中國有無土地和有無子女兩序列農民養老模式及水平分析

柳清瑞+穆懷中

摘要：在新型農村社會養老保險實施過程中，如何實現農村社會養老保險與家庭養老、土地保障及社會救助三者相銜接是關節點之一。在近期和中遠期，本文對“有無土地”和“有無子女”兩序列農民的養老水平進行了測算并對其適度性進行了檢驗。根據三者之間的轉換與對接過程，提出兩序列農民養老差異替代給付方案。在近期，應主要發揮家庭養老、土地保障及社會救助對社會養老保險的替代作用。在中遠期，應完善農村社會養老保險并提高給付水平，逐步弱化家庭養老、土地保障及社會救助的養老替代功能。

關鍵詞：農村社會養老保險；家庭養老；土地保障；社會救助；養老保障水平

中圖分類號：F323.89 文獻標識碼：A 文章編號：1000-4149（2014）04-0109-09

DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2014.04.012

作者簡介：柳清瑞，經濟學博士，遼寧大學人口研究所教授，博士生導師；穆懷中，經濟學博士，遼寧大學副校長，教授，博士生導師。

A Research on the Endowment Mode and Level of Peasants with

Two Series：Landlandless and Childrenchildrenless

LIU Qingrui1， MU Huaizhong2

（1. Institute of Population Research，Liaoning University，Shenyang 110036，China；

2. Liaoning University，Shenyang 110036，China）

Abstract：In the process of the new rural social pension system being carried out， it is one of the key issues how to realize the linkup of the rural social pension insurance and family supporting， land security and social assistance. In the short term， middle and long term， we simulate the endowment level of two series of peasants and test its moderation. According to the conversion and linkup process of the rural social pension insurance， the family supporting and the social assistance， the difference and substitution oldage scheme for two series of elderly peasants is proposed. In the short term， we should play the substitution effect of the family supporting， the land security and the social assistance on the rural social pension system. In the middle and long term， we should improve the rural social pension system and raise its benefit， in order to weaken the oldage substitution function of the family security and the social assistance gradually.

Keywords：rural social pension system； family supporting； land security； social assistance； endowment level

一、問題的提出

國務院從2009年9月開始進行新型農村社會養老保險（以下簡稱“新農保”）試點。新農保的發展目標是探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的制度體系，實行社會統籌與個人賬戶相結合，與家庭養老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障農村居民老年基本生活。根據《2012年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，2012年新農保已經實現了制度全覆蓋，城鄉居民社會養老保險參保人數約為4.8億人，其中實際領取待遇人數約為1.3億人。在新農保實現制度全覆蓋的情況下，新農保發揮多大的養老作用，新農保與家庭養老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施如何有效銜接等問題，都非常值得我們深入研究和探討。

十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“賦予農民對土地占用、使用、收益流轉及承包經營權抵押、擔保職能”，在城鎮化快速推進的過程中，農村土地流轉將導致部分農民失去土地養老保障，同時由于農村少子高齡化現象和家庭結構的變化，農村分化產生了“無土地”和“無子女”兩序列農民。這部分農民依靠傳統的家庭養老和土地保障就會出現危機，如果僅靠新農?？赡芫碗y以滿足他們老年時的基本生活需要。關于這個問題，潘漪、陸杰華認為農村家庭無土地現象和土地集中的規模經營趨勢，導致土地保障出現了“虛化”現象^[1]。與此同時農村獨生子女家庭增多、社會流動性增加及子女減少，不僅增加了父母空巢的可能性，而且也弱化了代際贍養的家庭養老功能^[2]。為解決這一問題，在新農保逐步建立和發展的基礎上，就必須有效發揮家庭養老、土地保障、社會救助及其他社會保障政策的養老作用。申策、約翰·威廉姆森認為雖然農村已經建立了新農保，但家庭養老和社會救助的養老作用不容忽視^[3]。桂世勛主張把計劃生育家庭獎勵扶助制度納入農村社會養老保險體系，體現對農村獨生子女或只生育兩個女兒父母的養老關懷^[4]。關于“有無土地”二序列農民的養老保障問題，穆懷中、沈毅提出以農民養老保險適度水平為主線，構建二序列農民養老差異化組合模型，通過對不同類型農民實行不同的聯動機制，實現“有土地”和“無土地”農民養老同質化發展的目標^[5]。此外，關于農村養老保險體系的協調對接，王翠琴、薛惠元對新農保與老農保、城保、被征地農民社會保障、計劃生育政策、農村低保以及參保人跨地區轉移的制度銜接問題進行了研究，并提出了具有可操作性的對策建議^[6]。

