合陽縣農發水保項目建設存在問題與解決對策

趙小虎

（合陽縣水土保持工作站 陜西 合陽 715399）

1 概況

地處陜西省渭北旱塬東部的合陽縣，轄12個鎮4個辦事處353個行政村，人口45.73萬人，其中農業人口38.44萬人。合陽縣屬暖溫帶干旱半干旱大陸季風氣候，降水稀少，主要集中在7月、8月、9月三個月，約占全年降水量的62%，且多為暴雨，多年平均降水量528.2mm。全縣總面積為1227km2，其中耕地面積63145.33hm2，坡耕地面積21666.15hm2（折合32.50萬畝），縣境內地形復雜，山、塬、溝、灘皆有，由西向東被大峪河、金水溝、大峪河和太棗溝四條主溝切割成幾塊大小不等的傾斜臺塬，屬典型的黃土高塬溝壑區，素有“一灘二溝七分塬”之說。

2 水土流失成因及危害

2.1 水土流失成因

受自然環境影響，合陽縣旱塬區群眾生活較為貧困，一直沿襲著“廣種薄收”的生產方式。隨著人口不斷的增加，迫于生活所需，旱塬區群眾陡坡開荒、亂墾濫牧等對土地資源的掠奪式經營較為嚴重。加之責權不明晰，管護、預防監督和監測措施不到位，使得毀林毀草等人為造成的水土流失十分嚴重。同時，在修路、礦產開發中亂排亂棄廢碴等，造成新的人為水土流失，邊治理邊破壞現象仍然存在。自然因素和人為因素的雙重影響，使得合陽縣水土流失嚴重，水土流失面積達1147km2，流失程度達93.5%，是黃河中游水土流失重點縣之一。

2.2 水土流失危害

嚴重的水土流失使土壤結構變差，水分、養分流失，土地肥力下降，破壞了植被條件，致使生態環境惡化。據測算，每畝耕地平均年損失水分38m3，肥力損失相當于年施肥量的25%，溝蝕的不斷發展，切割、蠶蝕塬面，破壞交通，淤積水庫，致使土壤侵蝕模數增高，水土流失嚴重。同時，煤礦、水泥廠、磚廠、沙廠、白灰廠、石渣廠等廠礦企業堆放廢渣，嚴重阻塞河道，影響排洪，污染水源，威脅農田，且防護設施幾乎沒有，導致人為水土流失加劇，不但使國家、群眾投資治理水土流失的效益降低，而且對本區群眾的生產、生活造成嚴重的威脅。

3 農發水保項目建設情況及存在問題

在上級水利部門的關心和支持下，合陽縣于2010年被列為國家農業綜合開發陜甘寧水土流失綜合治理項目縣，3年來，通過農發水保項目，合陽縣共治理水土流失面積9.36km2，完成土方423.65m3，投工1.95萬工日，完成投資1047.35萬元，占計劃的100.2%，有效地促進了當地社會經濟發展。但在項目建設中也暴露出一些問題，主要表現在以下幾個方面：

3.1 治理區域“僧多粥少”，農發項目建設難以滿足各方需求

合陽縣是國家級貧困縣，長久以來，由于經濟發展滯后，縣域財政困難，使得合陽縣水土流失治理步伐較慢，當地群眾對國家投資實施水土流失治理的期望特別高。2010年，國家農業綜合開發水保項目為合陽縣水土流失治理送來了曙光，但是“僧多粥少”的項目和“杯水車薪”的投資難以滿足巨大的建設需求。特別是3年的項目建設，讓當地償到了巨大的“甜頭”，群眾急切要求后續項目再給予實施。

3.2 投資定額沒有跟上市場步伐，較偏低，對項目實施造成一定困難

近三年來，受人口結構和市場經濟發展的影響，人工費、苗木、機械臺班、油料成本上漲嚴重，特別是人工費和油料價格波動較大。而農發水保項目投資預算依照的是以前的定額，治理投資預算標準低，沒有跟上市場步伐，造成項目實施中預算定額與實際費用不相符，難以實施，資金需求缺口較大。

3.3 群眾投工投勞困難，投資結構應該調整

自從國家“兩工”取消之后，受市場經濟發展的影響，組織群眾投資投勞參與農發水保項目建設較為困難。陜西省人民政府《關于深化農村稅費改革的意見》中規定，“村內興辦集體生產公益事業要堅持量力而行的原則，充分考慮農民經濟承受能力，有多少錢辦多少事。”合陽縣屬國家級貧困縣，縣貧民窮，經濟實力薄弱。2012年，合陽縣農民人均純收入為5912元。而當年實施的農發水保項目區人口為3.51萬人，群眾需投資投勞53.4萬元，人均需投資1510元，相對來說，投勞投資負擔明顯過重。而且近年來，合陽縣農村青壯年勞力大多外出務工，留下來的只是一些老弱病殘群體，這就使得農民投資投勞參與農發水保治理更是難上加難。而農發水保項目是一個服務于社會經濟發展、讓廣大群眾廣泛受益的公益性項目，投資主體只能依靠政府組織進行，所以在群眾參與投資投勞這塊應予以壓縮或取消。

