試論P(yáng)OSC在現(xiàn)階段經(jīng)開(kāi)區(qū)管理體制改革中的作用

羅思潔　張磊

摘 要：本文基于K經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)（下稱(chēng)K經(jīng)開(kāi)區(qū)）現(xiàn)階段行政管理體制改革的現(xiàn)實(shí)背景，在闡述POSC特性的基礎(chǔ)上，就POSC在K經(jīng)開(kāi)區(qū)行政管理體制改革中的作用和價(jià)值等問(wèn)題進(jìn)行探討，以期在為經(jīng)開(kāi)區(qū)現(xiàn)階段行政管理體制改革提供新思路的同時(shí)，進(jìn)一步加深對(duì)POSC在特殊區(qū)域行政管理體制改革價(jià)值與重要性的理解與把握。

關(guān)鍵詞：管理體制；意義；作用；改革

興起于上世紀(jì)七八十年代西方政府改革浪潮之中的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)（Purchase of Service Contracting ，POSC），由于其在利用市場(chǎng)機(jī)制，整合社會(huì)力量與政府合作供給公共服務(wù)以改善公共服務(wù)供給水平方面作用突出，被廣泛運(yùn)用于當(dāng)前世界各國(guó)的政府改革中。

POSC在我國(guó)最早的運(yùn)用始于1995年由上海浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局委托上海基督教青年會(huì)營(yíng)運(yùn)羅山市民會(huì)館的“羅山模式”。隨后，北京、廣州、深圳等城市也相繼在教育、養(yǎng)老、扶貧、傷殘人士護(hù)理等領(lǐng)域進(jìn)行了POSC探索，取得了初步成效，積累了一定經(jīng)驗(yàn)。隨著我國(guó)對(duì)POSC理解與認(rèn)識(shí)的不斷深化，其應(yīng)用范圍與領(lǐng)域也不斷拓展。當(dāng)前，POSC在我國(guó)轉(zhuǎn)變政府職能、提高公共服務(wù)供給水平與建設(shè)服務(wù)型政府等方面發(fā)揮著日益重要的作用。

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決議》中指出，在我國(guó)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的過(guò)程中，需要“推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)”。《決議》在進(jìn)一步明確我國(guó)行政體制改革方向與目標(biāo)的同時(shí)，提出了利用POSC推進(jìn)改革的具體改革方法。

一、POSC：概念與特性

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)（Purchase of Service Contracting ，POSC）一般指“政府將原來(lái)直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過(guò)直接撥款或公開(kāi)招標(biāo)的方式，交給有資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)完成，最后根據(jù)擇定者或者中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量來(lái)支付服務(wù)費(fèi)用。”在西方，POSC又被稱(chēng)為服務(wù)外包（Contract out）。由于POSC具有其他公共服務(wù)公私伙伴方式所不具備的特性，使之在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高公共服務(wù)供給水平方面作用更為明顯。當(dāng)前，POSC是眾多公共服務(wù)公私伙伴方式中最為常用的一種。POSC特性如下：

（一）競(jìng)爭(zhēng)性：在POSC中，由于公共服務(wù)的生產(chǎn)者與提供者相分離，政府作為公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)方（提供者），可以充分利用市場(chǎng)機(jī)制，在多個(gè)公共服務(wù)生產(chǎn)者之間進(jìn)行選擇，從而在生產(chǎn)者之間形成一種基于特定公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)格局。正如薩瓦斯所言：“政府服務(wù)通常成本高而質(zhì)量差……問(wèn)題的實(shí)質(zhì)不在于公營(yíng)還是私營(yíng)，而在于壟斷還是競(jìng)爭(zhēng)”。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的存在，促使公共服務(wù)生產(chǎn)者必須不斷改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，減低生產(chǎn)成本，提高產(chǎn)品質(zhì)量以此確保在競(jìng)爭(zhēng)中勝出。因此，POSC可以有效提升公共服務(wù)供給的效率，改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量，降低成本。