關于“有無土地”和“有無子女”兩序列農民的養老保障問題，本文拓展了一個新的研究思路。首先，構建農村養老保險適度水平模型，并對其適度下限和適度上限進行測算，用以考察不同時期兩序列農民養老水平的適度性；其次，建立了“有無土地”和“有無子女”兩序列農民養老保險體系的基本框架，對不同時期兩序列農民的養老保障水平進行了測算并對其適度性進行了分析；再次，根據農村社會養老保險與家庭養老及社會救助等轉換與對接過程，構建了“有無土地”和“有無子女”兩序列農民的差異替代給付方案；最后，給出了研究結論和政策建議。

二、農民養老金替代率適度水平

在農村養老保險制度中，養老金替代率是一個重要參數，它用以衡量社會養老保險的保障水平。有的學者將養老金替代率定義為參保農民開始領取養老金后第一年所領取的養老金與開始領取養老金前一年農民人均純收入的比值^[7]。為與城鎮企業職工養老金替代率相對應，本文將農民養老金替代率用養老金給付與上一年人均勞動收入的比值來表示，具體公式如下：

根據理論與實證檢驗，把農民養老金替代率的適度上限RHt設計為50%。這樣設計的理論依據為：一是以城鎮企業職工養老金目標替代率60%為依據^[9]，考慮到農村土地保障的替代率為10%左右，農民養老金替代率適度上限設計為50%，與城鎮企業職工60%目標替代率相比，具有政策一致性。二是合意的養老金替代率應以保障農民基本生活需求（如食品、衣服、住房、交通通信、家庭設備及服務等內容）為標準^[10]，并綜合考慮農民收入結構與水平的特點。鄭功成認為將農民養老金目標平均替代率設為50%是合適的^[11]。三是利用2001～2011年的數據，對農民養老金替代率適度上限50%進行實證檢驗。結果表明：農民養老金目標替代率在以農民人均收入為基數，取值50%的情況下恰好能滿足農民的基本生活需求。根據基礎養老金和個人賬戶相結合的混合模式，基礎養老金和個人賬戶替代率的適度上限為25%，總養老金與基礎養老金替代率的適度下限相同（見表1）。

三、有無土地和有無子女兩序列農民的養老模式及水平

根據“有無土地”和“有無子女”，農民養老模式可以劃分為四種類型：一是“無土地、無子女”農民，養老模式是在享受社會養老保險（基礎養老金和個人賬戶）的基礎上，還可享受低保和計生獎扶金；

二是“無土地、有子女”農民，養老模式是在享受社會養老保險的基礎上，還可享受低保和家庭養老；三是“有土地、無子女”農民，養老模式是在享受社會養老保險的基礎上，還可享受土地保障和計生獎扶金；四是“有土地、有子女”農民，養老模式是在享受社會養老保險的基礎上，還可享受土地保障和家庭養老。在新農保制度實施的情況下，“有無土地”和“有無子女”兩序列農民養老保險體系的基本框架如圖1所示。

農村社會養老保險由基礎養老金和個人賬戶養老金構成，基礎養老金由國家財政負擔，具有福利補償和收入再分配性質，個人賬戶養老金主要由農民繳費負擔，國家進行微量補貼，具有個人儲蓄性質?；A養老金具有維持農民基本養老所需的功能定位，而個人賬戶養老金主要發揮提高農村養老保障水平的功能。鑒于土地保障、社會救助的福利性質，有無土地和有無子女兩序列農民養老模式主要指農民基礎養老金與土地、家庭和社會救助養老聯動機制。

