城鄉統籌背景下的農民工住房券機制

馬智利　郝猛

摘要：分析了農民工居住問題和農村閑置土地問題，在借鑒國內外解決農民工住房問題的理論和實踐經驗基礎上，結合我國各地正在實施的公共租賃住房制度和“增減掛鉤”政策，創新性地設計出農民工住房券機制。

關鍵詞：農民工；居住；土地；住房券

中圖分類號： C913.7；F301.3文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2014）01-0386-04

收稿日期：2013-06-14

基金項目：國家社會科學基金西部項目（編號：12XGL012）。

作者簡介：馬智利（1963—），男，山東菏澤人，碩士，教授，從事房地產經濟研究。

通信作者：郝猛，碩士研究生。E-mail：hmych2008@163.com。黨的十一屆三中全會以來，我國確定以經濟建設為中心，沿海城市、中心城市通過政策、資源、交通優勢，率先進行工業化和城鎮化，吸引大量農村富余勞動力進城務工。據2011年國家統計局調查結果[1]推算，全國農民工總量為2.53億人，其中外出農民工1.59億人。農民工為城市發展提供源源不斷的動力，承擔著城市發展和運行過程中最基礎、最勞累的工作，卻在每年“候鳥式”艱苦遷徙過程中，受到戶籍、醫療、子女入學、社會保障等多重障礙；同時農民工居住地點和工作地點的長期分離，也導致了空巢老人和留守兒童等社會問題，成為社會的不安定因素。這些問題的主要原因是在我國目前城鄉二元體制下，缺乏由農村土地向城市住房的流通渠道。本研究探索了針對農民工的住房券機制，旨在為解決農民工住房問題提供參考。

1農民工的農村土地和住房問題

1.1農民工的農村土地問題

1.1.1農村土地荒廢和空置農民工平均每年在外從業時間是9.8個月，平均每個月工作25.4 d，大量外出農民工以外出務工為主要生活來源，而本來用以謀生的承包土地則部分或全部處于荒廢狀態。同時由于常年外出打工，其擁有的農村住宅常年處于空置狀態，這就形成了農民工在外住房緊張、家鄉住房大面積空置的狀況。

1.1.2缺乏對農村土地的退出機制在我國現行土地制度下，農村土地歸集體所有，農民作為農村集體的一份子，僅有土地使用權、經營權、部分收益權，既沒有處置承包地的權利，也無法對宅基地進行自由流轉，不僅造成農民工擁有土地的荒廢，而且也導致進城農民工在創業、置業時缺乏“第一桶金”。

1.1.3進城農民工逐漸喪失農耕技能1980年后出生的農民工即新生代農民工占農民工總量的近六成[2]。大部分新生代農民工離開學校后直接外出務工，而沒有從事農業生產的經歷。另外，新生代農民工年平均外出從業時間達到 9.9個月，90%的新生代農民工沒有從事過農業生產活動。

1.1.4農村土地成為進城農民工生活保障由于戶籍制度的限制和我國目前社會保障的局限性，農民工群體雖常年在城市工作，卻未被納入城市社會保障體系；當農民工因年齡增長、受傷等原因失去進城務工能力時，或因經濟危機等原因失業時，能獲得微薄收入的農村土地，成為其最后的“救命稻草”。因而本該僅作為生產資料的農村土地，頂替為社會保障功能缺失的部分。

1.2農民工的居所問題

1.2.1農民工居住點以城鄉結合部、城中村為主，卻難以融入當地生活一方面，城鄉結合部和城中村中存在大量從事簡單體力勞動的機會，生活成本較低；另一方面，城鄉結合部和城中村村民在耕地或空地上興建價廉、質差的房屋進行出租獲利。在供需引導下，農民工逐漸向城中村靠近或向城鄉結合部轉移。