（二）可控性：“政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的關(guān)鍵因素是相關(guān)主體之間是否在契約的基礎(chǔ)上建立了清晰明確的責(zé)任關(guān)系”。政府作為公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方通過(guò)與作為生產(chǎn)方的社會(huì)組織就特定公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目的內(nèi)容、質(zhì)量、服務(wù)方式、購(gòu)買(mǎi)價(jià)格等相關(guān)權(quán)責(zé)訂立合同（契約），從而形成一種有效的責(zé)任監(jiān)控機(jī)制，政府（購(gòu)買(mǎi)者）利用這一機(jī)制，可以對(duì)生產(chǎn)者的生產(chǎn)過(guò)程和產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行有效控制與評(píng)估，以確保公共服務(wù)供給最終質(zhì)量和政府責(zé)任的落實(shí)。

（三）普適性：政府可以通過(guò)POSC，向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)所有類(lèi)別和領(lǐng)域的公共服務(wù)項(xiàng)目。廣義上說(shuō)，公共服務(wù)包括確保市場(chǎng)和社會(huì)有序運(yùn)行的各項(xiàng)制度與措施等抽象形態(tài)，也包括政府所提供的各種具體的公共服務(wù)項(xiàng)目；狹義的公共服務(wù)僅指政府所提供的各種具體公共服務(wù)，其中既包括教育、醫(yī)療、文化等無(wú)形服務(wù)，也包括住房、道路、救濟(jì)品等有形服務(wù)。從物品分類(lèi)理論來(lái)看，所謂政府公共服務(wù)涵蓋了從私人物品到純公共物品的所有類(lèi)別。這些所有類(lèi)別的公共服務(wù)，政府都可以通過(guò)POSC方式向具有生產(chǎn)比較優(yōu)勢(shì)的私營(yíng)組織、社會(huì)組織甚至特定的政府組織進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)，體現(xiàn)POSC使用范圍和領(lǐng)域的廣泛性和全面性。

（四）合作性：在POSC中，盡管生產(chǎn)者與提供者相分離，但政府作為公民的受托人，仍承擔(dān)著公共服務(wù)供給過(guò)程中的全部責(zé)任，僅僅只是利用市場(chǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)變履行責(zé)任的方式，因此，POSC并不是一種表現(xiàn)為簡(jiǎn)單 “買(mǎi)賣(mài)”關(guān)系的市場(chǎng)行為，而是政府為履行責(zé)任而開(kāi)展的與社會(huì)組織持續(xù)而積極的互動(dòng)，具體表現(xiàn)為政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)內(nèi)容與生產(chǎn)者的確認(rèn)、生產(chǎn)合同的訂立、生產(chǎn)過(guò)程與質(zhì)量監(jiān)管等各個(gè)環(huán)節(jié)中都發(fā)揮著積極的作用。

綜上所述，POSC是政府通過(guò)與社會(huì)組織訂立合同的方式，就面向社會(huì)成員所需的公共服務(wù)進(jìn)行生產(chǎn)合作以滿(mǎn)足社會(huì)需求的一種市場(chǎng)化取向的公共服務(wù)供給方式。由于POSC 具有競(jìng)爭(zhēng)性、可控性、普適性和合作性等特性，相比其他公私合作的改革方式，對(duì)于在社會(huì)組織發(fā)育不成熟的地區(qū)所進(jìn)行的公共服務(wù)供給市場(chǎng)化改革來(lái)說(shuō)，POSC更具適用性。

二、K經(jīng)開(kāi)區(qū)行政管理體制改革的背景

在全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”的大背景下，K市政府基于為經(jīng)開(kāi)區(qū)拓展發(fā)展空間、發(fā)揮經(jīng)開(kāi)區(qū)輻射帶動(dòng)功能，推進(jìn)K市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的目的，于2008年2月實(shí)施行政托管政策，將與經(jīng)開(kāi)區(qū)毗鄰的C縣L街道辦事處和G區(qū)A鄉(xiāng)整體委托經(jīng)開(kāi)區(qū)進(jìn)行管理，被委托區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)全部劃歸經(jīng)開(kāi)區(qū)進(jìn)行實(shí)體化管理。行政托管政策是指，“在不改變行政區(qū)化的基礎(chǔ)上，由上級(jí)機(jī)關(guān)在權(quán)限范圍內(nèi)，通過(guò)權(quán)力分工的方式，指定某一下級(jí)行政主體作為委托方把本屬于自己的部分事務(wù)和權(quán)力整體委托于另一行政主體管理和行使，由該托管行政主體負(fù)責(zé)管理并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；委托方行政主體保留基于行政區(qū)劃名義上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)或者業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)”“從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一種行政權(quán)力和管理職能的分配模式”，“實(shí)質(zhì)上是一種變通的行政區(qū)劃的調(diào)整，屬于體制內(nèi)的量化變革” 。行政托管政策目的就是使地方政府能以最小的制度成本化解經(jīng)開(kāi)區(qū)發(fā)展中的制度性障礙，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)政府目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