1.“無土地、無子女”農民的養老模式及水平

農村地區存在著“無土地、無子女”農民，他們既沒有土地，也沒有子女或者只有獨生子女（兩個女兒）。撇除符合“五保”供養條件的老人，這種類型農民的養老模式是，在享受社會養老保險的基礎上，“無土地”且收入水平低于貧困標準，則可被納入低保；“無子女”可享受計生獎扶金。因此，這種類型農民實際上主要依靠社會養老保險和社會救助來維持老年基本生活需要。本文根據農村社會養老保險、低保與計生獎扶金給付水平，模擬測算了“無土地、無子女”農民的養老保障水平（見表2）。

根據表2的數據，“無土地、無子女”農民倘若只依靠基礎養老金收入，則難以維持老年基本生活需要。在初期和中期，農民基礎養老金替代率只有10%左右，低于社會養老保險的適度下限。如果在享受基礎養老金的同時，再享受低保和計生獎扶金，那么農民老年人口的養老保障將得到很大改善。在不同時期，依靠基礎養老金、低保和計生獎扶金的聯合給付，養老總水平能夠實現30%以上的替代率水平，超過了社會養老保險的適度下限，低于社會養老保險的適度上限，基本上可以滿足農村老年人口的基本生活需要。在近期和中期，由于新農保2009年才開始正式啟動，絕大多數農民沒有或者領取很少的個人賬戶養老金，此時實行社會養老保險和社會救助政策的聯動是非常必要的。在遠期，隨著個人賬戶養老金替代率的提高，農民養老總水平可能會超過50%的適度上限。如果個人賬戶繳費檔次高且回報率高的話，可能會達到60%的目標替代率水平，這樣就與城鎮企業職工60%左右的目標替代率水平大體相當。

2.“無土地、有子女”農民的養老模式及水平

如果農民無土地但有子女，那么他們因為無土地可以享受低保，還因為有子女可以享受家庭養老。這類農民養老模式是在享受社會養老保險的基礎上，還可享受低保和家庭保障，以維持老年基本生活需要。本文根據農村社會養老保險、低保及對家庭養老支出的估計，模擬測算了“無土地、有子女”農民的養老保障水平（見表3）。

根據表3的數據，“無土地、有子女”農民在享受基礎養老金的基礎上，因為“無土地”且收入水平低于貧困標準，可以納入低保。但是，這部分群體如果僅靠領取基礎養老金和低保金，在近期養老總水平將低于養老金適度下限；如果加上家庭養老支出，養老總水平將超過適度下限。在近期和中遠期，由基礎養老金、低保和家庭養老支出聯動實現的養老金總水平將維持在40%左右，能夠滿足老年基本生活需要。在近期，由于新農保剛剛起步，對這部分群體不僅要發揮低保的養老作用，還要強化家庭保障意識，有效發揮子女供養父母的養老功能。在中遠期，隨著農村社會養老保險的不斷發展及個人賬戶養老金替代率水平的不斷提高，社會養老保險作用將不斷加強，而家庭養老水平將不斷下降。基礎養老金從近期的8%左右，提高到遠期的25%左右；而家庭養老水平將從近期的16%左右，降低到遠期的10%左右。雖然如此，在遠期這部分群體的養老金總水平將維持在40%左右。如果再加上個人賬戶養老金，那么養老總水平將接近或者突破適度上限，有利于為這部分群體在年邁時提供更有效的基本生活保障。在農村少子高齡化危機逐漸加劇的情況下，這樣不僅有利于減輕子女養老負擔，還有利于實現社會化養老和家庭保障的聯動，從而建立農村老年人口養老保障的長效機制。