在城鄉結合部、城中村居住的農民工由于工作時間長、強度大以及生活習慣因素，無法融入當地居民生活，容易遭受原居民的歧視與排斥。因而，農民工容易在心理上與城市隔離，人際交往局限于同鄉的狹小圈子，長此以往城鄉結合部和城中村無法同化租住的農民工，反而會因農民工的大量聚集、各自為群而淪為 “貧民窟”。

1.2.2居住條件簡陋、隱患較多無論是城鄉結合部還是城中村，原住村民為了節約成本，大多采用劣質建筑材料搭建了大量簡易房屋，以提供更多的出租房而獲取更多租金收入。導致農民工居住環境臟、亂、差、人員混雜，存在犯罪和火災等安全隱患。

1.2.3“候鳥式”遷移，引發社會不安定因素在目前中國城市化進程中，農村富余勞動力不斷涌向城市，雖然大部分農民工具有強烈的留城意向，卻無法承受城市不斷攀升的房價，不得不像“候鳥”一樣每年遷徙于城市和農村之間。農民工大多為中青年，這也導致農村的空巢老人和留守兒童等社會問題。

2解決農民工住房問題的政策與實踐

2.1國家解決農民工住房問題的主要政策

2006年《國務院關于解決農民工問題的若干意見》（國發〔2006〕5號）中，將解決農民工問題當作建設中國特色社會主義的戰略任務，要求深化戶籍管理制度改革，逐步地、有條件地解決長期在城市就業和居住農民工的戶籍問題。

2007年建設部在《2006年全國住房公積金繳存使用情況》中第一次明確指出，擴大現有的住房公積金機制保障范圍，將在城市有固定收入和工作的農民工納入住房公積金保障范圍。

2007年《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發〔2007〕24號）鼓勵用工單位提供符合安全、衛生條件的居住空間給農民工；鼓勵經濟條件較好的政府以農民工可以接受的租金水平為參考基準，為農民工建設住房。

2007 年建設部等5部委發布了《關于改善農民工居住條件的指導意見》（建住房〔2007〕276 號），對于符合土地利用總體規劃和城市規劃并依法取得的土地，企業可以用于建設農民工集體宿舍，建成后企業以低租金租給農民工或直接提供給農民工。

2009 年黨中央、國務院提出，加大城鄉統籌力度，鼓勵有條件的城市逐步將有穩定工作并在城市居住一定年限的農民工納入城鎮保障范圍。endprint

2010 年國家7部委聯合頒發《加快發展公共租賃住房的指導意見》中明確指出，在有條件的地區，可以逐步將新就業職工和有穩定工作并在城市居住滿一定年限的外來務工人員納入公共租賃住房的供應范圍。

2.2解決農民工住房問題的實踐模式

2.2.1農民工住房公積金雖然在國家層面上將農民工納入住房公積金體制的時間是2007年，而從各地區的實踐情況來看，浙江省湖州市早在 2003 年就率先系統地為農民工建立了住房公積金制度[3]；在重慶市、四川省成都市等地區都相繼實施了農民工公積金制度，具體實踐模式見表1。雖然農民工公積金制度受到了農民工的歡迎，但部分城市在實質上并未將農民工納入住房公積金保障范圍[4]。表1農民工公積金制度實踐模式[5]

2.2.2土地換房所謂土地換房是指農民工以農村土地的使用權換取在城市住房的相關政策，在實踐中主要有3種模式。

（1）成都市“一退一補”模式。有償轉讓宅基地或將宅基地退回村集體組織的當地農民工，在城市首次置業時，經過資格審核后可以購買政策性安居房、限價商品房或經濟適用房，其核心特征就是以農民工退出宅基地為前提，以購買政策性住房為補償，使這部分農民工在住房政策方面享受城市居民的待遇。

（2）浙江省嘉興市“兩分兩換”模式。“兩分”是指將土地流轉與搬遷分開，將承包土地和宅基地分開；“兩換”是指農民工可以將其合法擁有的宅基地使用權和承包土地的經營權分別置換城鎮住房和社會保障。即本地農民工自愿申請退出宅基地和承包地后可以選擇多種補償方式：貨幣補償；置換城鎮住房，除享受城市居民的同等福利外，繼續享受原村集體申請宅基地以外的其他權利；置換產業用房。