3.4 基層水利服務體系缺位，造成后期管護較弱

合陽縣農發水保項目由縣水保站組織實施，項目建成后，全部交由鄉鎮、村組進行管理、使用。但是，隨著市場經濟的發展，近年來，群眾對土地的依賴性減弱，對農業生產較輕視，使得建成的水保項目難以落實管護責任。加之，合陽縣沒有建立基層水利服務體系，鄉鎮水管員缺乏，管護經費難以落實，使得水保工程監護難以到位，對項目的后續管理產生一定影響。

4 對策

合陽縣農發水保項目建設取得了令人矚目的成效。隨著國務院關—天經濟區、晉陜豫黃河金三角、陜甘寧革命老區的確定，緊靠黃河的合陽縣更是有著得天獨厚的發展優勢，這也對縣域生態環境提出了新的更高的要求，對農發水保項目建設來說更是嚴峻的挑戰。所以，筆者建議從以下幾個方面加大合陽縣農發水保項目建設。

4.1 加大前期工作，做足項目儲備，更多惠及地方發展

農發水保是一項建設效益顯著、受益面廣、群眾熱烈歡迎的項目，所以合陽縣水利、水保部門應該緊緊抓住國家重視生態建設、加大農發水保項目建設的機遇，按照超前規劃、超常爭取、超額儲備的思路，對縣城近郊等水土流失嚴重地區和農業基礎設施薄弱區進行提前規劃，編制水保治理方案，在時間和數量上贏得主動，為項目建設打好前戰。同時，要堅持耳聰目明，把握機遇，多方匯報，加大力度，爭取更多的項目被列入治理，更大地惠及群眾和地方經濟發展。

4.2 將群眾意愿與區域經濟發展相結合，加大調查研究，使規劃更切合實際

在項目規劃中，合陽縣要廣泛調研，多聽取項目區群眾意愿，要結合實際，緊緊圍繞提高糧食生產、保持水土、改善生態環境和建設社會主義新農村的要求，并將規劃與縣上經濟發展布局和規劃相結合，以有效控制坡耕地水土流失，提高農業綜合生產能力為目標，以遵循國家農業綜合開發“兩個著力、兩個提高”為工作思路，以配套小型水利水保工程的梯田工程建設為重點，堅持集中連片，規模治理，統一規劃，分期實施的原則，使得項目更好地服務于全縣社會經濟發展。在經濟林的種植中，要根據實際，栽植蘋果、核桃、花椒等適宜當地氣候的果樹，不僅方便種植，而且產業前景較好。在生態林的種植中，要選擇刺槐等抗旱、易活和易繁殖的生物。在坡耕地改造中，要將治理重點放在偏遠難治理地區，按照集中資金逐個完成治理的方式進行，不要貪求數量。

4.3 做大蛋糕，形成資金合力，確立起符合現實的多元投資農發水保建設機制

近年來，合陽縣除農發水保項目外，還有合陽縣北洛河小流域綜合治理項目、中央預算內水土流失重點治理項目、煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費使用項目等水保項目。因此，在項目建設中，合陽縣要充分利用這一優勢，合理捆綁，整合資金，按照投資來源，采取各記其帳、各干其工的原則，以專戶管理，分頭算賬，優勢互補，各記其功的方式，將農發水保項目建設投資蛋糕做大做強，以擴大投資效益，做大治理文章。同時，加強地方資金配套，積極鼓勵民間資金參與農發水保項目建設，按照誰投資誰受益的原則，不斷擴大市場投資份額。

4.4 建立起符合市場機制的農發水保項目投資預算定額編制

對于投資定額預算偏低的情況，農發水保主管部門應加強市場調研，結合實際，在項目規劃中確立起科學的投資定額機制，以適應市場動態的價格情況。在項目投資預算中，充分考慮市場物價上漲因素，留出一定的空間，以保障項目建設順利進行。在項目實施中，可實行項目包干、項目捆綁、整合資金等措施，彌補資金缺口，減輕物價上漲對項目實施的沖擊。

4.5 建章立制，加強項目后續管護

根據項目建設情況，合陽縣應制定《國家農業綜合開發水土保持項目造林管護暫行辦法》和《國家農業綜合開發水土保持項目封禁治理工程管護暫行辦法》等管理制度及管護辦法，從制度上將責任義務和權力利益掛鉤，明確管護的對象、資金、主體、責任、措施、技術要求等內容。農發水保項目建設完工，通過竣工驗收后，由項目實施的水土保持主管部門將項目工程所有權、管理權及時移交給項目所在地的村，辦理權益移交手續，落實產權歸屬和管護責任，并簽訂責任書，以確保工程長期發揮效益。同時，水保部門在項目建設地點定時回訪，對群眾無力解決的一些管護問題及時發現和處理，確保工程的永續利用。同時，嚴格農發水保項目的監管，對于惡意破壞項目生態環境等非法行為應該嚴厲懲處，嚴厲打擊，堅決杜絕邊治理邊破壞現象的發生。

5 結語

農發水保項目對于改善水土流失地區的生態環境，促進當地農業生產發展具有重要作用，是一項功在千秋、利在萬代的德政工程。合陽縣農發水保項目建設中存在的問題，在陜西農發水保項目建設中，具有一定的代表性，急需要研究和解決。通過分析項目建設中存在的問題，結合實際提出了對策，有助于后續項目的實施和提高建設質量，確保農發水保項目能夠持久長效地服務于合陽社會經濟發展。陜西水利