旅游功能區理論闡釋與實踐發展

■ 熊山妹 吳儒練 王 慧（、南昌工學院經濟管理學院 、南昌工學院招生就業辦 南昌 33008）

問題的提出

旅游功能區是在主體功能區建設和旅游轉型升級的新形勢下，為科學整合旅游資源和其他產業資源，進一步理順旅游開發與管理體制，培育現代綜合型旅游目的地，解決限制開發區或禁止開發區發展問題，優化城市功能空間布局，提升旅游綜合服務功能，帶動地方經濟社會可持續發展而產生的。

以《全國主體功能區規劃》（2010）的頒布為肇始，以北京、四川、浙江、湖南、吉林等地為代表的一些地方政府積極推進旅游功能區建設，突破行政區劃限制、實現資源整合利用、轉變旅游發展方式，成為我國旅游產業轉型升級的新亮點。旅游功能區建設有利于推動資源整合和產業集聚，構建新型旅游目的地，全面促進區域發展，是旅游產業轉型升級和發展方式轉變的重要抓手。但目前國內對旅游功能區這一新生事物，理論研究非常薄弱，研究成果十分稀缺，無法滿足指導實踐的需要；實踐發展還只是個案發展探索階段，缺乏先進理論成果指引。為此，本文嘗試對旅游功能區的基本理論進行闡釋，并對各地的發展實踐做出總結，以期旅游功能區問題能夠得到學術界、實業界的更多關注，共同推進旅游功能區的健康發展。

旅游功能區的概念、特征與類型

（一）概念界定

在國家主體功能區規劃的基礎上，旅游功能區應時而生。旅游功能區是一個全新的概念，國內相關研究成果還不多見。部分學者及一些政府機構對旅游功能區的概念進行了解讀，這些表述既有各自不同的側重點，也有共同之處（見表1）。

綜合已有的研究觀點，筆者認為，旅游功能區是指憑借富集的旅游資源，聚集旅游產業和要素，發展現代旅游業，發揮旅游綜合服務功能，帶動區域整體發展的地域空間。旅游功能區通常具有一定的旅游產業發展基礎，區域內生態環境質量較高，以現代旅游業作為區域主導產業，能提供區內外游客所需的旅游產品和服務。旅游功能區的本質是旅游功能的最優化和旅游價值的最大化。在這一點上，旅游功能區有別于其他類型產業園區，如新能源產業功能區、汽車產業功能區、現代商貿綜合功能區等，體現出旅游功能區的自身價值和特殊意義。

（二）基本特征

雖然目前不同學者、政府部門對旅游功能區的理解有所差異，還未形成共識。旅游功能區在稱謂上也有多種提法，如旅游功能區、旅游產業功能區、旅游區、旅游產業園區等等。盡管如此，作為旅游功能區應該具有以下四個方面的特征：

首先，從發展條件來看，旅游功能區的旅游資源和其他資源集聚分布，旅游產業供給要素完備。這是旅游功能區的資源依托和基礎條件。特色突出、規格較高且分布密集的旅游資源是旅游功能區發展的物質基礎。旅游功能區往往是在旅游資源富集區建立發展起來的，所謂旅游資源富集區，是指旅游資源在一個特定的區域集中分布、密度大、稟賦高（楊振之、馬琳，2012）。作為一個空間區域，實現旅游產業要素和資源在空間內的聚集是發揮旅游功能區主導功能的基礎條件和重要手段。

其次，從成長機理來看，旅游功能區是從戰略的角度統籌旅游資源富集區的產業發展要素，并通盤考慮旅游要素和其他產業要素的聚集發展、旅游業和相關行業之間的協調關系。這種跨越式的發展思路和新型發展模式有利于規避傳統旅游開發模式下資源“開發—破壞—修復”的路徑風險（楊振之、馬琳，2012）。通過良好區域發展氛圍的營造和支持性政策制度體系的創建，使旅游功能區內旅游系統與相關產業體系有機結合，實現區域旅游經濟集聚和空間產業結構優化，推動旅游功能區內經濟、社會和環境的可持續發展。