3.“有土地、無子女”農民的養老模式及水平

如果農民有土地但無子女，因為“無子女”，按照計劃生育家庭獎勵扶助政策可以享受計生獎扶金。這種類型農民的養老模式是在享受社會養老保險的基礎上，不僅可以利用土地收益實現自我養老保障，還可享受計生獎扶金進行補充養老保障。本文根據基礎養老金、計生獎扶金給付水平及對土地養老支出的估計，模擬測算了“有土地、無子女”農民的養老保障水平（見表4）。

根據表4的數據，“有土地、無子女”農民在享受基礎養老金的基礎上，不僅可以通過土地收益實現自我保障，還可以享受計生獎扶金進行補充養老保障。在近期，如果這部分群體僅靠領取基礎養老金和計生獎扶金，則養老總水平將低于養老金適度下限；加上土地保障，養老總水平才能超過養老金適度下限。在近期和中遠期，由基礎養老金、計生獎扶金和土地養老支出聯動實現的養老金總水平將維持在30%左右，均超過養老金適度下限，能夠滿足老年基本生活需要。在近期，由于新農保剛剛起步，對這部分群體不僅要發揮計生家庭補貼的養老作用，而且還要提高土地收益并有效發揮土地保障的養老功能。在中遠期，隨著新農保的不斷發展及個人賬戶養老金替代率水平的不斷提高，社會養老保險作用將不斷加強，可以逐步減輕農民依靠土地收益的養老負擔。在中遠期基礎養老金、計生獎扶金和土地保障的養老總水平維持在30%左右的基礎上，再加上個人賬戶養老金，養老總水平將接近或者突破適度上限。在農村少子高齡化危機逐漸加劇的情況下，“有土地、無子女”農民將通過社會養老保險、計生獎扶金及土地保障，穩定養老總水平，為老年時的基本生活提供有效保障。

4.“有土地、有子女”農民的養老模式及水平

一般情況下，如果農民有土地也有子女，他們的養老模式就是在享受社會養老保險的同時，通過家庭養老和土地保障進行養老。

本文根據基礎養老金及對家庭養老和土地養老水平的估計，模擬測算了“有土地、有子女”農民的養老保障水平（見表5）。

根據表5的數據，“有土地、有子女”農民在享受基礎養老金的基礎上，不僅可以通過子女供養實現養老保障，還可以通過土地收益實現自我保障。在近期，如果這部分群體僅靠領取基礎養老金或者在領取基礎養老金的同時增加土地保障，則養老總水平將低于養老金適度下限；如果加上家庭養老支出，則養老總水平才能超過養老金適度下限。在近期和中遠期，由基礎養老金、家庭養老和土地保障聯動實現的養老金總水平將維持在30%～40%之間，均超過養老金適度下限，能夠滿足老年基本生活需要。在近期，由于新農保剛剛起步，對這部分群體不僅要發揮土地保障的養老作用，而且還要發揮子女代際贍養的養老功能。在中遠期，隨著農村社會養老保險的不斷發展及個人賬戶養老金替代率水平的不斷提高，社會養老保險作用將不斷加強，可以逐步減輕農民依靠土地收益和子女供養的養老負擔。在中遠期基礎養老金、家庭養老和土地保障的養老總水平維持在30%～40%之間的基礎上，如果再加上個人賬戶養老金，那么養老總水平將接近或突破適度上限，有利于為這部分群體在老年時提供更有效的基本生活保障。在農村少子高齡化危機逐漸加劇的情況下，“有土地、有子女”農民將通過社會養老保險、家庭養老和土地保障，穩定養老總水平，為老年基本生活提供有效保障。

四、構建有無土地和有無子女兩序列農民養老差異替代給付方案

綜上所述，有無土地和有無子女兩序列農民的養老模式及水平在不同時期是動態變化的，體現了不同時期農村社會養老保險與家庭養老、土地保障及社會救助之間的轉換與對接過程（見表6）。

