渭河流域洪水管理問題探討

◎ 龐金城

1 渭河流域基本情況

渭河流域面積13.48萬km2，共涉及寧夏、甘肅和陜西省11地（市），84個縣（市、區），流域總人口3251萬人。流域多年平均天然徑流量100.40億m3，年際變化較大，年內分配不均，7月～10月份來水量約占全年的60%，8月份來水最多，約占全年的14～25%，1月份來水最少，約占全年的1.6～3.1%。洪水主要集中在每年7月～9月，具有暴漲暴落、洪峰高、含沙量大的特點。流域現有大中型水庫有22座，總庫容約14.5億m3，調節能力十分有限。來水時空分布不均，缺乏有效的調節手段，致使流域干旱缺水與洪水災害并發。

隨著國家西部大開發戰略實施的進一步深入和絲綢之路經濟帶建設起步，沿渭河的“關中—天水經濟區”已經建立，經濟社會的發展對渭河提出了更高的要求，十八大提出的生態文明建設理念為渭河的治理指明了方向。深入探討如何治理好渭河，使這條古老的河流重新煥發活力，以支撐流域經濟社會的可持續發展具有十分重要的意義。

2 對洪水管理的認識

洪水的發生是一種正常的自然現象，有著發生和演變的規律。隨著人類的活動范圍不斷擴張，防止洪水災害成為人類生存和發展的需要。但是，水又是一種生命的基本元素和人類發展必需的資源。人與洪水的斗爭貫穿了人類文明發展的過程。近代，隨著對自然認識的深入及科技水平的提高，通過工程根治和消除洪水曾一度成為決策者和工程師追求的目標。當然，在取得了預期成果的同時，也帶來了生態破壞與環境惡化等。經過長期的經驗總結，人水和諧的現代治水理念逐漸形成，即從主要依靠工程措施控制洪水轉變為多措施并舉的洪水管理。

洪水管理的內涵首先體現在人類自然觀的理性回歸，人們從將自然視為人類的附屬向人類與自然是相互依存的一個有機整體的觀念上轉變。這一轉變體現在人類與洪水的斗爭中就是要實施洪水管理，在研究洪水自然規律的同時，重視人類經濟社會對自然的影響，在建設工程體系時，更加重視對社會活動的約束，進行科學地治理，維護河流的健康生命，實現人與自然的和諧。

洪水管理體現在具體的治理措施上，就是要圍繞人與自然和諧發展，利用現代科技手段，不斷探索和認識洪水規律，針對洪水的特性進行有效的管理，防治洪水災害，合理開發利用洪水資源，關注河流生態保護，以支持經濟社會的可持續發展。這也是洪水管理的本質。

實施洪水管理，首先是要實現認識上的轉變。要從對立思維中跳出來，克服消滅洪水的思想，正確定位人、社會發展與洪水的關系，研究探索洪水的自然規律，樹立人與洪水和諧相處的思想。既要克服傳統觀念下一味地依靠工程措施達到控制洪水的目的，又要避免否定工程措施的作用、過分強調自然保護而放任洪水的“純自然”的思想。其次，要在人水和諧的理念下，根據流域的實際情況，客觀地分析研究洪水演變規律和經濟社會發展的需要，制定出切合實際的治理方略和措施，從根本上實現人與洪水的和諧相處，支撐經濟社會的可持續發展。只有將洪水的自然屬性和社會屬性有機地結合起來，才能找到洪水的防治和利用與人類生存及發展之間的平衡點，才能實現人和自然和諧與友好，才能真正支撐經濟社會的可持續發展。

3 渭河流域洪水管理實踐

3.1 關于洪水災害的防治

渭河的防洪工程體系基本是按照“上攔、下排、中固”的布局進行建設的，即上游進行水土保持、修建淤地壩、調控水庫等；河口段進行河道疏浚，降低出口高程，保證洪水暢泄；中下游加固堤防，防止決口。這些工程是經過幾十年的治理建設形成，多年來，為渭河的安瀾發揮了重要的作用；目前正在實施的渭河綜合治理項目，進一步完善了渭河河道整治工程，加寬加固了渭河全線堤防工程，營造了沿河生態景觀，加強了排污治理，形成了“堤固、岸綠、景美”的景象。但是由于各階段治理環境的不同，治理思想和目標也不盡一致，現有的防洪工程體系，在系統性還有待進一步的完善。從洪水管理的角度審視目前的工程體系，一是要重視流域的統一和協調，既要考慮渭河在黃河流域的地位與作用，又要考慮流域內上下游、左右岸的實際情況，對工程布局進行優化和調整，對現有工程進行改造和完善。如在下游治理中要考慮與黃河三門峽庫區的治理及水庫的運用相協調；中上游要進行行政區域間的協調，強化流域統一管理，加強攔蓄工程建設，超標準洪水防治的工程布局與建設等。二是在工程的建設中，不光要治標，重要在治本。泥沙淤積是渭河下游洪水泛濫重要因素之一，泥沙治理是防洪的治本之舉。泥沙的輸移是河流的基本功能，要考慮泥沙的出路，維持河道必要的泄洪能力。泥沙問題的解決除了在上游考慮攔沙、減少水土流失外，中下游河段考慮運用洪水挾沙能力進行放淤、淤灌及疏浚等，減少河道淤積，保持泄洪順暢。三是建設下游河網。針對渭河下游“懸河”態勢及“二華夾槽”的特殊地形，研究建設下游河網，達到削殺洪峰、運移泥沙的作用，這對防御洪水、特別是超標準洪水具有重要的意義。