再次，從空間范圍來看，旅游功能區通常跨幾個行政區域，這是旅游功能區的現實狀況。與傳統意義上的景區有所不同，旅游功能區往往涵蓋多個景區，是大尺度景區的綜合體，涉及空間范圍較廣、面積較大，一般跨越幾個行政區域。位于浙江省永嘉縣中北部的楠溪江生態型旅游功能區，涉及宕頭、沙頭、大若宕、鶴盛、楓林、巖坦6個鎮，總面積為670.76平方千米。旅游功能區跨地域范疇和行政管轄空間而設立在我國是一種普遍現象，云南昆明陽宗海風景名勝區、吉林松花湖旅游功能區等都跨越單一的行政區域。因此，如何打破行政區域界線，統籌協調推進區域內旅游項目規劃開發，實現旅游功能區跨區域統一管理，是旅游功能區發展要解決的現實課題。

最后，從主體功能來看，以旅游為主導功能，這是旅游功能區的根本特征。旅游功能區突破了以往旅游區局限于旅游業發展、偏重旅游經濟的約束，不再“就旅游論旅游”，更強調旅游要素與其他生產要素的集聚發展，更強調旅游產業與相關產業的融合發展，從而推動當地經濟社會的可持續發展（羅明義，2013）。作為城市功能區的一部分，旅游功能區建設過程中一方面要充分重視旅游經濟功能，推動區域旅游業綜合發展；另一方面要特別強調旅游功能區的服務功能和輻射擴散功能，帶動周邊地區和相關產業的發展。

（三）主要類型

從目前國內一些地方（如北京、成都、溫州等）已經發展起來或準備建設的旅游功能區來看，根據它們依托的主體旅游資源屬性、成長機理的不同，旅游功能區大致可以分為以下三種：資源稟賦型、生態涵養型和文化創意型（見表2）。

1.資源稟賦型。資源稟賦型旅游功能區主要依托獨特、富集的自然旅游資源或人文旅游資源而設立的旅游功能區。在我國旅游功能區發展實踐中，資源稟賦型旅游功能區通常是在原有旅游區、風景名勝區的基礎上，突破行政區劃約束，統一旅游管理體制，通過整合旅游資源，集聚旅游產業要素發展起來。

吉林松花湖區域旅游功能區，位于吉林市東南12公里處，區域總面積647.5平方公里，是吉林市旅游產業發展的核心和中樞。松花湖區域旅游功能區是在松花湖國家風景名勝區、松花湖國際旅游度假區、朱雀山國家森林公園和豐滿風情小鎮四個旅游區的基礎上，依托旅游區豐富而各具特色的旅游資源而發展起來的。吉林市政府通過有效整合旅游區旅游資源和產業要素，科學規劃松花湖區域旅游產業發展，將松花湖區域旅游功能區打造成為一個山林湖泊自然稟賦與休閑文化相融匯的復合型旅游功能區和東北地區規模最大的旅游綜合體，對帶動城市功能轉換升級和區域經濟社會快速發展具有重大戰略意義。

2.生態涵養型。生態涵養型旅游功能區與城市水源地、生態建設相結合，在保護區域生態環境的前提下，科學規劃，有序開發而成長起來的旅游功能區。生態型旅游功能區是根據當地生態旅游產業發展的實際需要而劃定的特定空間范圍，優良的生態環境是該類型旅游功能區發展、成長的重要憑借。

溫州泰順廊橋-氡泉生態旅游功能區總面積317.29平方公里，跨越泗溪鎮、雅陽鎮兩個行政區。功能區依托氡泉、廊橋等特色生態資源，以區域內高品質的生態旅游資源和優良的生態環境作為基礎條件，通過統一規劃、統一管理、統一保護、統一開發，以點帶面，實現區域協調發展。同時，廊橋-氡泉生態旅游功能區專門設立了旅游功能區管理委員會，作為縣級政府的派出機構，全面負責功能區內生態保護和旅游事務管理。廊橋-氡泉生態旅游功能區以生態旅游功能提升為目標，有效整合了旅游、建設、農業、林業、海洋與漁業、水利、文保等部門的相關涉旅職能，理順了管理體制，成為推進溫州市旅游業發展的主引擎。