1.農村社會養老保險與家庭養老等的轉換與對接

農村養老保險體系完善的關節點之一是社會養老保險與家庭養老、土地保障及社會救助的轉換與對接。根據社會養老保險與家庭保障、土地保障及社會救助的替代作用，將它們的對接與轉換過程劃分為三個階段。在初期，以基礎養老金與個人賬戶為主體的社會養老與家庭養老、土地保障及社會救助的給付水平比例約為1∶3，這一時期社會養老保險水平較低，家庭養老、土地保障及社會救助的養老作用較大，家庭養老、土地保障及社會救助對社會養老保險起到較大的替代作用。在中期，以基礎養老金與個人賬戶為主體的社會養老與家庭養老、土地保障及社會救助給付水平比例接近1∶1，社會保險水平有所提高，社會養老保險與家庭養老、土地保障及社會救助養老將并重發展。在遠期，以基礎養老金與個人賬戶為主體的社會養老與家庭養老、土地保障及社會救助給付水平比例超過3∶1。這一時期家庭養老、土地保障及社會救助功能將逐步弱化，社會養老保險將發揮主要作用。

2.有無土地和有無子女兩序列農民養老差異替代給付方案

在農村社會養老保險與家庭養老及社會救助的動態轉換與對接過程中，應實施有無土地和有無子女兩序列農民養老差異替代給付方案。對于有無土地二序列農民，應實施有無土地二序列養老聯動給付對接方案?！坝型恋亍鞭r民享受基礎養老金和土地保障，“無土地”農民則享受基礎養老金和低保，其中低保替代土地保障。對于有無子女二序列農民，應實施有無子女二序列養老聯動給付對接方案。“有子女”農民享受基礎養老金和家庭養老，“無子女”農民則享受基礎養老金和計生獎扶金，其中計生獎扶金替代家庭養老。在近期和中期，“無土地”農民享受的基礎養老金與低保聯動進入適度區間，“無子女”農民享受的基礎養老金與計生獎扶金聯動進入適度區間，以解決“無土地”、“無子女”二序列農民養老水平偏低問題。在遠期，若“無土地”農民享受社會養老保險與低保聯動給付超過適度上限，應取消與低保聯動。特殊地，對于“無土地”且“無子女”農民，既可以根據情況納入五保供養制度，也可以依靠農村社會養老保險與社會救助及計生獎扶金的聯合實現養老保障。

五、結論與政策建議

農村社會養老保險與家庭養老及社會救助的轉換與對接是完善農村養老保險體系的關鍵問題之一。在這一過程中，應對有無土地和有無子女兩序列農民實施養老差異替代給付方案，以解決農民養老保障不足問題。在近期，農村社會養老保險與家庭養老、土地保障及社會救助的給付水平比例約為1∶3，應主要發揮家庭養老、土地保障及社會救助的養老替代作用。在享受社會養老保險（基礎養老金和個人賬戶）的基礎上，“無土地”農民將享受低保，以低保替代土地保障；“無子女”農民將享受計生獎扶金，以計生獎扶金替代家庭養老。在中遠期，應完善農村社會養老保險并提高給付水平，逐步弱化家庭養老和社會救助的養老替代功能，建立農村社會化養老的長效機制。

在近期，由于新農保剛剛起步，個人賬戶沒有或者只有很少積累，主要依靠基礎養老金來實現養老保障遠遠不夠，養老保障水平將低于適度下限，不能為農民提供有效的老年生活保障。因此，在這一時期，必須有效發揮家庭養老、土地保障和社會救助的重要作用，實現社會養老保險、家庭養老、土地保障和社會救助的聯動給付，穩定養老總水平并確保其超過農民養老金的適度下限，為農民提供合理有效的養老保障。為此，首先應擴大農村社會養老保險覆蓋范圍，加強宣傳引導，提高政策吸引力以提高農民個人賬戶參保率，為逐步提高養老保障水平奠定基礎；其次，通過多種途徑加強宣傳引導，弘揚中華民族傳統美德，加強孝文化宣傳和褒揚孝子孝行，提倡子女共同分擔養老責任，積極促進在全社會形成傳承孝道美德的養老文化氛圍，發揮家庭養老（子女供養）的重要輔助作用；再次，建立土地正常流轉機制，實現農村剩余勞動力合理轉移，提高土地規?；洜I和現代化水平，增加土地收益以強化農村土地保障的養老功能；最后，完善農村社會救助體系，發揮最低生活保障、計劃生育家庭獎勵扶助