（3）重慶市模式。重慶市政府在戶籍制度改革和“地票”交易制度的基礎上，創造出“宅基地置換城鎮住房”和“地票”模式。“地票”是通過對農村宅基地及附屬設施用地、農村公共設施和公益事業建設用地、城鎮企業用地等復墾轉為耕地，再通過建設用地掛鉤政策后產生的城市建設用地指標。經“地票”交易產生的收益在扣除土地復墾費用和融資成本后，農民和村集體收益分配以 85 ∶15的比例進行。“宅基地換住房”模式為：本地農民根據房屋有效面積，以 1 m2主房置換 1 m2 商品房，以2 m2附屬農房置換 1 m2商品房。

2.2.3農民工公寓農民工公寓主要是由政府要求企業或園區管委會在產業園區修建農民工公寓，或城市政府直接投資建設。湖南省長沙市、廣東省廣州市、重慶市、上海市、江蘇省已開始采用農民工公寓模式來解決工業園區農民工的住房問題。

采用農民工公寓模式有利于將企業納入到解決農民工住房問題的環節中，有利于減輕政府財政負擔，有利于農民工集體居住以降低其居住成本。但是，建設農民工公寓對于企業經濟條件的要求較高，政府必須給予政策支持，同時也容易滋生腐敗問題。

2.2.4公共租賃住房從各城市公共租賃住房機制的實踐來看，農民工已經逐步被納入公共租賃住房保障體系中。如在重慶市、天津市、湖北省武漢市、河南省鄭州市、河北省石家莊市、江蘇省南京市等城市，新就業人員和外來務工人員均可申請公共租賃住房。但因為公共租賃住房建設力度不大，目前以公共租賃住房解決農民工住房問題的成效尚未顯現。

3國內外住房券機制的發展

3.1住房券起源和發展

住房券起源于美國，以用于租金補貼的租房券形式在政府和低收入者之間流通。1964—1980 年美國政府采取提供低息貸款的方法，幫助開發商建設低租金住房。但從1974 年美國政府通過《房屋及社會發展法案》建立第1個全國租房券計劃開始，租房券才真正成為美國住房政策的一部分。

從租房券計劃開始建立到 20 世紀 90 年代中期，租房券一直受到美國低收入者的歡迎。1975—2009 年美國發放新增和非新增租房券總數203萬個。表2是美國租房券使用成功率。

表2美國租房券使用成功率

年份1成功率（%）全國1紐約市1洛杉磯市1985—1987年1681331721993年18116212000年169157167

與公共住房的住戶類似，租房券持有者的收入水平一般較低，其中很多是老年人或殘疾人。 2009 年調查顯示，大多數租房券持有者的年收入不到1.26萬美元，大大低于美國政府的貧困線；只有16%租房券持有者的家庭收入超過2萬美元；超過45%租房券持有者的家庭收入低于1萬美元（表3）。

3.2我國租房券試點

2009年11月20日，廣州市發布了用租房券代替廉租房現金補貼的管理辦法。保障對象領取政府發放的租房券以后，到市場上租賃相應標準的房屋；再憑房屋租賃合同和相關證明到銀行換領與租房券等值的現金，用于房屋租金支付。

2011年10月18日，《長江商報》上發表的《湖北醞釀公租房管理新政策，擬發租房券補貼公租房承租者》指出，湖北省正在醞釀公租房管理新政策，其中最大的轉變為實行“市場租金、補貼分類、分離租補”，即公共租賃價格將由市場租金水平確定，對于住房困難的家庭通過向其發放“租房券”的形式進行住房補貼。此外，湖北省擬將經濟適用房、廉租房等保障性住房統一納入公共租賃住房管理。對低收入家庭，通過向其發放“租房券”實行不同的租金補貼計劃。目前該計劃已經在湖北省黃石市進行試點運行。