3.文化創意型。文化創意型旅游功能區是指在旅游資源賦存不夠理想的區域，通過文化創意、藝術創新、旅游創意等途徑來實現發展的旅游功能區。該類型旅游功能區通常具有富集的文化資源和深厚的文化底蘊，通過文化創新、旅游創新、藝術創新等手段將這些文化元素旅游化和項目化，形成旅游功能區創意旅游品牌。

作為天津濱海新區九大功能區的組成部分之一，濱海旅游區是一個以旅游為主導的功能區，也是我國唯一的國家級旅游產業園區。根據旅游區發展規劃，濱海旅游區依托得天獨厚的軍事文化、海洋文化、媽祖文化，將建設歡樂海魔方、東方文化廣場、媽祖文化經貿園、航母主題公園等重點文化旅游項目。2011年，以航母為核心，以軍事文化為內涵的濱海軍事文化產業園接待游客過百萬，旅游收入突破1億元。濱海旅游區通過整合文化創意元素，以文化旅游項目為抓手，以文化旅游、創意旅游為載體，以創意為羽翼，推動文化旅游產業快速發展，形成了高起步、有特色、多亮點的發展局面。

我國旅游功能區發展實踐

自國務院出臺《全國主體功能區規劃》以來，各地方政府為解決限制開發區或禁止開發區發展問題，積極探索建立和發展旅游功能區。當前北京、吉林、成都、溫州、長沙等地深入推進旅游功能區建設，創新旅游管理機制體制，實現資源整合利用，推動旅游產業綜合改革，成為我國旅游產業轉型升級的新亮點和區域經濟社會發展新的增長點。

（一）北京的實踐

2012年11月，北京市政府出臺了《關于做好本市旅游功能區規劃建設工作的指導意見》，提出要以旅游大項目為引領，規劃建設旅游功能區，進一步提升全市旅游業服務接待能力，培育旅游產業發展新的增長點。規劃提出，到2015年重點打造中軸線文化旅游體驗區、前門—大柵欄文化商業旅游體驗區、“北京源”文化旅游區等19個大型旅游功能區，建成3至5個總收入過百億的綜合性旅游功能區。2013年初，19個旅游功能區建設規劃已基本完成，相關部門將對各旅游功能區內資源狀況、產業發展狀況進行全面調研，以便確定各功能區的主體地位，開展項目招商、宣傳工作。

（二）吉林的實踐

2011年9月，吉林市委市政府決定投資500多億元整合松花湖及朱雀山旅游資源，打造吉林松花湖區域旅游功能區，包括松花湖國家風景名勝區、松花湖國際旅游度假區、朱雀山國家森林公園和豐滿風情小鎮四部分。在第7屆東北亞博覽會上，吉林市政府與萬科集團、香港吉祥集團簽訂了開發建設吉林萬科松花湖國際旅游度假區項目的合作協議，規劃建設萬科松花湖國際旅游度假區、朱雀山開發等重點項目。目前，在各方的共同努力協作下，各區塊的開發建設工作正在快速有序推進。

（三）成都的實踐

自2010年以來，成都開始實施建設世界現代田園城市戰略——規劃建設成都龍門山生態旅游綜合功能區。龍門山旅游功能區將緊密圍繞這一戰略，重點抓好創新旅游開發經營機制、健全旅游業要素保障機制、促進產業融合發展等方面工作。同年7月，成都文旅龍門山旅游投資有限公司正式成立，公司將按資源資產化、市場化原則整合相關資源，對龍門山生態旅游綜合功能區進行有序開發建設，完善旅游綜合功能區的旅游產業鏈。近年，龍門山旅游綜合功能區以國家旅游綜合改革試點為契機，積極推進旅游功能區規劃、建設、發展，形成了大旅游、大市場、大產業的旅游產業發展格局。