等制度的輔助養老作用，加強低保對象的資格審查，避免道德陷阱，對計生家庭獎勵扶助政策要強化法制建設和行政管理，以有效解決“無土地”、“無子女”兩序列農民的養老保障問題。

在中遠期，隨著農村社會養老保險制度的不斷發展，基礎養老金和個人賬戶替代率水平將逐步提高，應實現社會養老保險與家庭養老、土地保障和社會救助及其他社會保障政策的有序轉換與銜接。在中期，在基礎養老金按照農民人均純收入和CPI進行調整和提高，個人賬戶有了一定積累的情況下，重點是實現社會養老保險和家庭養老、土地保障、社會救助及其他社會保障政策的并重發展。在遠期，在社會養老保險給付水平逐步提高，接近或超過50%的適度上限的情況下，要重點發揮社會養老保險的作用，逐步弱化家庭養老、土地保障、社會救助及其他社會保障政策的養老替代功能。為實現以上目標，首先，應建立新農?；A養老金給付的自動調整機制，通過農民人均純收入和CPI等參數設計對基礎養老金進行指數化調整，合理提高基礎養老金的給付水平；其次，應通過強化農民個人參保繳費意識及建立個人賬戶政府補貼的繳費激勵機制，做實個人賬戶并逐步提高農民繳費水平，通過提高統籌層次并對個人賬戶利用銀行、國債、股票等多種投資工具進行投資運營和提高基金回報率，切實提高個人賬戶替代率水平；最后，建立城鄉居民養老保險對接機制，實現養老保險關系的正常轉移接續，有效解決農民工、被征地農民等群體的養老保障問題，并在條件和時機成熟時實現城鄉居民養老保險的整合與統一。

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在近期，由于新農保剛剛起步，個人賬戶沒有或者只有很少積累，主要依靠基礎養老金來實現養老保障遠遠不夠，養老保障水平將低于適度下限，不能為農民提供有效的老年生活保障。因此，在這一時期，必須有效發揮家庭養老、土地保障和社會救助的重要作用，實現社會養老保險、家庭養老、土地保障和社會救助的聯動給付，穩定養老總水平并確保其超過農民養老金的適度下限，為農民提供合理有效的養老保障。為此，首先應擴大農村社會養老保險覆蓋范圍，加強宣傳引導，提高政策吸引力以提高農民個人賬戶參保率，為逐步提高養老保障水平奠定基礎；其次，通過多種途徑加強宣傳引導，弘揚中華民族傳統美德，加強孝文化宣傳和褒揚孝子孝行，提倡子女共同分擔養老責任，積極促進在全社會形成傳承孝道美德的養老文化氛圍，發揮家庭養老（子女供養）的重要輔助作用；再次，建立土地正常流轉機制，實現農村剩余勞動力合理轉移，提高土地規?；洜I和現代化水平，增加土地收益以強化農村土地保障的養老功能；最后，完善農村社會救助體系，發揮最低生活保障、計劃生育家庭獎勵扶助

等制度的輔助養老作用，加強低保對象的資格審查，避免道德陷阱，對計生家庭獎勵扶助政策要強化法制建設和行政管理，以有效解決“無土地”、“無子女”兩序列農民的養老保障問題。