K市政府通過(guò)行政托管政策直接驅(qū)動(dòng)的方式，使經(jīng)開(kāi)區(qū)承擔(dān)起了以前無(wú)需擔(dān)負(fù)的區(qū)域內(nèi)居民醫(yī)療、教育、社保等公共服務(wù)的提供責(zé)任，使其原有以載體開(kāi)發(fā)、項(xiàng)目引進(jìn)與企業(yè)管理服務(wù)為主要內(nèi)容的二元經(jīng)濟(jì)性職能結(jié)構(gòu)由于以公共服務(wù)供給為主要內(nèi)容的社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理的社會(huì)性職能的增加而轉(zhuǎn)變?yōu)槿Y(jié)構(gòu)。經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)社會(huì)性職能的驟增，導(dǎo)致了原有管理體制與行政托管后的新的管理環(huán)境與管理要求不相適應(yīng)的狀況，集中表現(xiàn)為現(xiàn)有管理體制無(wú)法吸納由于行政托管政策實(shí)施而新增的社會(huì)性職能所導(dǎo)致的體制弱化。這種原體制與新環(huán)境之間的“體制弱化”，促使經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)進(jìn)行管理體制改革以適應(yīng)新的管理要求，“體制弱化”具體表現(xiàn)為：

首先，機(jī)構(gòu)設(shè)置與管理職能不銜接。國(guó)家設(shè)置經(jīng)開(kāi)區(qū)的首要目的就是通過(guò)特殊經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素有效集聚，從而帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。因此，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)之前的職能基本上集中于與載體開(kāi)發(fā)、招商引資和企業(yè)管理有關(guān)的土地儲(chǔ)備與規(guī)劃流轉(zhuǎn)、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)置建設(shè)、企業(yè)項(xiàng)目審批與日常服務(wù)監(jiān)管等經(jīng)濟(jì)性職能，缺乏對(duì)社會(huì)管理和以公共服務(wù)供給為核心內(nèi)涵的社會(huì)建設(shè)職能的關(guān)注與投入，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心主義的特征較為突出，由于“結(jié)構(gòu)是功能的結(jié)構(gòu)，功能是結(jié)構(gòu)的功能，結(jié)構(gòu)具有功能才有意義，功能依據(jù)結(jié)構(gòu)才能產(chǎn)生”，加諸經(jīng)開(kāi)區(qū)設(shè)立、發(fā)展初期地域規(guī)模較小，因此行政托管政策實(shí)施之前的機(jī)構(gòu)設(shè)置主要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)性職能的履行，由辦公室、工委工作部、建設(shè)局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局（統(tǒng)計(jì)局）、社會(huì)事業(yè)局、人事勞動(dòng)局（工委組織部）、研究室等七個(gè)管委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和市規(guī)劃局、市國(guó)土資源局、市公安局、市工商局、市國(guó)稅局、市地稅局、市財(cái)政局、市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局在經(jīng)開(kāi)區(qū)設(shè)置的實(shí)行垂直管理的派出機(jī)構(gòu)組成。機(jī)構(gòu)設(shè)置精簡(jiǎn)，以履行經(jīng)濟(jì)職能為主。

08年之后，管委會(huì)為適應(yīng)新的環(huán)境與要求，增設(shè)了農(nóng)民工作局、城市管理局等十個(gè)部門(mén)。隨著經(jīng)開(kāi)區(qū)的發(fā)展，若不及時(shí)推進(jìn)管委會(huì)管理體制改革，創(chuàng)新管理方式，管委會(huì)的機(jī)構(gòu)膨脹的趨勢(shì)必定會(huì)進(jìn)一步加劇，這直接沖擊了經(jīng)開(kāi)區(qū)“精簡(jiǎn)高效”的體制優(yōu)勢(shì)與價(jià)值追求，也與我國(guó)構(gòu)建“小而能”的服務(wù)型政府的目標(biāo)與要求相抵牾。因此，如何實(shí)現(xiàn)管委會(huì)新增職能有效履行與確保管委會(huì)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)之間的平衡就成為了當(dāng)前經(jīng)開(kāi)區(qū)管理體制改革的重要問(wèn)題。