（四）溫州的實踐

2011年7月11日，溫州市出臺了《溫州市生態旅游型功能區設置方案》，將在生態旅游資源較為集中的地區（永嘉、文成、平陽、泰順等）布局建設永嘉楠溪江、文成百丈 -飛云湖、平陽北港、泰順廊橋-氡泉等四個生態型旅游功能區。按照資源整合、聯動發展、整體提升的發展思路，以獨具特色的生態旅游資源為核心，積極推動生態資源優勢向產業優勢轉變，建設生態旅游功能區，使之成為溫州發展生態型經濟、服務型經濟、輻射型經濟的新平臺和新載體。2012年6月，溫州市出臺了《關于加快生態型旅游功能區發展的實施意見》，提出了加強旅游區域合作、優化旅游公共服務體系、形成高端旅游產品等有益建議。據統計，今年前5個月，4個生態旅游功能區接待游客合計557.64萬人次，同比增長22%；門票收入1263.98萬元，同比增長19.93%；實現旅游總收入53.6億元，同比增長27%。

（五）長沙的實踐

2012年8月，長沙市旅游發展大會提出實施精品工程，打造強勢品牌，大力建設“一帶三圈”旅游產業功能區，重點抓好岳麓山-橘子洲生態文化旅游區、灰湯溫泉旅游度假區、大圍山生態旅游示范區、黑麋峰戶外運動休閑旅游基地等十大旅游產業功能區規劃建設。

目前，旅游功能區規劃、建設和管理在我國一些地區取得了較好的成效，具有很好的示范作用，對促進當地旅游業的轉型發展，帶動地區物流、商貿、金融、創意等產業發展和區域經濟社會整體發展發揮了重要的作用。但作為一種新理念、新事物，旅游功能區在國內發展的時間還不長，也沒有可資借鑒的成功經驗和模式，不可避免地存在一些亟需理論研究和實踐探索的問題，這些問題集中表現在以下兩方面：一是功能困局—主體不明，效能渙散。旅游功能區近年迅速興起，成為旅游界關注焦點和研究熱點，國內很多地方在不明所以的情況下，一哄而上，缺乏科學有效規劃，以致旅游功能區主體功能不明確，功能效能不集中。二是行政困局—條塊分割，多重管理。旅游功能區的涵蓋范圍通常跨幾個行政區域，存在跨行政區劃、多重管理體系、土地關系錯綜復雜等現實難題，嚴重阻礙旅游功能區的形成和成長。

旅游功能區科學開發建議

旅游功能區是地方政府理念創新和制度創新的產物，是旅游業轉型時期，旅游管理體制創新、旅游發展模式轉變、旅游規劃改革的有益嘗試。旅游功能區在國內屬于新生事物，具有不同于傳統旅游區的鮮明特征，國內也沒有現成的經驗和模式可以借鑒，理論研究和實踐探索都有待進一步深化。學術界對旅游功能區的基本概念等基礎理論問題尚未形成統一認識，在很大程度上導致各旅游功能區對自身功能定位、管理體制等重大問題認識還不夠清晰。筆者認為，旅游功能區發展關鍵要在以下兩方面力求突破。

（一）突破狹隘的“就旅游論旅游”的主體功能認識

旅游功能區的主體功能是旅游，但它通常也表現出很強的產業協作功能和輻射擴散功能。旅游功能區建設是為了更好地整合旅游資源，實現旅游產業和要素在空間內的聚集，提升區域旅游業競爭力。首先，要突破傳統旅游區局限于旅游業發展的約束，擯棄旅游功能區即發展旅游業的狹隘認識。再者，要不斷推動旅游資源、產業要素在功能區內集聚，擴大旅游產業與各領域之間的協作范圍，逐步推進旅游功能區內旅游業與一次產業、二次產業、商貿服務業、文化創意業等相關產業的融合發展，促進旅游功能區與周邊地區經濟社會的整體協調發展。

（二）突破“就區域論區域”的空間發展認識

旅游功能區建設強調以旅游資源為基礎的空間資源、要素的統一規劃和合理利用，旅游功能區建設最終要落實到具體的行政區域空間。一方面旅游功能區建設要在區域已有的城市規劃、土地利用規劃、旅游總體規劃等基礎上，充分考慮區域旅游景區、交通網絡、旅游線路的布局和組合，通過資源整合與創新驅動，實現旅游功能區在空間分布上的科學化，突出旅游功能區在區域發展中的戰略地位。另一方面，要充分發揮旅游功能區輻射擴散功能，在更大的空間范圍內統籌旅游功能區內和區外的資源和市場，在項目建設、功能實現方式等方面最大限度地避免與周邊地區的競爭，實現與周邊省區的共同發展。

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