非工程措施與工程措施相比，具有對自然直接的改變較小，相應的負面效應較少的特點，是防洪體系不可或缺的組成部分。隨著人類對洪水認識的深入和科技手段的提高，越來越顯示了它的重要性，它與工程體系有機的結合可以減小工程措施對自然的破壞，增強人類對洪水的適應能力，促進工程效益的充分發揮，使經濟、社會效益最大化，對促進人與自然的和諧和經濟社會的可持續發展具有更加顯著的作用。由于對非工程措施沒有足夠的認識，對它的研究與投入較少，造成渭河流域防洪非工程措施相對較為薄弱。多年來，雖然形成一些法律法規，但是在約束社會經濟活動對洪水通道的侵占上作用有限；缺乏統一管理的體制和機制，防洪基礎研究不足，防洪預警系統在信息收集和處理、共享和傳遞方面存在很大的差距；流域洪水風險管理基礎薄弱；洪泛區居民的防洪意識淡薄等。這些都給渭河流域進一步實施洪水管理造成很大的困難。隨著渭河流域經濟社會對防洪安全的要求不斷提高，必須加大非工程措施的研究和投入，特別是加強洪水的風險管理。

3.2 關于洪水資源的利用

洪水具有災害性，同時也是一種資源。長期以來，我們通過修建水庫調蓄洪水，以豐補枯，蓄能發電，調水沖沙等，都是對洪水資源的開發和利用。隨著經濟和技術的發展，洪水資源越來越受到人們的重視，如何合理利用洪水資源，實現人類社會與自然的和諧，催生了洪水資源化的研究。洪水的資源特性，除了上述的功用外，還有保持河道行洪能力、補充地下水源、維持生態系統平衡等多種功能。

渭河流域是一個資源性缺水的區域，雨洪資源時空分布不均，水資源供需矛盾突出，區域水環境持續惡化。經濟社會的可持續發展對水資源的利用和自然生態的良性循環提出了更高的要求，在防治洪水災害的同時，進行洪水資源化研究與應用，是渭河流域洪水管理的重要內容。

由于對地下水的過度開采，沿渭河已形成多處漏斗，甚至造成地面的沉降。三門峽建庫后，渭河中下游修建了大量的堤防，限制了洪水和泥沙的出路，渭河下游河道已形成了地上懸河，致使防洪形勢日趨嚴峻。要實現人水和諧，應該結合防洪工程體系的完善，利用洪水進行自然修復，恢復被嚴重破壞的自然生態。如利用沿河的灘涂、洼地，甚至農田，進行有效的區劃，擴大河道槽蓄功能，控制受淹的范圍、水深與淹沒歷時，城市建設中考慮雨洪的下滲等等，在減小洪水的災害的同時，促使地下水得到有效的回補，產生滯洪、沖淤、土壤改良和改善生態環境的綜合效益。

3.3 對渭河泥沙治理的思考

三門峽水庫建庫以來，渭河下游修建了大量的堤防，經過多次加高培厚，堤防最高已突破10m，臨背差近5m，形成了“懸河”。這就是控制洪水帶來的負效應，大量堤防的修建雖然取得了暫時的安全，但是由于河道泥沙的淤積，河床越來越高，堤防越加越高，洪水威脅越來越大，防汛的包袱越來越沉重，一旦洪水決堤成災，損失將會更加慘重。2003年的洪水災害就是例證。

據統計分析，渭河下游近年來的洪水災害明顯具有“小洪量、高水位、大災害”的特點，其原因不外乎水少沙多致使河道過洪能力降低和經濟社會發展致使洪災損失加大兩個方面。水少是由經濟社會用水量的加大和自然來水量的減少造成的，水量少了，對泥沙的輸送能力降低，致使河道泥沙的淤積，行洪斷面的萎縮，出現沙多，造成“小洪量、高水位”，堤防建設跟不上淤積的發展；保護區經濟總量的增長，災害損失巨大。

問題的解決還須道法自然：統籌考慮現有工程的治沙效果，通過有計劃地引洪放淤，減少河道里的泥沙淤積，淤高保護區灘面，縮小堤防臨背差，逐步改變“懸河”態勢，配合保護區的土地利用規劃和防洪風險管理，達到防洪的長治久安。

在渭河下游進行引洪放淤是可行的。首先在技術上有成功的案例可以借鑒：2004年6月至9月，黃委會在黃河小北干流連伯灘進行的放淤試驗取得了成功，利用黃河中游有限的幾次較大水沙過程，順利淤積泥沙400萬t。其次渭河下游具有進行引洪放淤的條件，有的灘區人口少，且相對封閉，利于放淤控制。且渭河泥沙多為細沙，土質肥沃，利于灘區土壤的改良，當地有“淤一年，收三年”的俗語。當然，放淤的成功實施，必須有配套的灘區風險管理機制，取得地方政府和灘區居民的配合和支持。

4 結語

實現從“控制洪水”向“洪水管理”的轉變，不僅是一項復雜的系統工程，又是一項長期的、艱巨的任務。我們必須要對推行洪水管理的復雜性、艱巨性和長期性有清醒的認識，不僅要實現觀念上的轉變，更重要的是要加快實施洪水管理在具體實踐中的應用，加強具體實施辦法的研究，努力建立和不斷完善實施洪水管理的體制和機制，提高管理洪水的能力和水平，以促進渭河流域人水和諧、支撐區域經濟社會的可持續發展。陜西水利