其次，管理方式與管理要求不適應(yīng)。為適應(yīng)K經(jīng)開(kāi)區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的功能要求，在行政托管之前，基于載體開(kāi)發(fā)的公共產(chǎn)品屬性以及市場(chǎng)機(jī)制不成熟等原因，作為K市政府派出機(jī)構(gòu)的管委會(huì)采用以政府單一主導(dǎo)的權(quán)力自上而下強(qiáng)制性的行政管理方式來(lái)推動(dòng)經(jīng)開(kāi)區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)與發(fā)展。作為唯一管理主體的管委會(huì)，在經(jīng)開(kāi)區(qū)開(kāi)發(fā)與建設(shè)的整個(gè)過(guò)程與各個(gè)環(huán)節(jié)中居于主導(dǎo)性的地位，決定著整個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與企業(yè)引進(jìn)、控制和支配著土地等重要資源的分配、流轉(zhuǎn)和使用并通過(guò)自上而下的行政層級(jí)以行政審批、行政命令、經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)懲等為基本手段的強(qiáng)制性管理方法開(kāi)展對(duì)入?yún)^(qū)企業(yè)的管理。

這種以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，以管委會(huì)為主導(dǎo)，以權(quán)力單相度運(yùn)作的強(qiáng)制性的行政管理方式在經(jīng)開(kāi)區(qū)設(shè)立之初發(fā)揮了積極作用，但隨著管理環(huán)境的變遷，這一管理方式已無(wú)法適應(yīng)行政托管之后，社會(huì)性職能驟增的新的管理環(huán)境與管理要求。這種不適應(yīng)性首先表現(xiàn)為，管委會(huì)現(xiàn)有管理方式無(wú)法滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的多樣化的公共服務(wù)需求。這是因?yàn)椋鳛檎沙鰴C(jī)構(gòu)的管委會(huì)的科層組織特性在一定程度上制約了管委會(huì)對(duì)高質(zhì)量與多樣化的公共服務(wù)需求的回應(yīng)能力，使之無(wú)法對(duì)迅速變化中的公共需求做出及時(shí)回應(yīng)，影響了公共服務(wù)的供給；同時(shí)，相對(duì)其他社會(huì)組織，科層制的管委會(huì)在某些公共服務(wù)的生產(chǎn)領(lǐng)域具有明顯比較劣勢(shì)，無(wú)法高效率生產(chǎn)某些公共服務(wù)，這就直接導(dǎo)致了管委會(huì)單一供給主體無(wú)法有效應(yīng)對(duì)驟增的多樣化的公共服務(wù)需求；最后，由于管委會(huì)在公共服務(wù)供給中的單一壟斷地位，在競(jìng)爭(zhēng)不充分的情況下，管委會(huì)缺乏提升與改進(jìn)公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量的激勵(lì)機(jī)制，難以高效率滿(mǎn)足多樣化的公共服務(wù)需求。

這種不適應(yīng)性還表現(xiàn)在，由于管委會(huì)長(zhǎng)期以履行經(jīng)濟(jì)性職能為主，一定程度上忽視了對(duì)社會(huì)管理與社會(huì)建設(shè)的專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)與儲(chǔ)備，缺乏社會(huì)管理與社會(huì)建設(shè)相關(guān)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與知識(shí)積累，在社會(huì)性職能劇增的新的管理環(huán)境下，專(zhuān)業(yè)性人才以及對(duì)社會(huì)管理與社會(huì)建設(shè)實(shí)踐性與知識(shí)性知識(shí)的積累的不足，嚴(yán)重制約了管委會(huì)相關(guān)管理職能的履行。

因此，如何發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，引入其他社會(huì)組織力量，改變管委會(huì)在公共服務(wù)供給中的單一主導(dǎo)地位，推動(dòng)管委會(huì)管理方式的變革，構(gòu)建一種基于競(jìng)爭(zhēng)的多元主體參與的新型公共服務(wù)治理體系就為當(dāng)前經(jīng)開(kāi)區(qū)管理體制改革的重要任務(wù)。

