廈門地鐵在建設期實施全面預算管理的探索與實踐

駱志毅

廈門地鐵在建設期實施全面預算管理的探索與實踐

駱志毅

廈門軌道交通集團有限公司（以下簡稱“集團公司”）成立于2011年11月，公司成立初期確定的發展戰略對初創期集團公司的全面預算管理工作提出更高的要求。本文對集團公司在成立初期建立全面預算管理體系過程中遇到的困難、取得的主要成果及推行全面預算管理應關注的要點等方面作了深入分析，最后提出了本文的結論。

初創期；發展戰略；全面預算管理；集團公司

一、引言

企業發展戰略是企業在對現實狀況和未來趨勢進行綜合分析和科學預測的基礎上，制定并實施的中長期發展目標與戰略規劃。全面預算是在企業戰略目標的指引下，在對未來環境預測的基礎上，以貨幣或其他計量形式反映企業預算期內生產經營、投資決策、資產運作等活動的具體計劃安排，是由業務預算、資本預算、籌資預算、財務預算等一系列預算組成的相互銜接和勾稽的綜合預算體系。廈門軌道交通集團有限公司成立初期確定的發展戰略對集團公司的全面預算管理工作提出更高的要求。本文對集團公司在成立初期強化全面預算管理體系過程中遇到的困難、取得的主要成果及應關注的主要方面作了深入分析，最后提出了本文的結論。

二、集團公司推行全面預算管理面臨的主要困難

1.集團公司成立初期的固有限制

由于集團公司處于初創期，各項制度和組織框架還不完善，需積極推進企業內部規范化管理進程，建立有效的內部控制措施，以滿足公司經營業務發展的需要。其中，推行全面預算管理，建立全面預算管理信息系統是集團強化內部控制，防范風險，貫徹、監控集團公司戰略目標和經營目標實施的重要舉措。但是和其他處于初創期的企業一樣，集團公司的全面預算管理工作的推行也面臨著公司成立初期的人力、物力、組織不健全等方面所導致的固有限制。

2.全面預算管理執行力度弱

隨著公司資產規模的不斷增長，建設項目的不斷增加，造成了公司資本鏈條長、管理層級多、管理跨度大等問題，再加上各建設項目存在一定的差異，這都給建設初期的預算管理工作提出了新挑戰，加大了全面預算管理推行的難度，特別是有些項目的負責人存在著“重建設、輕預算”的思想，對預算管理工作存在著一定的抵觸情緒，也使得全面預算工作的難度增加。

3.缺乏全面預算管理的專業人才

軌道建設項目涉及領域廣泛，項目類型繁多，投資數額巨大，這就使得城軌企業的全面預算管理工作具有一定的復雜性和特殊性，也就對城軌企業的全面預算管理工作提出了更高的要求。城軌企業不僅需要實施全面預算管理工作的專業人員，也需要各種技術和管理人才，這些人才是集團公司全面預算管理工作的實際參與者、執行者。他們素質的高低在很大程度上都影響著全面預算管理的成功與否。然而公司目前缺乏高素質專業人員，員工整體素質較低，全面預算管理的參與意識也不強，這些都給全面預算的推行增加了難度。

三、集團公司推行全面預算管理采取的具體措施

1.重視相關規章制度的建立健全工作

在推行全面預算管理工作之初，集團公司的領導就十分重視相關規章制度的建立健全工作，在不斷建立健全這些規章制度的基礎上，力爭在推行過程中不斷修訂和完善這些規章制度。針對集團公司尚處于初創期，各項規章制度還不太完善的現狀，集團公司組織相關部門，進行跨職能團隊合作，陸續建立健全了推行全面預算管理的相關規章制度。

2.完善全面預算組織框架

根據《廈門軌道交通集團有限公司全面預算管理辦法》，集團公司將全面預算的決策機構設定為“預算管理委員會”，由董事長擔任主任，委員包括其他高管人員、主要職能部門（財務部、辦公室、總工辦、綜合開發部）等；設立預算辦公室負責全面預算管理的具體工作，根據集團組織框架現況，將預算辦公室設在集團財務部，工作人員由財務部人員以及各職能部門指定預算專員參加；集團公司各職能部門為全面預算責任單位。

3.強化全面預算管理信息系統的建設

為了推行全面預算管理信息系統，集團公司財務、人事、工程等相關部門的人員，從基礎工作抓起，強化信息系統建設的各項基礎工作：（1）努力做好系統實施前和各項準備工作，比如，系統測試、實施方案討論與修改；制訂全面預算實施方案，主要包括預算編制說明、預算編制步驟、編報時間要求、編制責任單位等內容；做好宣傳培訓工作，組織相關預算人員對全面預算信息系統進行上線培訓，并宣傳預算管理系列知識；（2）設計預算基礎表格。針對集團的業務特點并有針對性地對預算編制涉及的相關表格進行了個性化設計，在預算表格設計上既體現統一性，又體現了差異性；（3）規劃與設計全面預算管理的信息系統。集團公司經過多方比較與權衡，最終選用金蝶EAS預算管理系統，并制訂預算管理業務藍圖，藍圖主要內容包括：預算管理目標、預算編制組織、預算管理報表、預算編制方法、預算管理模式、預算業務流程、預算分析等。建立起一套組織嚴密、流程順暢、制度完善、權責明確、管理目標清晰的全面預算管理體系；（4）預算系統的運行。通過預算過程與業務過程的集成，將業務計劃、計劃審核、計劃執行與控制、計劃調整、經營績效考核等過程通過信息集成與預算編制、預算審核、預算執行與控制、預算調整、預算分析與考核連接，對業務進行優化，實現業務過程和預算過程的資源共享和應用協作。

