政策執行情況審計推動國家治理探析

劉宏軍

政策執行情況審計推動國家治理探析

劉宏軍

政策執行情況決定政策效果的顯現和政策目標的有效實現，國家審計機關近年來在政策執行情況審計方面進行了積極探索。本文著重從國家治理的視角回顧了審計機關開展政策執行情況審計，思考政策執行情況審計在國家治理中的積極作用，提出做好政策執行情況跟蹤審計的一些淺見。

政策執行情況；審計；國家治理

國家審計是國家治理的重要組成部分，近年來不斷調整功能定位，拓展審計范圍，通過政策執行情況跟蹤審計實現審計監督的常態化，在涉及政策制定、執行、評估等更寬廣領域發揮推動完善國家治理的積極作用。

一、政策執行情況審計具有比較明顯的特征

國家審計署近年組織實施的抗震救災資金物資審計、政府債務審計、社保資金審計、保障性住房審計等審計項目，為確保經濟社會健康運行發揮了積極作用，這些項目的審計對象都涉及到政策執行情況，具有比較鮮明的特征。

（一）審計監督層次較高

我國《憲法》明確“審計監督是依法設立的綜合監督”，確立了審計監督的重要地位，《北京宣言》提出“最高審計機關促進良治”，而我國《審計法》中對審計“保障國民經濟和社會健康發展”的描述則應該被看成國家審計促進良治的職能要求。近期全國審計工作會議上審計署要求突出抓好六個方面工作，首要提到了政策執行情況審計。政府的主要職能是提供良好的政策以及營造良好的制度環境,而國家良治的必須通過好的政策制定和執行來體現。現代行政實踐表明決策、執行和監督構成了國家治理的有機整體，審計從屬于監督子系統的主要作用是通過審計的評估、反饋和糾偏功能，促進國家治理手段更加有效，確保政令暢通。因此，這種作用機理決定著政策執行情況審計國家審計能夠在國家治理中發揮至關重要作用，具有層次更高的特征。

（二）審計對象比較寬泛

《利馬宣言》提出政府審計的對象包括公共資金和公共財物管理，突出了政府審計內容的廣泛性。我國新修訂的《審計法》明確國家審計領域和對象涵蓋了國家運行中的諸多領域和部門，這意味著國家審計能夠通過政策執行審計這根紐帶與國家治理的各個方面聯系密切。此外，在當前實踐中,政策執行情況審計還參與公共資金績效評估，積極探索重大突發性事件應急政策等方面審計，審計對象得到進一步拓展。

（三）審計整改力度較大

審計推動問題整改是樹立審計公信力，強化審計成果轉化的主要途徑。從審計實踐來看，政策執行審計通常作為一種全過程審計監督形式被采用，審計發現的問題具有較高的社會輿論關注度，相應的審計整改一般是自上而下的，因而審計整改力度大，能引起有關部門高度重視，并且能對違紀違法行為認真查處，審計建議也成為國家或地方制定相關政策的有效參考，上升為政府意志，審計有效促進國家頂層制度建設和完善。

二、政策執行情況審計在國家治理中發揮積極作用

國家審計制度很大程度制約國家治理目標的實現，政策執行情況審計作為國家審計中一項重要制度安排，是確保政府有效履責，發揮審計促進完善國家治理功能的重要途徑。

（一）政策執行情況審計是發揮國家審計功能的有效途徑

國家審計源于受托責任，本質上是一種公共權力，這就決定了國家審計具有國家意志特性，必須成為維護國家利益的有效武器。政策執行情況審計對象是政策的制定和執行，政策是國家施政的具體承載，也是國家利益的具體實踐。如孟子所言，“徒善不足以為政，徒法不足以自行”，實現良治不僅需要政府制定良好的政策，還要確保政策得到有效執行，確保不出現背離或者形成偏差。國家治理發展趨勢要求新時期審計工作要求同時具備預防、揭示和抵御等系統功能，這些功能的發揮要求審計機關基于政策執行有效期內開展連續跟蹤審計，從體制、機制和制度等較高層面來審視問題，與政策制定、執行部門形成全過程實時的監督合力，發揮政府“耳朵”和“眼睛”作用，形成政策有效執行的推力。