最后，原有管理體制弊端更加明顯。經(jīng)開(kāi)區(qū)管理體制的突出特征就是“政企的高度合一”。經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)于2002年分別成立了下屬于管委會(huì)的“K科技創(chuàng)新園有限公司”和“K經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)土地開(kāi)發(fā)中心”。兩個(gè)公司的成立，在促進(jìn)經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)從完全直接主導(dǎo)開(kāi)發(fā)建設(shè)向依托企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作的間接主導(dǎo)轉(zhuǎn)變方面發(fā)揮了積極作用。但由于兩個(gè)公司與管委會(huì)之間在資金投入、人事設(shè)置、決策管理和市場(chǎng)運(yùn)作等各方面高度整合，出現(xiàn)了“政企不分”情況，社會(huì)性職能的劇增，加劇了管委會(huì)政企不分的“角色齟齬”問(wèn)題：管委會(huì)是應(yīng)當(dāng)按照政府還是企業(yè)的行為邏輯來(lái)履行社會(huì)性職能？如果按照政府行為邏輯來(lái)履行社會(huì)性職能的話(huà)，管委會(huì)又該如何確保其作為企業(yè)那一方面的經(jīng)濟(jì)利益不受損？如果以企業(yè)邏輯來(lái)履行社會(huì)性職能的話(huà)，因與其逐利的本性相抵牾，勢(shì)必造成大量社會(huì)性職能無(wú)法有效履行的后果而貽害管委會(huì)的合法性。管委會(huì)政企合一的體制特征，在經(jīng)開(kāi)區(qū)發(fā)展的特定時(shí)期，是其快速發(fā)展的一個(gè)重要推力，發(fā)揮過(guò)積極的作用。但隨著管理環(huán)境的驟變，當(dāng)前其所展現(xiàn)的更多的是一種消極性，制約著經(jīng)開(kāi)區(qū)以公共服務(wù)供給為主要內(nèi)容的社會(huì)性職能的履行。因此，如何理順經(jīng)開(kāi)區(qū)的政企關(guān)系，充分發(fā)揮企業(yè)和政府兩方面的積極性，就成為經(jīng)開(kāi)區(qū)當(dāng)前改革所面臨的又一項(xiàng)任務(wù)。

總之，由于行政托管政策直接驅(qū)動(dòng)使社會(huì)性職能劇增，導(dǎo)致經(jīng)開(kāi)區(qū)管理體制弱化問(wèn)題的出現(xiàn)，解決體制弱化問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需求，構(gòu)成了經(jīng)開(kāi)區(qū)管理體制改革的推動(dòng)力量。改革的核心問(wèn)題，就是如何通過(guò)行政管理體制的改革，實(shí)現(xiàn)高效履行新增社會(huì)性職能，使管理體制與新的管理環(huán)境相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)開(kāi)區(qū)科學(xué)發(fā)展的問(wèn)題。 POSC的特性與實(shí)踐成效決定了其在當(dāng)前經(jīng)開(kāi)區(qū)管理體制改革中必將發(fā)揮積極的建設(shè)性作用。

三、POSC在現(xiàn)階段經(jīng)開(kāi)區(qū)管理體制改革中的作用

POSC在當(dāng)前經(jīng)開(kāi)區(qū)行政管理體制改革中，將發(fā)揮如下積極的建設(shè)性作用：

第一， POSC方式的運(yùn)用，可以有效發(fā)揮市場(chǎng)在公共服務(wù)資源配置中的決定性作用，在公共服務(wù)供給過(guò)程中，引入社會(huì)組織力量，在發(fā)揮各種社會(huì)組織在公共服務(wù)供給中的比較優(yōu)勢(shì)，提高公共服務(wù)供給水平的同時(shí)有效減輕政府供給負(fù)擔(dān)。這樣，既能增加增強(qiáng)經(jīng)開(kāi)區(qū)公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量，又能確保政府規(guī)模的精簡(jiǎn)高效，有利于進(jìn)一步鞏固和強(qiáng)化經(jīng)開(kāi)區(qū)體制優(yōu)勢(shì)。