四、推行全面預算管理工作的主要成果

在城軌企業推行全面預算管理工作，不僅有利于落實集團公司發展戰略，而且大大促進了城軌企業的投資、融資、開發建設、運營、維護和經營管理等各項經濟活動的順利開展，取得了一些可喜的成果：

主要成果一：細化并落實了集團公司的發展戰略

集團公司通過全面預算管理工作細化并落實了集團公司的發展戰略，有效地推動了各項工作的有序開展。集團公司根據國家發改委2012年5月11日印發的《廈門軌道交通近期建設規劃（2011-2020年）的通知》，制訂了集團發展戰略規劃，為了能落實集團公司發展戰略，公司領導與各預算執行部門一致認為應將發展戰略細化并制定具體的落實措施。全面預算管理的推行有利于完善財務管理體系，加強資金、成本等的管理控制；細化工作安排，使財務各項工作及時、有序、自動進行并保質保量完成。通過全面預算管理，大大促進了集團公司戰略規劃的實施，優化了資源配置，大大節約了費用。

主要成果二：強化了集團公司的資金管理

集團公司通過全面預算管理體系來強化資金管理。公司承擔著軌道交通設施的投資、開發建設與運營，軌道建設項目項目投資數額巨大，項目類型繁多，資金投入量大，僅1號線一期工程造價就達231億元，資金一旦投入后，在較短時期內很難對投入資金的金額與使用方向進行調整。另外，軌道交通項目建設工期長，一般要5年，涉及環節多，各種利益關系錯綜復雜。所以對資金進行財務管理，有效控制地鐵建設資金，顯得尤為重要。集團公司在創立初期，正是憑借著全面預算管理體系，有效地加強了資金控制，提高了資金使用效率，實現了對資金的集中管理。資金管理上，既保證了工程建設的資金需求，又控制了資金成本。

主要成果三：形成了建設資金的立體式監管模式

集團公司正通過全面預算管理體系實現了對建設資金使用的過程控制，逐步形成政府職能部門對城軌企業的資金監管、城軌企業和銀行對承包商的資金監管、城軌企業內部資金管理的立體式資金監管模式：（1）加強政府審計部門對軌道交通建設項目的跟蹤審計，實行過程控制；（2）加強財政和國資委對工程資金使用的監管作用，發揮財政審核中心的審核職能；（3）建立第三方資金監管機制，由發包方、承包方和銀行三方簽訂資金監管協議，充分發揮金融機構在資金管理上的專業優勢和技術優勢；（4）加強企業貨幣資金的內部控制管理，包括對下屬公司的資金管理。要在資金的預算管理、計劃管理的基礎上，建立資金內控體系和財務工作定期檢查制度，防范財務風險。

主要成果四：建立了強有效的投融資體制

建設初期，尤其是1號線的建設，面臨的投融資工作壓力極大：一方面要積極爭取各項政策支持，盡快落實沿線土地出讓、物業開發等政策，做好土地綜合開發和利用；另一方面要協調項目資本金的到位，保證資本金按工程進度與銀團貸款資金同比例到位。只有通過全面預算管理體系來形成強有效的投融資體制，才能保證軌道交通的投融資、建設、運營幾項工作的協調一致，相互促進。推行全面預算管理不僅保證了既定建設目標的完成，也有利于在項目建設期內集中力量，完成大規模、高強度的投資、建設、運營任務，適應了城軌企業的業務特點并有效地降低了建設與運營成本。全面預算管理體系的建立健全促進了城軌企業內外部多元化的投融資體制的形成，使軌道交通建設的投融資體制和運營模式形成一種相互促進的良性循環的局面，既保證了建設所需要的巨額資金，又提高了地鐵企業的運營效率和盈利能力。

主要成果五：完善了軌道建設項目的全過程管理

集團公司通過全面預算管理體系的建設，運用預算控制手段，融入軌道建設項目的過程管理，嚴格遵守建設程序，把握工程立項、工程招標、工程造價、工程建設、工程驗收等各個環節的關鍵控制點，實現了地鐵建設項目的全過程管理。工程建設項目全過程包括項目決策、設計準備、設計、施工、動用前準備、質量保修六個階段。必須嚴格按照建設程序執行，只有在完成上一環節工作后方可轉入下一環節，循序漸進，扎實推進，才能真正控制工程建設風險。即保證工程建設質量，加快建設進度，節省投資，又保證安全，以獲得最大經濟效益、環境效益和社會效益。