4農民工住房券機制設計

對于自愿退出宅基地、承包土地的農民工，按照其是否流向其他城市可以分為2類：一是退出土地后，流入其他城市工作和定居的農民工，本研究將其稱為外流農民工；二是留在本城市工作和定居的農民工，本研究將其稱為本地農民工。

4.1本地農民工住房券機制設計

對于本地農民工，可以選擇貨幣補償，也可以選擇住房券補償。對于選擇住房券的實物補償方式的，其退出的宅基地價值和住房補貼以住房券形式補貼，其余補償仍以現金一次性給予補償。但無論是現金補償還是住房券補償，其價值是以各自家庭退出的宅基地、承包土地、農村住房以及相關住房補助為價值標準。圖1是本地農民工住房券的機制設計。endprint

4.2外流農民工住房券機制設計

對于外流農民工來說，把農民工退出的宅基地復墾而產生的城市建設用地掛鉤指標轉移流入城市的模式，在我國現階段的土地制度下是不可行的。待我國土地制度和戶籍制度

打破了城鄉二元體制，國家結合吸納農民工的人數給予保障房建設用地指標，方能實施外流農民工住房券機制。圖2是外流農民工住房券機制設計。

外流農民工和本地農民工住房券機制主要有3點不同：（1）對農民工提供公共租賃住房是流入地的政府；（2）國家根據各城市吸納流入農民工的數量，多給予一定量的建設用地指標，專用于建設公共租賃住房；（3）建立全國聯網的農民工住房券基金信息平臺，管理農民工住房券價值的流動、各城市公共租賃住房管理中心提取農民工的公租房租金等。

對于自愿退出農村土地的外流農民工，在戶籍方面可以先轉為流出地的城市戶口，待其符合申請流入地的城市戶口條件時，再二次轉換為當地城市戶口。當其退出農村土地后，農民工可以在醫療、子女教育、就業、失業保險、養老保險等享受與城市居民一樣的社會保障。這樣可以實現農民工在城市的最低生活保障，使其在城市發展無后顧之憂，真正實現就業在城市、居住在城市、子女教育在城市等。

5結論與建議

農民工住房券機制對于保障農民工土地權益，解決農民工住房困難，緩解城市建設用地矛盾和推進我國城市化發展具有極大的積極作用。但由于我國農村土地流轉體系不完善、相關配套平臺尚未建立等因素的制約，在實施農民工住房券機制時須要注意以下幾個問題：

5.1營造良好的政策環境

在國家層面上，建立農民工住房券信息平臺，對農民工住房券基金進行動態管理。在戶籍制度上，對滿足農轉非條件的農民工實行一元化戶籍改革。在農村土地流轉環節，以保障農民工土地收益為原則制定承包土地和農房補償標準等。在公共租賃住房制度上，科學合理地編制公租房用地規劃，保障公租房建設用地。在財稅、資金等方面，政府給予相應的政策扶持與監管。

5.2注重在時間上和空間上的漸進性

目前我國宅基地確權工作滯后，土地流轉體系不完善，公共租賃住房建設在資金來源、土地供給等方面存在困境，各地方政府的公共租賃住房實踐模式不一致。因而，實施農民工住房券機制不僅要因地制宜、因時制宜，還要注重在時間上和空間上的漸進性[6]。

5.3構建城鄉一體化的社會保障

打破城鄉二元機制對農民工戶籍等方面的約束，逐步擴大我國社會保障的覆蓋面，使農民工進城無后顧之憂，享受城市養老、醫療、教育、就業等社會保障。各城市政府應該建立統一的就業服務體系，加強對農民工的技能培訓與拓展，提高農民工的就業能力，使更多農民工能在第二產業、第三產業占有一席之地。

5.4完善公共租賃住房體系

農民工住房券機制是將公共租賃住房作為解決持券農民工居住問題的重要手段，所以為解決好農民工住房問題，各地政府應引進更多的社會力量參與建設，增加公共租賃住房土地供應，拓寬建設資金來源，健全公共租賃住房的物業管理機制和租售模式。

參考文獻：

[1]國家統計局. 中國農民工調查監測報告[EB/OL]. [2013-10-23]. http：//www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20120427_402801903.htm.