第二，POSC方式的運(yùn)用，可以有效實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給中的競(jìng)爭(zhēng)，有利于促進(jìn)經(jīng)開(kāi)區(qū)公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的提升。由于POSC方式的本質(zhì)是變公共服務(wù)的行政性生產(chǎn)為市場(chǎng)性生產(chǎn)，承接政府購(gòu)買(mǎi)合同的社會(huì)組織之間存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，使POSC方式呈現(xiàn)“階段性競(jìng)爭(zhēng)特點(diǎn)的臨時(shí)性壟斷”的特征。由于競(jìng)爭(zhēng)壓力和市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰機(jī)制的存在，經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)就可以利用公共服務(wù)生產(chǎn)者之間的競(jìng)爭(zhēng)，促使各生產(chǎn)商不斷改進(jìn)生產(chǎn)方式，提高生產(chǎn)效率，以改善產(chǎn)品質(zhì)量，減低成本，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)開(kāi)區(qū)公共服務(wù)供給整體水平的持續(xù)性提高和成本的有效控制。

第三，管理能力的提升，具有基礎(chǔ)性作用。POSC方式的運(yùn)用，使經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)在與市場(chǎng)和社會(huì)組織持續(xù)互動(dòng)過(guò)程中，逐步鍛煉和提升其對(duì)公共服務(wù)與公共產(chǎn)品需求的確認(rèn)與不同供給機(jī)制選擇的能力；與其他社會(huì)組織基于法律平等地位基礎(chǔ)上的溝通與協(xié)調(diào)能力；就公共服務(wù)議題的合同談判與合同管理的能力，對(duì)公共服務(wù)承包合同執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估的能力；有效掌控與分配公共財(cái)政的能力等方面的能力，為管委會(huì)的轉(zhuǎn)型奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

第四，POSC方式的運(yùn)用，可以發(fā)揮管委會(huì)的引導(dǎo)功能，有利于經(jīng)開(kāi)區(qū)內(nèi)社會(huì)組織的發(fā)展。POSC與其他公私合作提供公共服務(wù)的方式相比的最大特點(diǎn)就在于 “要求政府持續(xù)而積極的介入” 。政府積極介入公共服務(wù)供給，不僅能確保服務(wù)的質(zhì)量，同時(shí)也能有效發(fā)揮政府對(duì)社會(huì)組織的引導(dǎo)、監(jiān)督和管理功能，確保社會(huì)組織在一個(gè)有序的環(huán)境中健康成長(zhǎng)。由于昆明經(jīng)開(kāi)區(qū)采用政府主導(dǎo)型的管理體制，在既往的管理實(shí)踐中并沒(méi)有為社會(huì)組織的發(fā)展留有足夠的空間，創(chuàng)造相應(yīng)條件，因此無(wú)論從數(shù)量還是質(zhì)量上看，經(jīng)開(kāi)區(qū)社會(huì)組織發(fā)育水平都與昆明市其他地區(qū)的水平相差甚劇。因此，POSC方式運(yùn)用，一方面可以充分發(fā)揮既有社會(huì)組織在改進(jìn)公共服務(wù)供給方面的作用，另一方面，可以發(fā)揮管委會(huì)在社會(huì)組織發(fā)展過(guò)程中的引導(dǎo)作用，在增加和提升經(jīng)開(kāi)區(qū)社會(huì)組織數(shù)量與質(zhì)量的同時(shí)，有效防止社會(huì)組織發(fā)展的無(wú)序化。正如有學(xué)者所論，“我國(guó)民間組織的獨(dú)立性、組織性不強(qiáng)，故而采取政府購(gòu)買(mǎi)的方式更為適用” 。因此，從經(jīng)開(kāi)區(qū)實(shí)際來(lái)看，POSC方式既是利用社會(huì)組織改進(jìn)經(jīng)開(kāi)區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量的有效途徑，又是管委會(huì)促進(jìn)社會(huì)組織有序發(fā)展的有效方式，是破解經(jīng)開(kāi)區(qū)“管理悖論” 的重要舉措。