主要成果六：建立健全各項規章制度，強化工作計劃管理

為了保障集團公司發展戰略能按進度及時實施，集團公司在制定全面預算管理工作計劃時就對好各項工作的計劃都作了安排，制定了一系列的規章制度，具體如下：《經營計劃管理制度》、《地鐵工程建設資金計劃管理辦法》、《財政投融資項目資金申撥管理辦法》、《采購管理辦法》、《部門績效考核管理制度》、《內部審計制度》、《經營授權管理辦法》等等。目前，集團公司管理制度體系分為公司法人治理制度、黨工團、紀檢制度、企業管理制度、人力資源管理制度、財務管理制度、經營管理制度、行政后勤管理制度、技術管理規定、綜合開發管理制度、安全生產管理制度、工程管理制度、運營籌備管理制度、過程控制標準化制度、安全文明標準示范圖冊等15大類。制度體系的制定，基礎管理制度的出臺，保證了公司起步期間各項工作的順利實施，也為公司提升管理水平奠定了基礎。

五、推行全面預算管理工作過程中應關注的要點

企業全面預算管理是現代企業管理中的重要組成部分，是實施戰略目標管理的重要手段，是圍繞企業全面預算而展開的一系列管理活動。從目前預算執行的總體效果來看，全面預算對集團整體發展戰略的實施起到了良好的推動作用，但是在推行全面預算管理工作過程中也應關注以下幾個方面：

1.要正確處理好發展戰略與全面預算的關系

全面預算管理是以企業發展戰略為指引的，是落實企業發展戰略的一種有效手段。發展戰略是為了企業的生存和長期利益，全面預算是為了實現某一時期的經營活動目標。發展戰略決定全面預算，全面預算又支持和修正發展戰略。通過全面預算管理，使預算的執行與企業發展戰略的實現成為同一過程，預算管理過程其實就是圍繞企業戰略的制定、實施、控制而采取的一系列措施的全過程。所以，預算管理要以企業戰略為導向，同樣，企業戰略的有效實施也離不開預算管理。

2.要充分調動全體員工參與全面預算管理的積極性

全面預算管理作為一項全員參與、全面覆蓋和全程跟蹤、控制的系統工程，涉及到集團公司內各級責任部門和個人，只有得到全體員工的認可和支持才能取得實效。因此，預算的編制、執行、控制，乃至考評體系的建立與執行等，均需要他們的參與。為此，集團公司注重充分調動全體員工的積極性，動員企業全體員工主動參與預算的編制和控制，使得企業全體員工都能夠直接或間接地參與到全面預算管理中來，保證預算管理目標的全面達成。同時，將全面預算管理與公司“勇于承擔、永無止境”的企業精神相結合，增強員工主人翁責任感和事業心，培養開拓進取，勇于奉獻的精神。通過企業文化引領全面預算管理，大大激發員工參與預算管理的積極性，促進了全面預算管理水平的提升。

3.要善于抓住全面預算管理的核心點

城軌企業建設期的全面預算管理有兩大核心點，一是以現金流量為核心，二是以概預算為核心。所以，要圍繞以現金流量為核心和以概預算為核心建立全面預算管理體系。

（1）建立以現金流量為核心的全面預算管理。地鐵建設項目資金需求巨大，適合采用以現金流量為核心的全面預算管理模式，根據地鐵建設項目的現金支出預算合理安排資金的籌集和使用，提高資金使用效率，減少資金占用，達到節約成本目的。財務部門根據各個責任部門編制的年度、季度、月度資金支出預算，匯總審核資金支出預算，并將經批準的預算下發給各責任部門執行，同時，根據資金支出預算統籌安排，適時籌集資金，最大限度的減少資金占用。在現金預算執行過程中，預算內支出的，按有關審批流程辦理；對于預算外支出或超出現金預算范圍的，需由經辦人員詳細說明原因，按照預算外審批程序，報預算管理委員會批準后方可辦理執行。

（2）建立以概預算投資為核心的全面預算管理。為了嚴格地鐵工程的投資管理，及時掌握地鐵工程概算投資的支出完成情況，需要對工程建設的概算執行按年度計劃與預算進行控制，通過各個責任部門對年度計劃與預算的有效控制，對項目的實施狀態進行周密、全面的監控，及時糾偏，并重點核查工程量變更鑒證，把投資的發生控制在批準的概算總額之內，保證項目投資管理目標的實現。

六、結論

自集團公司成立以來，通過全面預算管理系統的建設，有力地推動了集團公司各項建設項目與工作的開展，取得了良好的經濟效益與社會效益。實踐證明：通過全面預算管理，將更有效落實集團公司軌道交通項目的開發建設等各項工作計劃的完成，為集團公司發展戰略的實施奠定堅實的基礎。

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（作者單位：廈門軌道交通集團有限公司）