[2]全國總工會新生代農民工問題研究組.全國總工會關于新生代農民工問題研究報告[N]. 工人日報，2010-06-21.

[3]楊姣媚. 重慶市農民工住房保障問題研究[D]. 重慶：重慶工商大學，2011：1-71.

[4]鄭小晴，胡章林. 將農民工納入住房公積金制度保障體系的探討[J]. 重慶大學學報：社會科學版，2008，14（6）：34-38.

[5]呂萍. 農民工住房理論、實踐與政策[M]. 北京：中國建筑工業出版社，2012：153.

[6]馬智利，先靜. 基于城鄉統籌背景下宅基地置換住房券制度設計[J]. 農村經濟，2012（1）：65-67.吳昊，平瑛. 上海市水產工廠化養殖發展狀況與對策[J]. 江蘇農業科學，2014，42（1）：390-393.endprint

4.2外流農民工住房券機制設計

對于外流農民工來說，把農民工退出的宅基地復墾而產生的城市建設用地掛鉤指標轉移流入城市的模式，在我國現階段的土地制度下是不可行的。待我國土地制度和戶籍制度

打破了城鄉二元體制，國家結合吸納農民工的人數給予保障房建設用地指標，方能實施外流農民工住房券機制。圖2是外流農民工住房券機制設計。

外流農民工和本地農民工住房券機制主要有3點不同：（1）對農民工提供公共租賃住房是流入地的政府；（2）國家根據各城市吸納流入農民工的數量，多給予一定量的建設用地指標，專用于建設公共租賃住房；（3）建立全國聯網的農民工住房券基金信息平臺，管理農民工住房券價值的流動、各城市公共租賃住房管理中心提取農民工的公租房租金等。

對于自愿退出農村土地的外流農民工，在戶籍方面可以先轉為流出地的城市戶口，待其符合申請流入地的城市戶口條件時，再二次轉換為當地城市戶口。當其退出農村土地后，農民工可以在醫療、子女教育、就業、失業保險、養老保險等享受與城市居民一樣的社會保障。這樣可以實現農民工在城市的最低生活保障，使其在城市發展無后顧之憂，真正實現就業在城市、居住在城市、子女教育在城市等。

5結論與建議

農民工住房券機制對于保障農民工土地權益，解決農民工住房困難，緩解城市建設用地矛盾和推進我國城市化發展具有極大的積極作用。但由于我國農村土地流轉體系不完善、相關配套平臺尚未建立等因素的制約，在實施農民工住房券機制時須要注意以下幾個問題：

5.1營造良好的政策環境

在國家層面上，建立農民工住房券信息平臺，對農民工住房券基金進行動態管理。在戶籍制度上，對滿足農轉非條件的農民工實行一元化戶籍改革。在農村土地流轉環節，以保障農民工土地收益為原則制定承包土地和農房補償標準等。在公共租賃住房制度上，科學合理地編制公租房用地規劃，保障公租房建設用地。在財稅、資金等方面，政府給予相應的政策扶持與監管。

5.2注重在時間上和空間上的漸進性

目前我國宅基地確權工作滯后，土地流轉體系不完善，公共租賃住房建設在資金來源、土地供給等方面存在困境，各地方政府的公共租賃住房實踐模式不一致。因而，實施農民工住房券機制不僅要因地制宜、因時制宜，還要注重在時間上和空間上的漸進性[6]。