在中遠期，隨著農村社會養老保險制度的不斷發展，基礎養老金和個人賬戶替代率水平將逐步提高，應實現社會養老保險與家庭養老、土地保障和社會救助及其他社會保障政策的有序轉換與銜接。在中期，在基礎養老金按照農民人均純收入和CPI進行調整和提高，個人賬戶有了一定積累的情況下，重點是實現社會養老保險和家庭養老、土地保障、社會救助及其他社會保障政策的并重發展。在遠期，在社會養老保險給付水平逐步提高，接近或超過50%的適度上限的情況下，要重點發揮社會養老保險的作用，逐步弱化家庭養老、土地保障、社會救助及其他社會保障政策的養老替代功能。為實現以上目標，首先，應建立新農?；A養老金給付的自動調整機制，通過農民人均純收入和CPI等參數設計對基礎養老金進行指數化調整，合理提高基礎養老金的給付水平；其次，應通過強化農民個人參保繳費意識及建立個人賬戶政府補貼的繳費激勵機制，做實個人賬戶并逐步提高農民繳費水平，通過提高統籌層次并對個人賬戶利用銀行、國債、股票等多種投資工具進行投資運營和提高基金回報率，切實提高個人賬戶替代率水平；最后，建立城鄉居民養老保險對接機制，實現養老保險關系的正常轉移接續，有效解決農民工、被征地農民等群體的養老保障問題，并在條件和時機成熟時實現城鄉居民養老保險的整合與統一。

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在近期，由于新農保剛剛起步，個人賬戶沒有或者只有很少積累，主要依靠基礎養老金來實現養老保障遠遠不夠，養老保障水平將低于適度下限，不能為農民提供有效的老年生活保障。因此，在這一時期，必須有效發揮家庭養老、土地保障和社會救助的重要作用，實現社會養老保險、家庭養老、土地保障和社會救助的聯動給付，穩定養老總水平并確保其超過農民養老金的適度下限，為農民提供合理有效的養老保障。為此，首先應擴大農村社會養老保險覆蓋范圍，加強宣傳引導，提高政策吸引力以提高農民個人賬戶參保率，為逐步提高養老保障水平奠定基礎；其次，通過多種途徑加強宣傳引導，弘揚中華民族傳統美德，加強孝文化宣傳和褒揚孝子孝行，提倡子女共同分擔養老責任，積極促進在全社會形成傳承孝道美德的養老文化氛圍，發揮家庭養老（子女供養）的重要輔助作用；再次，建立土地正常流轉機制，實現農村剩余勞動力合理轉移，提高土地規模化經營和現代化水平，增加土地收益以強化農村土地保障的養老功能；最后，完善農村社會救助體系，發揮最低生活保障、計劃生育家庭獎勵扶助

等制度的輔助養老作用，加強低保對象的資格審查，避免道德陷阱，對計生家庭獎勵扶助政策要強化法制建設和行政管理，以有效解決“無土地”、“無子女”兩序列農民的養老保障問題。

在中遠期，隨著農村社會養老保險制度的不斷發展，基礎養老金和個人賬戶替代率水平將逐步提高，應實現社會養老保險與家庭養老、土地保障和社會救助及其他社會保障政策的有序轉換與銜接。在中期，在基礎養老金按照農民人均純收入和CPI進行調整和提高，個人賬戶有了一定積累的情況下，重點是實現社會養老保險和家庭養老、土地保障、社會救助及其他社會保障政策的并重發展。在遠期，在社會養老保險給付水平逐步提高，接近或超過50%的適度上限的情況下，要重點發揮社會養老保險的作用，逐步弱化家庭養老、土地保障、社會救助及其他社會保障政策的養老替代功能。為實現以上目標，首先，應建立新農保基礎養老金給付的自動調整機制，通過農民人均純收入和CPI等參數設計對基礎養老金進行指數化調整，合理提高基礎養老金的給付水平；其次，應通過強化農民個人參保繳費意識及建立個人賬戶政府補貼的繳費激勵機制，做實個人賬戶并逐步提高農民繳費水平，通過提高統籌層次并對個人賬戶利用銀行、國債、股票等多種投資工具進行投資運營和提高基金回報率，切實提高個人賬戶替代率水平；最后，建立城鄉居民養老保險對接機制，實現養老保險關系的正常轉移接續，有效解決農民工、被征地農民等群體的養老保障問題，并在條件和時機成熟時實現城鄉居民養老保險的整合與統一。

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