（二）政策執行情況審計的功能定位反映國家治理的需求

國家行政管理的目標要通過行政權力的運行實現，政策執行屬于制度性權力中的重要內容,與權力運行高度相關，而權力運行情況與政府治理能力高度相關，國家審計作為國家層面一種內生評估手段，其主要功能定位是在防止權力被濫用的基礎上發揮三個方面的積極作用：一是評價作用。即客觀、公正的評價政策價值。二是參考作用。不論是良策還是更高層面上的良法，均應獲得行政客體支持，符合客觀規律和社會發展需求。政策執行具有復雜性、發展性，要求審計機關認真分析研究政策執行中已經出現的和可能出現的新情況，提出必要的意見和建議，供決策參考。三是促進貫徹落實。近來連續幾年，國家審計署在全國審計工作會議上提出當前和今后一個時期審計工作的重點內容首要就是“加大對重大經濟政策和宏觀調控措施貫徹落實情況的審計力度”。上述三方面作用的有效發揮要求建立政策制定、執行部門之間以及審計監督機關之間良好的溝通機制，關注政策的目標群體以及執行的各種環境因素，通過查出政策執行中存在的問題，對問題的督促整改，并落實到位等一系列舉措，推動國家治理實現良治。

（三）政策執行情況審計效果影響國家治理的實現程度

國家新時期提出的財政、稅收、環保等領域治理需求迫切地要求審計機關履行監督制約權力運行，推動體制機制完善的職責，為實現國家經濟社會健康運行提供及時、客觀和可靠的信息，為政府決策提供科學的依據，充分發揮審計推動改革功能。政策執行情況審計存在比較廣泛，審計目標和作用比較多元，審計效果影響國家治理的實現程度。比如，《尚書》提出“任官惟賢才”的觀點，說明對官員評價的重要性，官員是國家治理系統中重要因素。經濟責任審計就其本身以及審計內容來說，都涉及對貫徹落實國家政策的評價，良好的審計成果有利于服務干部監督管理，為干部監管部門選拔、任用、獎懲干部提供了重要參考依據，從根本上有利于實現國家良治。又如，湖南在“省直管縣”財政決算審計中，重點關注了部分財政專項資金的設置、分配、管理、使用及效益情況，通過調查，發現專項資金政策效果和資金管理績效方面的缺陷。提出加大專項資金整合力度，提高財政資金使用效益的建議，引起省政府重視，制定整合規范財政專項資金的意見。

三、提升政策執行情況審計水平的主要途徑

發揮政策執行情況審計的制度優勢，在實踐層面上促進政策執行情況審計更好的參與國家治理，應該著重做好以下幾個方面：

（一）在專業審計大格局中貫徹政策執行情況審計

當前財政審計、經責審計以及投資審計范疇不斷拓展，內容不斷深化，構建財政審計大格局已成為財政審計發展的必然選擇以及各級審計機關的重要工作內容，經責審計和投資審計已經成為財政審計大格局的有效補充，形成了一體兩翼的審計大格局。這種審計大格局中包含大量的政策執行信息，應該成為政策執行情況審計的有效平臺和載體。比如在財政審計中利用與政策執行相關的政府收支科目、專項資金審計等作為政策執行情況審計的切入點，關注公平和效率實現情況，實現基本公共服務均等化；在經濟責任審計中實施自然資源資產離任審計，完善干部考核。

（二）認真探索政策執行情況審計組織方式

目前政策執行情況審計組織方式以全國統一組織為主，地方審計機關自行組織為輔，政策執行情況審計涉及被審計單位多、資金鏈條長、分布廣,各級審計機關應該根據每年全國審計工作會議確定的審計重點，統籌考慮審計機關工作任務和經費保障情況，根據涉及資金性質，在實踐中加強各級審計機關的溝通與協作，科學合理組織審計力量，利用多兵種協同配合以及復合專業型審計隊伍，提升審計效果。

（三）完善政策執行情況審計制度建設

一是從制度層面規范審計對象、審計組織、信息發布、整改措施、問責機制以及公安、紀檢等相關單位協助配合等方面內容，建立和完善相關的法律、法規以及規范。二是在審計實施中保持合理的職業謹慎，強化風險控制。三是制定審計質量控制和跟蹤審理操作辦法，強化審計機關內部協作機制，應對審計中出現的各種情況，強化審計問責、案件線索突破和制度成果建設。

（四）加強審計機關政策執行情況審計能力建設

一是破除思想障礙，認真研究相關政策和被審計對象，領會政策要義、審計的切入點和重點，增強審計職業敏銳性，兼顧合規性審計和研究性審計。二是運用多維外部數據關聯、對比等手段以及科學有效的專業評價指標和分析模型；開發數字地理、工程質量檢測等專業審計技術模塊，形成大數據審計平臺，提升信息化審計能力。三是加強審計機關購買專業服務管理，整合審計機關內外兩種資源。四是提出具有針對性、宏觀性、前瞻性以及可行性的審計建議，提升決策服務能力。

總之,審計機關應該利用好政策執行情況審計這個平臺，把握各種有利因素，提升審計監督和服務的層次和水平，努力推動國家實現良治。

[1]劉家義.論國家審計與國家治理[J]，中國社會科學，2012年第6期.

[2]陳塵肇.關于加強轉變經濟發展方式相關政策執行情況審計監督的思考[J]，審計研究，2011年第4期.

（作者單位：常德市審計局）