘；生態環境質量較差地區的生態環境保護成本比其他地區高，當地政府與居民難以負擔；而國家重點生態功能區轉移支付出現的“兩個偏離”，加劇了國家重點生態功能區之間生態環境保護與修復狀況的不平衡，使得財力較強、生態環境較好地區的生態環境質量得到改善，財力較弱、生態環境較差地區的生態環境質量越來越差，國家重點生態功能區轉移支付陷于目標與實施相沖突的困境。

要扭轉實際分配中的“兩個偏離”，促使國家重點生態功能區轉移支付政策目標的實現，必須改變公式計算要件“標準財政收支缺口”。基于國家重點生態功能區維護國家與地方生態安全的功能定位，以及其限制開發的政策規定，國家重點生態功能區只能在保護生態環境的前提下改善民生，保護和擴大自然界提供生態產品能力的過程也是創造價值的過程，更是當地居民福利提高的重要途徑。

（編輯：李 琪）

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