5.3構建城鄉一體化的社會保障

打破城鄉二元機制對農民工戶籍等方面的約束，逐步擴大我國社會保障的覆蓋面，使農民工進城無后顧之憂，享受城市養老、醫療、教育、就業等社會保障。各城市政府應該建立統一的就業服務體系，加強對農民工的技能培訓與拓展，提高農民工的就業能力，使更多農民工能在第二產業、第三產業占有一席之地。

5.4完善公共租賃住房體系

農民工住房券機制是將公共租賃住房作為解決持券農民工居住問題的重要手段，所以為解決好農民工住房問題，各地政府應引進更多的社會力量參與建設，增加公共租賃住房土地供應，拓寬建設資金來源，健全公共租賃住房的物業管理機制和租售模式。

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4.2外流農民工住房券機制設計

對于外流農民工來說，把農民工退出的宅基地復墾而產生的城市建設用地掛鉤指標轉移流入城市的模式，在我國現階段的土地制度下是不可行的。待我國土地制度和戶籍制度

打破了城鄉二元體制，國家結合吸納農民工的人數給予保障房建設用地指標，方能實施外流農民工住房券機制。圖2是外流農民工住房券機制設計。

外流農民工和本地農民工住房券機制主要有3點不同：（1）對農民工提供公共租賃住房是流入地的政府；（2）國家根據各城市吸納流入農民工的數量，多給予一定量的建設用地指標，專用于建設公共租賃住房；（3）建立全國聯網的農民工住房券基金信息平臺，管理農民工住房券價值的流動、各城市公共租賃住房管理中心提取農民工的公租房租金等。

對于自愿退出農村土地的外流農民工，在戶籍方面可以先轉為流出地的城市戶口，待其符合申請流入地的城市戶口條件時，再二次轉換為當地城市戶口。當其退出農村土地后，農民工可以在醫療、子女教育、就業、失業保險、養老保險等享受與城市居民一樣的社會保障。這樣可以實現農民工在城市的最低生活保障，使其在城市發展無后顧之憂，真正實現就業在城市、居住在城市、子女教育在城市等。

5結論與建議

農民工住房券機制對于保障農民工土地權益，解決農民工住房困難，緩解城市建設用地矛盾和推進我國城市化發展具有極大的積極作用。但由于我國農村土地流轉體系不完善、相關配套平臺尚未建立等因素的制約，在實施農民工住房券機制時須要注意以下幾個問題：

5.1營造良好的政策環境

在國家層面上，建立農民工住房券信息平臺，對農民工住房券基金進行動態管理。在戶籍制度上，對滿足農轉非條件的農民工實行一元化戶籍改革。在農村土地流轉環節，以保障農民工土地收益為原則制定承包土地和農房補償標準等。在公共租賃住房制度上，科學合理地編制公租房用地規劃，保障公租房建設用地。在財稅、資金等方面，政府給予相應的政策扶持與監管。

5.2注重在時間上和空間上的漸進性

目前我國宅基地確權工作滯后，土地流轉體系不完善，公共租賃住房建設在資金來源、土地供給等方面存在困境，各地方政府的公共租賃住房實踐模式不一致。因而，實施農民工住房券機制不僅要因地制宜、因時制宜，還要注重在時間上和空間上的漸進性[6]。

5.3構建城鄉一體化的社會保障

打破城鄉二元機制對農民工戶籍等方面的約束，逐步擴大我國社會保障的覆蓋面，使農民工進城無后顧之憂，享受城市養老、醫療、教育、就業等社會保障。各城市政府應該建立統一的就業服務體系，加強對農民工的技能培訓與拓展，提高農民工的就業能力，使更多農民工能在第二產業、第三產業占有一席之地。

5.4完善公共租賃住房體系

農民工住房券機制是將公共租賃住房作為解決持券農民工居住問題的重要手段，所以為解決好農民工住房問題，各地政府應引進更多的社會力量參與建設，增加公共租賃住房土地供應，拓寬建設資金來源，健全公共租賃住房的物業管理機制和租售模式。

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