第五，POSC方式的運(yùn)用，可以為經(jīng)開(kāi)區(qū)提供新的解決途徑，有利于破解管委會(huì)“角色齟齬”的困境。經(jīng)開(kāi)區(qū)管理體制中政企不分的沉疴，嚴(yán)重制約了經(jīng)開(kāi)區(qū)政府職能的發(fā)揮。POSC方式的運(yùn)用，為破解這一問(wèn)題提供了新的思路：首先，管委會(huì)可以將原來(lái)下屬企業(yè)所承擔(dān)的有形服務(wù)生產(chǎn)的職能以POSC的方式轉(zhuǎn)移給其他社會(huì)組織，這樣一來(lái)，可以逐步縮小現(xiàn)有下屬企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍和規(guī)模，為最終解決政企不分的問(wèn)題減輕壓力，另外也可以讓現(xiàn)有下屬企業(yè)在與其他社會(huì)組織的競(jìng)爭(zhēng)中提升自己的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與生存能力，熟悉市場(chǎng)規(guī)則，為下一步與管委會(huì)“脫鉤”做好準(zhǔn)備；這一過(guò)程，也為社會(huì)組織提供了一個(gè)在實(shí)踐中鍛煉與適應(yīng)的機(jī)會(huì)，為未來(lái)承接更多政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的由原來(lái)管委會(huì)下屬企業(yè)承擔(dān)的職能奠定基礎(chǔ)，確保了相關(guān)公共服務(wù)供給的連續(xù)性和穩(wěn)定性。其次，管委會(huì)也可通過(guò)POSC的方式向下屬企業(yè)購(gòu)買(mǎi)相關(guān)服務(wù)，這樣可以逐步改變?cè)瓉?lái)政企聯(lián)系較為緊密的融資與管理關(guān)系，推動(dòng)下屬企業(yè)內(nèi)部管理方式與制度設(shè)計(jì)向現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)與現(xiàn)代企業(yè)制度方向變革。

綜之，在現(xiàn)階段K經(jīng)開(kāi)區(qū)行政管理體制改革過(guò)程中，POSC在促進(jìn)經(jīng)開(kāi)區(qū)公共服務(wù)供給的數(shù)量與質(zhì)量提升、促進(jìn)經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)現(xiàn)代政府治理能力構(gòu)建、促進(jìn)區(qū)域內(nèi)社會(huì)組織健康有序發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)職能角色轉(zhuǎn)變等方面發(fā)揮積極的作用，POSC的運(yùn)用是有效推進(jìn)經(jīng)開(kāi)區(qū)管理體制改革的重要路徑與方法之一。因此，在當(dāng)前經(jīng)開(kāi)區(qū)管理體制改革中，要充分重視POSC的重要價(jià)值，妥善利用，穩(wěn)步推進(jìn)行政管理體制改革相關(guān)工作的開(kāi)展。

四、結(jié)語(yǔ)

黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確了行政管理體制改革的方向與目標(biāo)，提出了利用POSC推進(jìn)改革的具體方法。K經(jīng)開(kāi)區(qū)行政管理體制改革，要在全會(huì)精神的指導(dǎo)下，從K經(jīng)開(kāi)區(qū)現(xiàn)階段行政管理體制改革的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，貫徹落實(shí)全會(huì)精神，創(chuàng)新管理方式，充分發(fā)揮POSC在經(jīng)開(kāi)區(qū)管理體制改革中的積極建設(shè)性作用，推動(dòng)體制改革各項(xiàng)工作的有序開(kāi)展和改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)階段，要盡量克服存在于經(jīng)開(kāi)區(qū)內(nèi)阻礙POSC作用發(fā)揮的結(jié)構(gòu)性、能力性和制度性因素，通過(guò)運(yùn)用POSC，努力構(gòu)建一種基于多方參與，協(xié)同治理公共服務(wù)供給新模式之上的管理體制，以此實(shí)現(xiàn)經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)公共服務(wù)供給方式的轉(zhuǎn)變，全面提升經(jīng)開(kāi)區(qū)公共服務(wù)供給水平，破解由于社會(huì)性職能增長(zhǎng)所引發(fā)的管理體制弱化問(wèn)題，在促進(jìn)管理體制改革目標(biāo)最終實(shí)現(xiàn)的同時(shí)為其他地區(qū)的POSC改革進(jìn)行有益的探索與經(jīng)驗(yàn)的積累，發(fā)揮經(jīng)開(kāi)區(qū)在體制改革中先試先行的作用。